土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)運(yùn)行的困境分析*
——以黑龍江克山、綏濱、蘭西3縣實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ)

劉兆軍，李松澤，汲春雨

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030； 2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030)

0 引言

隨著要素市場(chǎng)化配置的推進(jìn)，農(nóng)地領(lǐng)域亟須建立起“把資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為資本的機(jī)制”[1]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為該機(jī)制的有效實(shí)現(xiàn)形式，能夠?qū)⒔┗霓r(nóng)地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為高效資本、為經(jīng)營(yíng)主體提供有效資本支持，已成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地制度改革的重點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，以法律授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)開展探索、國(guó)家有關(guān)“兩權(quán)抵押”等系列政策保障為基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐越發(fā)活躍，截止2017年9月末，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款448億元，同比增長(zhǎng)近3倍，抵押貸款模式更加豐富； 但在首輪試點(diǎn)期限屆滿后，試點(diǎn)推進(jìn)不平衡、配套措施不到位、金融服務(wù)不深入等問(wèn)題仍不同程度存在，特別是體制機(jī)制的工作創(chuàng)新仍有待深化[2]。在此背景下，加快創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的體制機(jī)制，成為試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年后亟待跟進(jìn)的重要議題。農(nóng)業(yè)大省黑龍江的抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐具有重要示范作用，更需積極對(duì)其進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、揭示共性問(wèn)題、探究完善對(duì)策，從而為我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度建設(shè)提供積極思路，文章由此展開。

學(xué)界針對(duì)試點(diǎn)抵押實(shí)踐的研究主要體現(xiàn)在微觀因素分析和宏觀制度構(gòu)建等方面。相關(guān)研究分別運(yùn)用Logistic、Logistic-DEA、Probit、Logit 等多種模型方法，分析抵押參與主體、供需狀況、土地規(guī)模、收入水平等因素對(duì)農(nóng)戶需求、參與意愿、融資效果等方面的作用，一定程度反映出了影響因素的差異性、相關(guān)性和農(nóng)戶滿意度[3-7]； 有研究從抵押制度的總體設(shè)計(jì)出發(fā)，分析權(quán)利性質(zhì)、主客體內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)控制等關(guān)鍵問(wèn)題，提出了法律保障、風(fēng)險(xiǎn)緩釋、貸款輔助等完善對(duì)策[8-11]。前人的研究較科學(xué)進(jìn)行了適度定量分析和制度評(píng)價(jià)，一定程度上通過(guò)學(xué)理分析反映了研究試點(diǎn)地區(qū)的特定問(wèn)題，但結(jié)合運(yùn)行現(xiàn)實(shí)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐問(wèn)題的剖析仍有不足，特別是以省域典型的抵押貸款實(shí)踐為基礎(chǔ)對(duì)有代表性的省域共性問(wèn)題進(jìn)行研究尚未跟進(jìn)。

鑒于此，該文基于黑龍江省綏濱、蘭西、克山3個(gè)國(guó)家級(jí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣的調(diào)研訪談所獲取的一手資料，通過(guò)對(duì)比分析3縣的抵押貸款模式，概括面臨的突出共性問(wèn)題，并對(duì)首輪試點(diǎn)期3縣抵押貸款政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，反思土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策執(zhí)行中的偏差，以期為新一輪試點(diǎn)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度完善形成有益對(duì)策。

1 試點(diǎn)縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基本模式

1.1 克山縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式——四權(quán)結(jié)合

克山縣在2010年便被省政府確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣，開展抵押探索較早，具有較好的實(shí)踐積累。同時(shí)，該縣作為國(guó)家重要商品糧基地，通過(guò)培育、扶持農(nóng)民專業(yè)合作社特別是農(nóng)機(jī)合作社推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成了明顯的特色； 農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地及參與抵押的熱情很高，這些條件為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供了良好基礎(chǔ)，使之進(jìn)入到國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的行列中。

為構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、契合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、與現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力相匹配的抵押貸款模式和路徑[12]，克山縣結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展模式與國(guó)家農(nóng)地抵押貸款要求，通過(guò)與多類型農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)密切合作，拓寬抵押物范圍創(chuàng)新抵押模式，相繼出臺(tái)了《克山縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》、《克山縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期收益權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》、《支持農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)》、《克山縣農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地抵押擔(dān)保管理暫行辦法》，開創(chuàng)了包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體機(jī)動(dòng)地?fù)?dān)保抵押貸款的“四權(quán)結(jié)合”抵押模式，豐富了抵押品的類型，使一直困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺少銀行認(rèn)可抵押物的這一難題得到有效解決。同時(shí)，為推動(dòng)抵押貸款順利開展，當(dāng)?shù)卣粩嗤晟品?wù)體系，組建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，提供信息、開展評(píng)估，建立電子信息錄入系統(tǒng)，成立農(nóng)村金融服務(wù)合作平臺(tái)和全省首家農(nóng)村信用信息中心，并提供財(cái)政貸款補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金等保障。2016年，克山縣金融機(jī)構(gòu)已累計(jì)投放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款9.19億元，累計(jì)抵押土地面積近7.91萬(wàn)hm2，占全縣耕地面積的39.3%[13]。銀行貸款利率相繼下調(diào)，降幅最大的信用社與2012 年相比，利率降幅達(dá)4.21%，如建設(shè)銀行為仁發(fā)合作社提供貸款年利率僅為6.9%； 還將以往春貸秋還改為還款期延長(zhǎng)至18個(gè)月。截止2017年底，農(nóng)村信用合作聯(lián)社等8家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)辦理四權(quán)抵押貸款17.3億元，其中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押11.2億元。

總體上說(shuō)，這種資金融通成本較低、服務(wù)保障體系較健全的貸款模式得到了經(jīng)營(yíng)主體和金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，符合主體需求、安全穩(wěn)定的克山縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式作用越發(fā)明顯。

1.2 綏濱縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式——直接設(shè)定

綏濱縣于2016年啟動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，為充分體現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保價(jià)值，探索直接將此項(xiàng)權(quán)利設(shè)定抵押的方式，推出“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”、“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”、“農(nóng)戶互保+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”、“農(nóng)戶聯(lián)保+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”等不同形式，當(dāng)年發(fā)放貸款4.3億元[14]。

該縣通過(guò)3個(gè)方面推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有效實(shí)現(xiàn)。

第一，客觀評(píng)價(jià)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，尊重專業(yè)科學(xué)人員評(píng)估的同時(shí)吸收采納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶與實(shí)務(wù)人員意見(jiàn)。具體方法是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、金融部門、村級(jí)服務(wù)站、群眾代表共同出具農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估報(bào)告，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值的評(píng)估應(yīng)充分考慮承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值、租金實(shí)際支付剩余期限、流轉(zhuǎn)價(jià)款、支付價(jià)款和地面作物的預(yù)期收入等各方面因素。

第二，合理界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)象與貸款發(fā)放條件。貸款對(duì)象主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自然人或農(nóng)民專業(yè)合作社。抵押借款主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)具、運(yùn)輸工具和生產(chǎn)配套設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)加工、農(nóng)業(yè)休閑等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、土地承包費(fèi)用的支付等。其次，科學(xué)設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放條件，明確5個(gè)問(wèn)題后方可在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定抵押：是否具備持續(xù)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)及其他符合抵押條件的高效設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目； 是否土地承包或土地流轉(zhuǎn)程序合法、行為規(guī)范； 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者是否改變土地的農(nóng)業(yè)用途； 貸款項(xiàng)目是否是參加農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)； 抵押農(nóng)地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否符合抵押登記的條件。

第三，嚴(yán)格規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作流程，方便土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主體熟悉貸款過(guò)程明晰貸款要求。依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)開展登記服務(wù)， 5hm2以下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款抵押由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)辦理登記； 5hm2以上由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)指導(dǎo)中心辦理登記(圖1)。

圖1 綏濱縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作流程

1.3 蘭西縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式——扶貧關(guān)聯(lián)

蘭西縣作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)縣，具有自身的特殊性，即仍是國(guó)家級(jí)貧困縣，脫貧形勢(shì)嚴(yán)峻。該縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作開展較晚，取得成果不多，僅通過(guò)制定《蘭西縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》對(duì)農(nóng)地抵押貸款進(jìn)行大體規(guī)劃，通過(guò)入村對(duì)普通農(nóng)戶走訪調(diào)查得知，農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的抵押物大多為農(nóng)房，有農(nóng)戶指出以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款門檻很高，因此對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押既不了解也不敢嘗試。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)馗匾院档貫橹鳎恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格較低，導(dǎo)致抵押品價(jià)值不高，也是造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款難的重要原因。自2016年以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行蘭西支行等4家金融信貸部門開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)，累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款僅1.11億元[15]。

隨著2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不斷迫近，精準(zhǔn)扶貧工作面臨巨大壓力，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)管站和扶貧辦結(jié)合實(shí)際，與農(nóng)村信用聯(lián)社合作創(chuàng)造了扶貧土地抵押貸款模式“一扶多”。顧名思義即一個(gè)新型經(jīng)營(yíng)主體幫扶多個(gè)貧困農(nóng)戶，其具體做法是金融機(jī)構(gòu)以每戶貧困戶5萬(wàn)的標(biāo)準(zhǔn)向新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款，抵押物為農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其貸款利息由政府貼付，新型經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶簽訂合作經(jīng)營(yíng)合同，農(nóng)戶以土地入股的形式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理，享受不低于入股資金10%的年最低分紅。通過(guò)“一扶多”，新型經(jīng)營(yíng)主體可以充分利用農(nóng)戶手中的閑置資本擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，并解決農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)能力低、創(chuàng)收能力弱的難題?！耙环龆唷睂⒔鹑诜鲐毰c土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有機(jī)結(jié)合，滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款需求，積累寶貴土地抵押經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，變過(guò)去直接救濟(jì)的“扶貧輸血”，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“扶貧造血”。正如獲得了全縣第一筆“一扶多”農(nóng)地貸款的蘭西縣東圣民豬養(yǎng)殖場(chǎng)負(fù)責(zé)人馬永峰所言：“一扶多兼顧了政府、金融機(jī)構(gòu)、新型經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶各方利益，為農(nóng)村企業(yè)和貧困農(nóng)戶共同發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇?！?/p>

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 抵押貸款發(fā)展不均衡

從該文的分析不難看出，試點(diǎn)縣間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐落實(shí)程度存在一定差距?？松娇h的“四權(quán)結(jié)合”抵押模式，構(gòu)建集三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、區(qū)域信用等級(jí)評(píng)價(jià)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的農(nóng)地抵押貸款保障體系。綏濱縣認(rèn)真貫徹中央與黑龍江省土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款理念，扎實(shí)推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款基礎(chǔ)性工作，并制定規(guī)范有效層層銜接農(nóng)戶貸款流程，滿足農(nóng)戶融資需求的同時(shí)緩解金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的擔(dān)憂。而蘭西縣政府的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式卻僅限于形式探索，沒(méi)有建成行之有效的農(nóng)戶抵押貸款規(guī)程與保障體系，縣內(nèi)農(nóng)戶對(duì)土地抵押貸款存在抵觸，推廣效果不佳，僅在新型經(jīng)營(yíng)主體抵押貸款和“一扶多”扶貧土地抵押貸款上有所建樹?？松娇h與蘭西縣在農(nóng)地貸款總量上的對(duì)比更能說(shuō)明問(wèn)題，克山縣全縣累計(jì)發(fā)放“四權(quán)”抵押貸款超過(guò)40億元，僅2015年建行向仁發(fā)合作社提供貸款額度就達(dá)1 億元，而2016年至今蘭西縣4家銀行的農(nóng)地抵押貸款總量不過(guò)1.1億元。從中可以發(fā)現(xiàn)雖同屬國(guó)家級(jí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣，但抵押貸款的運(yùn)作水平卻差距極大。而試點(diǎn)縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施差距的不斷擴(kuò)大，必將使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)開展的政策效果大打折扣，也會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累和模式推廣造成阻礙。

黑龍江省內(nèi)3個(gè)試點(diǎn)縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐存在差距的原因是多方面的。首先，農(nóng)地質(zhì)量、規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平是影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能否順利開展的重要因素，基于邊際成本和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的考慮金融機(jī)構(gòu)更愿意給具有一定土地規(guī)模和農(nóng)地質(zhì)量高的經(jīng)營(yíng)主體提供農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。但決定抵押貸款試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵卻是政府態(tài)度，即當(dāng)?shù)刂鞴懿块T能否有效把控土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)施力度。政府部門如在試點(diǎn)實(shí)踐中帶有明顯政治意圖，即考察與審核土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)時(shí)，過(guò)度關(guān)注如何快速建立政績(jī)效果與回應(yīng)上級(jí)部門政策要求，而非建構(gòu)安全公平的抵押貸款環(huán)境和快捷有序農(nóng)地貸款審批流程，就會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資貸款“形象工程”、“壘大戶”現(xiàn)象頻發(fā)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)實(shí)踐流于形式，政策釋放積極效能減弱。也不能對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資困難冷眼旁觀，金融機(jī)構(gòu)農(nóng)地貸款宣傳力度不足，使得轄區(qū)內(nèi)缺少首批獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶，導(dǎo)致轄區(qū)農(nóng)地抵押貸款環(huán)境差。事實(shí)上，政府和金融機(jī)構(gòu)不論對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)度投入還是不予關(guān)注，從長(zhǎng)期看對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的發(fā)展都是不利的。

2.2 抵押權(quán)利客體存在混淆

國(guó)務(wù)院推進(jìn)本輪試點(diǎn)的主要目的是加速對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的經(jīng)驗(yàn)積累，銜接現(xiàn)階段我國(guó)正在進(jìn)行土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的農(nóng)村土地權(quán)利制度改革，為下一步放活農(nóng)戶手中財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、推廣承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式做鋪墊，所以中央政策文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)地抵押實(shí)踐的權(quán)利客體應(yīng)是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)[16]。然而試點(diǎn)縣抵押實(shí)踐卻頻繁出現(xiàn)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押客體的貸款實(shí)踐。由于目前“三權(quán)分置”制度仍在政策引導(dǎo)、學(xué)界討論時(shí)期，未進(jìn)入修改立法和正式實(shí)施階段，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還只是學(xué)術(shù)上的名詞。并且試點(diǎn)縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作雖已接近尾聲，但頒證還未完成，下一步土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的制定和頒發(fā)工作何時(shí)開始更是遙遙無(wú)期，如果當(dāng)前實(shí)踐以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中將無(wú)法完成法律意義的抵押程序[17]。另外政府相關(guān)工作人員對(duì)“三權(quán)分置”的概念和農(nóng)地權(quán)利分離的意義理解模糊不清，認(rèn)為承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并無(wú)區(qū)別的普遍存在，開展土地抵押針對(duì)性實(shí)踐工作意愿不強(qiáng)，對(duì)農(nóng)戶宣傳土地權(quán)利制度改革的工作落實(shí)不到位。以上原因共同導(dǎo)致現(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款很大程度上是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物的貸款。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種復(fù)合型的土地權(quán)利，其涵蓋農(nóng)戶承包及經(jīng)營(yíng)土地的所有權(quán)利，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行地權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)極高且易產(chǎn)生糾紛，并與我國(guó)農(nóng)村權(quán)利制度改革方向相悖[18]。因此試點(diǎn)地區(qū)如繼續(xù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押對(duì)象進(jìn)行貸款實(shí)踐，不但無(wú)法達(dá)成中央對(duì)于本輪試點(diǎn)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度、積累經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的期許，還有可能使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐誤入歧途。

2.3 價(jià)值評(píng)估限于表面

抵押的核心理念是以抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值保證債務(wù)人對(duì)其債務(wù)的履行，抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是否準(zhǔn)確涉及借貸雙方核心利益，所以任何抵押都涉及抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估[19]。目前學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)價(jià)值與土地經(jīng)營(yíng)價(jià)值的有機(jī)結(jié)合。然而，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估手段相對(duì)匱乏，評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)程度不足(表1)?；臼怯舌l(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)部門、金融機(jī)構(gòu)、村級(jí)服務(wù)站、農(nóng)戶代表所組成的評(píng)估小組，經(jīng)協(xié)商后對(duì)抵押土地當(dāng)年流轉(zhuǎn)價(jià)格確定后乘以扣除當(dāng)年后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)年限，并沒(méi)有考慮農(nóng)地固有的生產(chǎn)價(jià)值。其實(shí)質(zhì)是評(píng)估小組對(duì)當(dāng)?shù)貕K土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明年流轉(zhuǎn)價(jià)值的預(yù)估。綏濱縣、克山縣雖制定了承包經(jīng)營(yíng)土地預(yù)期收益權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制，但與綏濱縣經(jīng)管站工作人員交談中了解，考慮到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高所以并未實(shí)行，而克山縣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益權(quán)抵押的種植面積必須在133.3hm2以上，且需符合經(jīng)營(yíng)主體已在工商部門注冊(cè)登記且自有資金不低于30%等條件。普通農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款根本無(wú)法觸及。這樣雖有利于金融機(jī)構(gòu)管控貸款風(fēng)險(xiǎn)，便于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的及時(shí)處置，但卻在一定程度上降低了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值。

表1 克山、綏濱、蘭西3縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估模式

縣名土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益權(quán)評(píng)估克山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站評(píng)估,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值不超過(guò)年租地平均收益×經(jīng)營(yíng)期限+土地上種養(yǎng)物價(jià)值的70%鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理部門會(huì)同銀行信貸部門、村委會(huì)組成評(píng)估小組評(píng)估后報(bào)送縣農(nóng)村合作經(jīng)管總站進(jìn)行審核。價(jià)值認(rèn)定原則為耕種農(nóng)作物品種總面積×近3年單位面積平均產(chǎn)量×近3年單位產(chǎn)量平均價(jià)格綏濱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村級(jí)服務(wù)站、金融部門、群眾代表共同參加評(píng)估確認(rèn)。依據(jù)糧食市場(chǎng)銷售價(jià)格及近3年土地流轉(zhuǎn)價(jià)格預(yù)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的70%農(nóng)戶(種植面積在50hm2以上),向村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站提出貸款申請(qǐng),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、金融機(jī)構(gòu)等組成的評(píng)估小組進(jìn)行綜合評(píng)估確定基價(jià),并出具土地預(yù)期收益評(píng)估報(bào)告(評(píng)估以667m2為單位; 有效期為1年)及評(píng)估意見(jiàn)。(并未實(shí)現(xiàn))蘭西縣蘭西縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為土地所在區(qū)域當(dāng)年土地單位面積流轉(zhuǎn)價(jià)格×面積×扣除當(dāng)年的剩余經(jīng)營(yíng)年限×66.6%沒(méi)有制定與執(zhí)行

2.4 扶貧抵押成效受限

蘭西縣本著“政府協(xié)調(diào)、部門參與、銀行支持、政策保障、貧困戶受益、多方共贏”的原則，創(chuàng)造性地推進(jìn)“一扶多”扶貧貸款模式，政府獲得聲譽(yù)、銀行獲得利息、企業(yè)獲得資金、農(nóng)戶獲得實(shí)惠，自推行以來(lái)受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注和一致好評(píng)，但看似完美的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押金融扶貧模式，其實(shí)暗藏不可持續(xù)性。首先，盡管名義上貧困戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行申請(qǐng)貸款，然后將所貸全額入股新型經(jīng)營(yíng)主體，但據(jù)該研究實(shí)地調(diào)研了解銀行抵押的并不是貧困戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是新型經(jīng)營(yíng)主體廠房以及其所利用的集體經(jīng)營(yíng)性用地。金融機(jī)構(gòu)的這種做法主要基于兩點(diǎn)考慮，第一，貧困戶經(jīng)濟(jì)狀況極差，土地是其唯一的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，如果以其農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物進(jìn)行貸款，一旦貸款無(wú)法償還，那便涉及處置貧困戶的土地，這是政策和實(shí)際都無(wú)法容忍的。第二，貧困戶一般思想固化，對(duì)于抵押其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，共同承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的失敗風(fēng)險(xiǎn)是絕不會(huì)同意的。所以事實(shí)上農(nóng)戶根本沒(méi)有注入任何資金與勞動(dòng)力，僅是成為企業(yè)得到一戶5萬(wàn)扶貧貸款的形式上頂名，新型經(jīng)營(yíng)主體也只是借助“一扶多”模式便利企業(yè)融資并獲取政府貼息。其次，“一扶多”貸款的實(shí)現(xiàn)是必須建立在政府有充足的扶貧和財(cái)政資金基礎(chǔ)上的。例如，按照一戶5萬(wàn)元貸款，銀行貸款利率7%計(jì)算，政府要為每戶貧困戶貼息3 500元，而國(guó)家規(guī)定的貧困戶脫貧線也不過(guò)年收入3 416元，這會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，受財(cái)政資金限制，當(dāng)?shù)卣緹o(wú)法為所有貧困農(nóng)戶提供扶貧貸款，故“一扶多”農(nóng)地抵押貸款僅限于小部分貧困農(nóng)戶，無(wú)法大面積推行。綜上所述，“一扶多”貸款模式雖起到了一定積極作用，但其實(shí)質(zhì)效果與持續(xù)性仍有待考量。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的完善建議

3.1 均衡開展試點(diǎn)工作

國(guó)家為保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度構(gòu)建充分考慮所有地域的實(shí)踐情況，在抵押貸款試點(diǎn)縣選定中堅(jiān)持全國(guó)均有分布、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，造成有些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)弱、抵押經(jīng)驗(yàn)少的試點(diǎn)縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐落實(shí)難度高，但試點(diǎn)縣面對(duì)國(guó)家賦予的任務(wù)不能畏難而退。上級(jí)政府也應(yīng)重點(diǎn)幫扶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐情況較差的試點(diǎn)縣，幫助其盡快建立安全有序、實(shí)施順暢的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度。與此同時(shí)，農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注于建立公平的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度環(huán)境，保證普通農(nóng)戶能獲得與規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶同等的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款融資服務(wù)，不追求貸款數(shù)字，不搞形象工程，以接地氣、見(jiàn)實(shí)效的工作原則推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)踐。

3.2 加快權(quán)證辦理發(fā)放

在目前開展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和確權(quán)頒證工作中，必須秉承堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，區(qū)分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押客體地位，使農(nóng)地抵押權(quán)利具有清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬，這些是試點(diǎn)縣政府應(yīng)重點(diǎn)貫徹的方面。建議試點(diǎn)縣于2017 年底土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證工作正式完成后，隨即開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的制定與頒發(fā)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押借貸雙方實(shí)現(xiàn)完整有效的貸款法律程序提供基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，農(nóng)地抵押貸款應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心臨時(shí)開具土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所有證明為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押證書，并在土地抵押貸款完成后在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書中注明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已抵押，從而解決金融機(jī)構(gòu)農(nóng)地抵押貸款時(shí)的無(wú)證難題。

3.3 完善價(jià)值評(píng)估機(jī)制

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的正常運(yùn)行是農(nóng)戶從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款后，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取的經(jīng)營(yíng)收益來(lái)償還銀行貸款，因此在正常情況下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估價(jià)值應(yīng)是土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。然而在試點(diǎn)實(shí)踐中，由于缺乏專業(yè)的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值往往遵從金融機(jī)構(gòu)意愿，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)估流轉(zhuǎn)價(jià)格決定，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)價(jià)值并不等同。解決問(wèn)題最好的辦法就是引入包括專業(yè)機(jī)構(gòu)、本村農(nóng)戶代表等共同參與的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，以解決專業(yè)評(píng)估難以獲得，或獲得成本高的難題，建議由政府出資建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)相關(guān)專家培養(yǎng)專業(yè)人員，待發(fā)展成熟后轉(zhuǎn)換為自負(fù)盈虧的服務(wù)型組織。

3.4 明確抵押法律地位

歸納土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐所面臨諸多困境，其根本原因在于當(dāng)前承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非成熟抵押品，由此，真正解決問(wèn)題須從構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值入手。首先，國(guó)家應(yīng)盡快修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等制約土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相關(guān)法律，從國(guó)家高階法層面賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押地位，為農(nóng)地抵押提供法律保障。其次，金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值的認(rèn)可程度，取決于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益穩(wěn)定性和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)認(rèn)可度。政府應(yīng)著力推進(jìn)土地整治，加強(qiáng)農(nóng)村公路、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以保證農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定性，并盡快建立各省乃至全國(guó)統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，降低銀行處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能有效實(shí)現(xiàn)。

3.5 加強(qiáng)政銀緊密合作

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，抵押貸款試點(diǎn)區(qū)域政府部門獨(dú)木難支，需展現(xiàn)金融部門與行政機(jī)構(gòu)之間合力。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作支持力度，在總行層面給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)人力、物力、利率優(yōu)惠等方面的資源傾斜。金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)適度調(diào)節(jié)以利益為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)模式，積極尋求承擔(dān)社會(huì)責(zé)任與降低金融風(fēng)險(xiǎn)的平衡點(diǎn)，效仿美國(guó)CRA 制定我國(guó)農(nóng)村再投資法案[20]，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金融產(chǎn)品、簡(jiǎn)化涉農(nóng)貸款套餐和流程，在維持“保本微利”運(yùn)行前提下提供最優(yōu)質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金融服務(wù)，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推廣農(nóng)地抵押貸款的可持續(xù)發(fā)展模式，讓金融之水“精準(zhǔn)滴灌”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展。

3.6 滿足普通農(nóng)戶需求

由于新型經(jīng)營(yíng)主體與普通農(nóng)戶在自有資金和信用評(píng)級(jí)方面存在先天差距，造成普通農(nóng)戶獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款成本高且?guī)茁实蚚21]。一般農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款權(quán)益能否得到保障，不僅是洞察承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)制度成功與否的關(guān)鍵，還是農(nóng)村土地權(quán)利制度改革的初衷。政府財(cái)政部門應(yīng)建立專門針對(duì)小農(nóng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范基金，當(dāng)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶存在因客觀不可抗因素導(dǎo)致的還款重大困難時(shí)，及時(shí)提供相應(yīng)幫助。金融機(jī)構(gòu)亦應(yīng)該設(shè)立專門針對(duì)普通農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的綠色通道，簡(jiǎn)化貸款流程與明晰套餐設(shè)定，提供與規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體平等的抵押貸款機(jī)會(huì)，讓普通農(nóng)戶真正體會(huì)到國(guó)家土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所釋放政策紅利。

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[2] 潘功勝. 關(guān)于《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊州區(qū)等59 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定(草案)》的說(shuō)明.第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議報(bào)告內(nèi)容， 2017-12-22

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