聯(lián)合國維和行動風險評估及應(yīng)用
——以中國參與聯(lián)合國利比里亞維和行動為例

田乾坤

(武警學(xué)院 維和培訓(xùn)部，河北 廊坊 065000)

20世紀上半葉，人類社會經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)的浩劫，對于和平與安全的渴望前所未有。聯(lián)合國維持和平行動滿足了人類社會的渴望，是聯(lián)合國的一大創(chuàng)舉，也是聯(lián)合國最重要的職能和特點之一。聯(lián)合國1945年正式成立，1948年開展第一次維持和平行動，即聯(lián)合國于1948年第一次阿以戰(zhàn)爭之后成立停戰(zhàn)委員會。然而，隨著世界迅速進入冷戰(zhàn)格局，兩種意識形態(tài)的對抗，美蘇兩極的非此即彼戰(zhàn)略，導(dǎo)致聯(lián)合國維和行動困難重重，陷入僵局。冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界進入美國一超獨霸格局，冷戰(zhàn)時期被掩蓋的種族、宗教、反政府武裝以及各種恐怖組織成為威脅世界和平新的顯著因素，同時期，聯(lián)合國維和行動進入強勢擴張階段。

進入21世紀，世界政治經(jīng)濟形勢快速變化，各類非傳統(tǒng)威脅因素對聯(lián)合國維和行動提出新的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國維和行動似乎陷入職能不斷擴張而各類風險不斷涌現(xiàn)影響維和行動順利實施的怪圈。本文從聯(lián)合國維和行動戰(zhàn)略和聯(lián)合國維和人員兩方面對聯(lián)合國維和行動風險進行評估，并嘗試分析進行風險評估研究對中國參與聯(lián)合國維和行動的重要意義和實際應(yīng)用。

一、聯(lián)合國維和行動風險評估的含義

(一)聯(lián)合國維和行動風險

風險的定義：《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為可能發(fā)生的危險?！掇o?！方忉尀槿嗣裨谏a(chǎn)建設(shè)和日常生活中遭遇能導(dǎo)致人身傷亡、財產(chǎn)受損及其他經(jīng)濟損失的自然災(zāi)害、意外事故和其他不測事件的可能性。

不同研究角度的定義：風險意味著損害的可能性；風險是關(guān)于不愿發(fā)生事件的不確定性的客觀體現(xiàn)；風險就是活動或事件消極的、人們不希望的后果發(fā)生的潛在可能性。

聯(lián)合國維和行動風險是指在聯(lián)合國維和行動中，導(dǎo)致人員傷亡、經(jīng)濟損失或?qū)S和行動造成不良影響，甚至于導(dǎo)致維和行動失敗的可能性。

(二)聯(lián)合國維和行動風險評估

如果說聯(lián)合國維和行動風險是一種可能性，那么聯(lián)合國維和行動風險評估就是對這種可能性進行分析和評估的過程。風險評估是風險管理的核心組成部分，主要包括風險源識別、風險估計和風險評價等部分。

二、聯(lián)合國維和行動面臨的風險

(一)聯(lián)合國維和行動的基本情況

自1948年聯(lián)合國停戰(zhàn)委員會成立以來，聯(lián)合國維和行動已經(jīng)走過70年。到目前為止已經(jīng)部署了71項維和行動，范圍遍布亞洲、非洲、美洲、歐洲。聯(lián)合國維和行動的任務(wù)也在不斷擴展，由起初的維持和平到近年來的建設(shè)和平。隨著蘇聯(lián)的解體和冷戰(zhàn)的結(jié)束，聯(lián)合國維和行動進入比較活躍的階段，在廣度和深度上不斷拓展。

20世紀90年代初，聯(lián)合國在柬埔寨、莫桑比克等國家和地區(qū)維和行動的成功增強了聯(lián)合國對于維護世界和平與安全的信心。然而，維和行動在波黑、索馬里、盧旺達遭受慘敗的內(nèi)部報告的相繼公布，又打破了聯(lián)合國對于維和行動的盲目樂觀。

(二)聯(lián)合國維和行動面臨的問題及風險源

1.聯(lián)合國自身的問題及風險源

(1)維持和平的職責與維和行動原則的矛盾。聯(lián)合國維和行動三原則是聯(lián)合國在維和實踐中逐漸發(fā)展起來的基本經(jīng)驗，也是聯(lián)合國維和行動得以成功的重要保證。但在現(xiàn)實中，潛在維和任務(wù)區(qū)各方勢力政治訴求不同，如果沖突各方無意和解，且不愿聯(lián)合國介入，維和行動的開展就面臨“同意”原則與維持和平的沖突。在“非武力”原則方面，維和行動規(guī)定只有在自衛(wèi)時才能使用武力，然而現(xiàn)實中，使用武力強制維和也是維持和平的重要手段，因此“非武力”原則與“不干涉主義”的沖突不可避免，而這又是影響維和行動成敗的重要因素。2000年聯(lián)合國塞拉利昂維和行動中，因與沖突雙方未能達成一致，230名聯(lián)合國維和人員被非政府武裝圍困長達兩個月的時間。

(2)財政危機對維和行動的限制。聯(lián)合國維和行動經(jīng)費來自會員國向聯(lián)合國繳納的維和行動攤款以及會員國的自愿捐款。然而，從成立之日起，聯(lián)合國就一直被財政危機所困擾，主要根源是一些會員國出于這樣那樣的原因拖欠會費。雖然《聯(lián)合國憲章》第19條規(guī)定“凡拖欠本組織財政款項之會員國，其拖欠數(shù)目如等于或超過前兩年所應(yīng)繳納之數(shù)目時，即喪失其在大會投票權(quán)”，然而，一方面，個別大國認為自身承擔過多聯(lián)合國會費而沒有得到相應(yīng)的權(quán)利而拖欠會費，而其本質(zhì)無非是為在聯(lián)合國各類事務(wù)中占據(jù)更為主導(dǎo)的地位；另一方面，由于世界經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定，特別是2009年金融危機后，一些國家經(jīng)濟受到重創(chuàng)，不得不拖欠聯(lián)合國會費。

聯(lián)合國財政危機造成聯(lián)合國無力及時支付出兵、出警國的維和經(jīng)費，直接影響到維和行動的正常運轉(zhuǎn)，在一定程度上損害了出兵、出警國的積極性。同時，財政危機導(dǎo)致維和人員訓(xùn)練不足，裝備配備不全、不精良，直接影響維和任務(wù)的完成。

(3)維和行動中聯(lián)合國與其他主體的關(guān)系。一方面，新一代維和行動職能多樣、規(guī)模龐大、任務(wù)繁重，需要更多的區(qū)域組織和多國部隊的協(xié)助。另一方面，不同國家、組織出于不同的目的對維和行動的認知不同，其政治和現(xiàn)實利益訴求可能與聯(lián)合國維和行動產(chǎn)生一定的沖突。據(jù)統(tǒng)計，聯(lián)合國維和人員死于以色列襲擊或因以色列襲擊導(dǎo)致的事故人數(shù)不少于7人，其中2006年7月25日以色列空軍對黎巴嫩南部城市希亞姆的聯(lián)合國觀察哨所進行襲擊，造成包括中國軍事觀察員杜照宇在內(nèi)的4名聯(lián)合國維和人員死亡[1]。

2.聯(lián)合國維和人員面臨的風險

隨著聯(lián)合國維和行動規(guī)模和深度的不斷拓展，維和人員遭遇的各類風險也不斷增大，主要包括敵對行動、交通事故、疫病、各類事故等。特別是近年來的聯(lián)合國維和行動在很大程度上介入了維和任務(wù)區(qū)各武裝派別的沖突，而涉及國家因為長年戰(zhàn)亂往往出現(xiàn)政府癱瘓、法制崩潰、盜匪橫行等現(xiàn)象。在這種情況下，參與動亂的很多準軍事人員及武裝平民襲擊聯(lián)合國維和人員的事情時有發(fā)生。有些武裝派別在自身要求或某些政治訴求沒有得到滿足時，往往會把自身的失勢歸結(jié)于聯(lián)合國對其對手的偏袒，因而將聯(lián)合國維和人員當作報復(fù)和出氣的目標。除此之外，聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)多經(jīng)歷長年的戰(zhàn)亂和沖突，公共管理秩序混亂，交通秩序混亂，衛(wèi)生系統(tǒng)癱瘓，醫(yī)療設(shè)施匱乏，往往導(dǎo)致交通事故高發(fā)，各種疫病流行。

下面以中國參加聯(lián)合國維和行動犧牲人員(如圖1所示)為例，分析聯(lián)合國維和人員面臨的主要風險。

(1)武裝沖突。在聯(lián)合國70年的維和行動歷史上，對于維和人員來說，武裝沖突始終是最突出的風險。特別是在傳統(tǒng)維和領(lǐng)域，監(jiān)督停戰(zhàn)、撤軍或者建立隔離帶等工作都要求維和人員深入戰(zhàn)斗一線。而面對日益嚴峻的維和形勢，聯(lián)合國也顯得缺乏足夠耐心，使用強制手段推進和平進程的思想盛行，也加大了維和人員傷亡的危險。

圖1 中國參與聯(lián)合國維和行動犧牲人員原因分析

(2)恐怖襲擊。進入21世紀，種族、宗教等矛盾凸顯，恐怖主義在全世界快速蔓延，恐怖襲擊已經(jīng)成為相對弱勢一方的一種主要攻擊手段，其又具備襲擊方式復(fù)雜化、手段多樣化等特點。相對于傳統(tǒng)的武裝沖突對聯(lián)合國維和人員造成的傷害，恐怖襲擊更多地體現(xiàn)在汽車炸彈、不明爆炸物等方面，也更難以防范。

(3)自然災(zāi)害。聯(lián)合國任務(wù)區(qū)駐在國多數(shù)經(jīng)濟落后，基礎(chǔ)設(shè)施在戰(zhàn)亂中被破壞，抵御自然災(zāi)害的能力較弱。地震、洪水、泥石流及其引發(fā)的次生災(zāi)害對維和人員的生命安全均構(gòu)成威脅。且部分維和人員的駐地為集裝箱房或簡易板房，這也導(dǎo)致其營地無法抵御大的災(zāi)害襲擊。自然災(zāi)害風險特點為突發(fā)、難以預(yù)測且后果極為嚴重。2010年1月，海地地震導(dǎo)致包括8名中國維和警察在內(nèi)的101名維和人員死亡。

(4)交通事故。雖然在聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)，各種矛盾沖突還時有發(fā)生，但聯(lián)合國維和人員面臨的最大危險并不是戰(zhàn)爭和武裝沖突，而是交通意外。不同國家的駕駛習(xí)慣、維和任務(wù)區(qū)糟糕的道路狀況以及混亂的交通秩序，造成維和人員交通意外發(fā)生率居高不下。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，聯(lián)合國維和行動殉職人員超過三分之一死于各種意外事故。其中，中國軍事觀察員雷潤民于1991年在科威特、伊拉克邊境執(zhí)行任務(wù)時因車禍犧牲，聯(lián)合國武器核查機構(gòu)化學(xué)視察組組長郁建國于2003年在伊拉克執(zhí)行核查任務(wù)時，遭遇車禍犧牲。

(5)各類疫病。聯(lián)合國任務(wù)區(qū)長年的戰(zhàn)亂使得傳染病肆虐，而復(fù)雜的環(huán)境、惡劣的安全形勢和匱乏的醫(yī)療設(shè)施使得衛(wèi)生防病工作難以開展。同時，聯(lián)合國維和人員的不同生活、工作環(huán)境也給防治各類傳染病帶來困難，特別是單獨生活的聯(lián)合國維和警察，他們一般零散居住，一日三餐都需要自己解決，食品、飲用水以及與當?shù)孛癖姷拿芮薪佑|都極易引發(fā)疾病風險。以南蘇丹任務(wù)區(qū)為例，“瘧疾、痢疾、傷寒、營養(yǎng)不良和呼吸道感染是南蘇丹最致命的殺手。但與其他非洲國家不一樣的地方在于，南蘇丹還有許多可怕的熱帶疾病，這些疾病在世界上其他地區(qū)已經(jīng)消失。世界衛(wèi)生組織研究被忽視疾病方面的專家內(nèi)維奧博士表示，南蘇丹旱季和雨季更替這種極端氣候使這些可怕的熱帶病更為頻發(fā)”[2]。

(6)心理問題。聯(lián)合國維和人員是一群極特殊的群體，工作環(huán)境復(fù)雜，自然環(huán)境惡劣，人身安全沒有保障，生活艱苦，業(yè)務(wù)生活單調(diào)無趣，社交圈子狹小，加之遠離祖國和家人，長期下來容易產(chǎn)生抑郁等心理疾病。同時，維和人員在任務(wù)區(qū)獲得的尊重和社會認同感與其之前的人生體驗截然不同，容易產(chǎn)生心理的變化。

(三)聯(lián)合國維和行動風險的特點

1.客觀性

雖然風險是突發(fā)的，但又是客觀存在的，存在于維和行動全過程中，其客觀性要求聯(lián)合國維和行動決策層應(yīng)充分認識風險，高度重視風險評估和管理。

2.可控性

雖然風險是不確定的，但是我們可以通過風險評估，以定性或定量的方法對風險進行分析，然后針對不同風險出現(xiàn)的概率和造成危害的大小，有目的、有針對地制定相應(yīng)的防范、應(yīng)對和控制措施。

3.不可避免性

雖然通過風險控制、管理等手段可以有效降低風險出現(xiàn)的概率、減少風險造成的損害，但是風險本身不可能被消除，作為武裝沖突、種族矛盾、恐怖主義等各類危害人類社會的行為的規(guī)范方、治理方，聯(lián)合國維和行動面對潛在的風險也不可能回避，只能盡可能地降低風險概率。

4.可管理性

聯(lián)合國維和行動的全過程具有可預(yù)見性。通過對過往70年維和行動的總結(jié)、分析、評估，我們可以掌握同類維和行動的特點和規(guī)律、可能存在的風險，通過現(xiàn)代化的管理手段、先進精良的裝備、不斷提高的人員素質(zhì)來降低風險發(fā)生的概率。聯(lián)合國維和行動風險的可管理性要求決策層和管理者不斷提高自身的管理水平。

5.可變性

聯(lián)合國維和行動風險不是一成不變的，不是行動之前或行動初期一次風險評估報告即可永遠使用的，而是隨著聯(lián)合國本身組織的不斷改革，大國政治的不斷演變，經(jīng)濟形勢的發(fā)展，任務(wù)區(qū)經(jīng)濟社會形勢的變化而變化的。因此，聯(lián)合國風險評估應(yīng)該是長期的、定期的。

三、中國參與聯(lián)合國維和行動特有的風險

進入新世紀以來，特別是2012年以后，相對于經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、局部沖突和動蕩頻發(fā)、全球性問題加劇的世界大環(huán)境，中國取得了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性成就，綜合國力不斷提升，國際影響力不斷增強。樹立“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的中國希望在國際事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

一方面，中國以“維護世界和平和促進共同發(fā)展”作為自身肩負的歷史任務(wù)之一，積極參與全球治理，希望能夠為解決人類問題貢獻中國智慧和中國方案。另一方面，中國也在以實際行動支持聯(lián)合國維和行動的開展，目前中國已成為聯(lián)合國安理會常任理事國中出兵最多的國家，也是聯(lián)合國第二大維和攤款出資國。

鑒于此，進入新時代，中國參與聯(lián)合國維和行動逐漸從單純的出兵、出警國向維和行動秩序的制定者、維和行動的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變，不斷謀求提高中國在聯(lián)合國維和領(lǐng)域的核心競爭力和領(lǐng)導(dǎo)力，主動爭取維和話語權(quán)，積極推動聯(lián)合國維和行動改革并提出自己的建議：“恪守《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則及維和三原則，要為維和特派團制定明確、可行、重點突出的授權(quán)，更重視出兵國意見和作用，秘書處要為維和部隊履職提供更高效、高質(zhì)量的支持和保障，要切實加強維和部隊的安全防護及醫(yī)療救助能力?！盵3]

然而，固守老觀念的一些西方國家，抱著“非此即彼”“有人崛起就有人倒下”的老思想、老思路，對中國“和平崛起”的理念不理解，對中國參與全球治理的目的不理解，對中國擴大在聯(lián)合國維和領(lǐng)域影響力和話語權(quán)的作為不理解。特別是中國參與聯(lián)合國維和行動時間較晚，聯(lián)合國維和行動的決策層、領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)固化，維和行動的理念、實現(xiàn)方法等已經(jīng)成型，一些人習(xí)慣用自己的老觀念、老想法、符合自身國家利益的方法去制訂維和政策。而中國自進入聯(lián)合國維和行動領(lǐng)域，就堅持按《聯(lián)合國憲章》和維和三原則辦事。雖然近些年聯(lián)合國維和行動陷入一些困境，關(guān)于改革的呼吁也不斷出現(xiàn)，但既得利益群體并不打算放棄手中的權(quán)力。

雖然中國的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是，某些西方國家要么帶著各種各樣的有色眼鏡審視中國的發(fā)展模式和發(fā)展路線，要么對中國取得的成就視而不見，要么還有著比較深的懷疑和成見，對于中國智慧和中國方案既充滿期待，又有一定的疑慮。

針對中國以非洲作為參與聯(lián)合國維和行動的主陣地的現(xiàn)狀，一些視非洲為自家領(lǐng)地的國家挑起輿論，抹黑中國，試圖利用自身“原宗主國”的身份繼續(xù)對非洲國家實施影響。在國際上，一些人把中國在非洲的維和行動等同于一個多世紀前的西方殖民活動，認為中國在非洲的維和行動只不過是為自身的經(jīng)濟利益保駕護航。雖然這些觀點沒有切實根據(jù)，但在某些西方國家和部分非洲國家有一定市場。

除了國家戰(zhàn)略層面的風險外，相對于其他國家的維和人員，中國維和人員需要特別關(guān)注心理健康問題。作為非英語母語國家的維和人員，到聯(lián)合國維和任務(wù)區(qū)任職工作，雖然掌握了一定的語言溝通能力，但是長期以來的信仰、生活觀念、工作理念的不同，使得中國維和人員工作之余很難融入各式各樣的生活圈子。如果數(shù)名中國維和人員在同一城市，相互之間還可以有所慰藉，但維和人員更多的是分散在不同城市執(zhí)行任務(wù)，時間漫長、遠離家人、無法融入同事的生活圈子、單調(diào)的生活會對其心理健康造成巨大影響。并且，中國人的性格特征是比較內(nèi)向和隱忍，這往往造成中國維和人員背負巨大的壓力而不愿與上級組織、家人、同事溝通，壓力無法得到緩解，一旦爆發(fā)即是大的風險。

四、聯(lián)合國維和行動風險評估

聯(lián)合國維和行動風險評估是在對維和行動全過程風險源的識別基礎(chǔ)上，估算風險發(fā)生的概率和程度，并根據(jù)任務(wù)需求和風險承受能力，對風險的概率和程度作出評估的過程。

風險評估一般有定性、定量、定性和定量相結(jié)合三種方式。

定性的評估方法是使用最廣泛的風險評估方法，一般是評估者依據(jù)自身學(xué)識水平和從業(yè)經(jīng)驗，通過對事件的全過程、全周期的信息采集和數(shù)據(jù)收集等手段，對可能存在的風險進行分析、判斷和推理。定性評估是一種典型的模糊分析方法，可以挖掘一些深層次的思想，使得評估的結(jié)果更加全面，但其主觀性和隨意性較強，對評估者本身的個人能力要求很高。

定量的評估方法運用大量的數(shù)量指標來對風險進行評價?？梢灾庇^地觀測評估結(jié)果，評估結(jié)果更客觀、更科學(xué)、更嚴密。

定性和定量評估方法各有各的優(yōu)點，也有自身的缺點，將二者相結(jié)合，規(guī)避各自漏洞，可以得出科學(xué)可靠的評估結(jié)果。

在實際應(yīng)用中，無論采用何種評估方式都應(yīng)該首先查找風險源，風險源已在上文具體論述，在此不再贅述。確定評估指標，建立風險評估指標體系，指標包括可能性、嚴重性、時間性、可控性、性價比，每個指標又可以細分為數(shù)個等級。

風險評估標準和測算，是根據(jù)任務(wù)區(qū)的不同、任務(wù)屬性的不同，調(diào)整各指標的比例系數(shù)，對各類風險源進行一種有目的的排序，并依據(jù)排序結(jié)果提出可行的應(yīng)對意見，最終形成風險評估報告。

典型的聯(lián)合國維和行動風險評估如圖2～圖5所示：

圖2 聯(lián)合國風險源

圖3 聯(lián)合國維和行動人員風險

圖4 風險評估指標體系

圖5 維和行動風險評估結(jié)果

五、應(yīng)用實例

(一)案例簡介

案例來自于2013年公安部決定派遣維和警察防暴隊參與聯(lián)合國駐利比里亞維和行動特派團的實例背景。根據(jù)聯(lián)合國對我國派遣維和警察防暴隊參與利比里亞維和行動的邀請，結(jié)合我國在非洲不斷擴大的政治經(jīng)濟影響，依據(jù)我國已派遣軍事觀察員、衛(wèi)生分隊、運輸分隊、民事維和警察等維和人員赴利比里亞參與聯(lián)合國維和行動的現(xiàn)實經(jīng)驗，公安部仔細評估各類風險，積極應(yīng)對，完善籌備，于2013年9月派遣140人的維和警察防暴隊赴利比里亞格林威爾市執(zhí)行維和任務(wù)。至今，共派出5支維和警察防暴隊，700余人完成維和任務(wù)，并創(chuàng)造了“無一死亡、無一遣返、無一違紀”的優(yōu)秀成績，中國維和警察防暴隊已經(jīng)成為聯(lián)合國維和行動的典范。

(二)風險源(見表1)

表1 風險源

(三)任務(wù)區(qū)風險評估報告

一般情況下任務(wù)區(qū)風險評估報告見表2。

表2 一般情況下任務(wù)區(qū)風險評估報告

定期風險評估報告(風險排序)見表3。

表3 定期風險評估報告

2014年3月，利比里亞突然爆發(fā)埃博拉疫情，埃博拉傳染性強，致死率高，對維和行動的開展、維和人員的個人健康和心理壓力都造成極大影響，因此風險評估報告將疾病風險和心理風險列到了前面(見表4)。

表4 特殊時期風險評估報告

2015年3月，第二支和第三支赴利防暴隊任務(wù)交接。第二支防暴隊是首支承擔1年維和任務(wù)的維和警察防暴隊，面臨嚴酷的環(huán)境，肆虐的埃博拉疫情，漫長的工作時間，使臨近歸國時隊員的心理問題比較突出。經(jīng)綜合評估，將心理問題風險列為首位，警隊黨委有針對性地開展各項活動，疏解官兵心理壓力，確保不出任何問題(見表5)。

表5 針對性風險評估報告

2016年，按照工作計劃，聯(lián)合國開始縮減利比里亞維和任務(wù)區(qū)規(guī)模，面對形勢變化，是否繼續(xù)進行維和警察防暴隊工作，如何開展維和警察防暴隊工作是所有工作的重點，還要關(guān)注由此引起的駐地變化，車輛、裝備的管理和轉(zhuǎn)移以及過程中的安全防事故工作。

六、結(jié)束語

聯(lián)合國維和行動自誕生之日起，就與各類風險相伴，做好聯(lián)合國維和行動風險評估，特別是中國參與聯(lián)合國維和行動風險評估有著顯著的價值和意義。應(yīng)當指出，雖然維和工作的各級機構(gòu)都在自覺不自覺地運用著風險評估手段，但是并沒有成型的、系統(tǒng)的風險評估理論，特別是維和工作理論體系和學(xué)科體系中還缺乏系統(tǒng)的風險評估內(nèi)容，還缺乏制度性的規(guī)范，加強風險評估研究刻不容緩。

參考文獻:

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