湖南省農(nóng)村土地撂荒的原因及其對策研究

袁岳駟 雷福強

摘? ? 要：四十年的改革開放，中國經(jīng)濟高速發(fā)展。在工業(yè)化和城市化進程中，由于自然條件限制、土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善、農(nóng)作物產(chǎn)品經(jīng)濟效益低下、個體快速追求財富等行為，致使農(nóng)村剩余勞動人口涌向城市，大量勞動力流向第二和第三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴重，造成土地資源的極大浪費。在調(diào)研湖南農(nóng)村土地撂現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析原因并提出了建議，以期對湖南省乃至全國土地資源的有效利用有所助益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村勞動力;土地撂荒;土地流轉(zhuǎn);土地資源;湖南省

中圖分類號：F320? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2018）05-0091-04

近年來，農(nóng)村土地撂荒問題成了熱點話題，盡管政府陸續(xù)出臺了多項惠農(nóng)政策，取得了一定的成效，但湖南省農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象依然普遍存在。土地作為財富之母，如此撂荒，是種極大的資源浪費，如何有效解決湖南省農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)狀，顯得尤為重要。

一、湖南農(nóng)村土地摞荒的現(xiàn)狀

但隨著改革開放的不斷推進，第二、第三產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，東部沿海城市經(jīng)濟崛起，湖南地處中部欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)相對優(yōu)勢不斷下降，農(nóng)業(yè)勞動力人口大量外流，農(nóng)村土地撂荒問題也就隨之出現(xiàn)。而由于城市化進程的加快，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，農(nóng)村勞動力不斷快速地向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地摞荒越來越嚴重。近年來，為解決土地撂荒問題，政府出臺了一些政策措施，如取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補貼等。[1]但由于不同產(chǎn)業(yè)收入差距大，農(nóng)村土地摞荒問題并未得到有效解決。湖南省統(tǒng)計年鑒最新數(shù)據(jù)顯示，2016年，湖南省糧食播種面積489.1萬公頃，比上年下降1.1%;棉花種植面積10.4萬公頃，下降8.9%;油料種植面積143.8萬公頃，下降0.5%，湖南省土地撂荒形勢嚴峻。

目前，湖南省農(nóng)村土地撂荒有隱形撂荒和顯性撂荒兩種形式。隱形撂荒主要表現(xiàn)在復(fù)種指數(shù)下降，生產(chǎn)投入減少，農(nóng)民抵觸心理強等方面，而湖南農(nóng)村土地撂荒的隱形撂荒程度從耕地復(fù)種指數(shù)（復(fù)種指數(shù)=播種面積/耕地面積）的變化就可以得到體現(xiàn)。湖南省2004-2015年的農(nóng)村耕地實有面積及播種面積數(shù)據(jù)判斷（見表1），湖南省線性復(fù)種指數(shù)呈下降趨勢（見圖1）。顯性撂荒則主要體現(xiàn)為農(nóng)戶外出對耕地的直接撂荒，以及各項建設(shè)對農(nóng)村耕地的直接占用。湖南省農(nóng)業(yè)廳相關(guān)資料統(tǒng)計：2007年，湖南省耕地直接撂荒面積占耕地總面積的10%以上， 局部地區(qū)甚至高達20%至30%， 并且近些年耕地拋荒面積仍在不斷增加。[2]湖南省國土資源廳調(diào)查顯示，1996-2000年，湖南省各項建設(shè)用地占用耕地38.87萬h㎡，平均每年7.37萬h㎡[3]，而根據(jù)《湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2015年遠景目標綱要》可知，2015年，需要占用耕地地14.25萬h㎡， 到2020年，預(yù)計需要占用耕地21.375萬h㎡。[4]隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要以及城鎮(zhèn)化進程的加快，各項建設(shè)用地對耕地的占用呈擴大趨勢。

二、湖南省農(nóng)村土地撂荒的原因

湖南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村土地撂荒情況比較嚴重，備受社會的關(guān)注。到底是什么原因?qū)е潞鲜∞r(nóng)村土地撂荒呢？有主觀的原因，也有客觀的原因。

（一）農(nóng)戶務(wù)工收入增加，勞動力流失嚴重

改革開放初期，我國第二產(chǎn)業(yè)開始快速發(fā)展，大量的勞動力由農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村青壯勞動力外出務(wù)工，因勞動力缺失導(dǎo)致土地撂荒開始出現(xiàn)。近年來，隨著我國第三產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，城市農(nóng)民工平均收入不斷增加，從2008年的1 340元上升為2015年的3 275元[2]，增長近2.4倍。務(wù)工收入的不斷增加致使勞動力由農(nóng)村向城市遷移的程度進一步加劇。具體情況如表2所示：2007年，湖南省第一產(chǎn)業(yè)勞動力總?cè)丝跀?shù)為1 890.17萬，至2016年，湖南省第一產(chǎn)業(yè)勞動力總?cè)丝跀?shù)為1 696.81萬，減少近10%，并且依然呈下降趨勢。部分農(nóng)戶甚至舉家外出務(wù)工，大量的土地閑置不種，導(dǎo)致目前農(nóng)村大片的土地撂荒。

（二）自然條件限制，基礎(chǔ)設(shè)施落后

湖南省地形復(fù)雜，山地面積占全省總面積的51.2%，丘陵及崗地占29.3%，平原占13.1%，水面占6.4%。以山地丘陵為主的地形條件決定了湖南省耕地以梯田形式為主，農(nóng)業(yè)機械化水平較低。據(jù)統(tǒng)計，2015年，湖南省農(nóng)業(yè)機械總動力為

5 894.06萬千瓦，遠低于同期以平原地區(qū)為主的河南?。?1 710.15萬千瓦）和河北省（11 102.81萬千瓦），這表明，湖南省農(nóng)業(yè)種植并沒有形成規(guī)模效益。湖南省雖是農(nóng)業(yè)大省，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱[6]，特別是部分偏遠山區(qū)，一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，水利灌溉渠道也極不方便，因此，抵御水旱等自然災(zāi)害的能力弱，種植的風(fēng)險成本顯著提高，致使很多農(nóng)戶被動撂荒。

（三）農(nóng)村勞動力價格上漲，種植效益下降

由于農(nóng)村青壯勞動力大量外出，現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)從業(yè)者大多為“留守婦女”“留守老人”，由于體能等客觀原因，在種植和收割等農(nóng)忙季節(jié)，大多需要外聘勞動力。湖南省在2000年的平均工資水平為6 515元，至2015年為53 889元，上升近8.3倍;而湖南省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2000年為1 251.89億元，至2015年為5 630.75億元，上升近4.5倍，勞動力成本相對產(chǎn)值上升了近2倍。再加上農(nóng)作物生產(chǎn)周期一般較長，獲取的效益原本就偏低，除去農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)成本，總的經(jīng)濟效益明顯下降。因此，很多農(nóng)戶寧愿將土地荒廢，也不愿意繼續(xù)耕種。

（四）土地流轉(zhuǎn)制度不完善，戶主不愿意出讓土地

目前，湖南省土地的使用權(quán)正常轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過提出申請、審查、現(xiàn)場勘察、地價評估、填寫轉(zhuǎn)讓審批表、審批、繳納稅費、登記編號和土地變更使用權(quán)等大致9道程序，而農(nóng)民的文化水平大多偏低，一步一步走完相關(guān)程序比較困難。另外，低端流轉(zhuǎn)形式占大頭，流轉(zhuǎn)操作機制不規(guī)范，服務(wù)體系不完善[7]，導(dǎo)致目前湖南省農(nóng)村一邊是大量的土地撂荒，而另一邊則是種植大戶承包不到土地。至2016年底，湖南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積142.48萬h㎡，僅占家庭承包面積41.71%，較全國其他發(fā)達省市較為落后。[8]另外，農(nóng)民的思想觀念一般較為保守，小農(nóng)意識根深蒂固：一方面，因為農(nóng)村土地出租并不能帶來可觀的經(jīng)濟收益;另一方面，他們也害怕土地出租后因管理不善而遭到破壞，不利于以后耕種。因此，造成了即使土地撂荒，也不轉(zhuǎn)讓的尷尬局面。

三、解決湖南省農(nóng)村土地撂荒的對策

了解了湖南省農(nóng)村土地撂荒的現(xiàn)狀，也厘清導(dǎo)致農(nóng)村土地撂荒的原因，而只有結(jié)合湖南省情，有針對性地采取措施，才能有效地解決這一問題。

（一）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和風(fēng)險

政府可進一步提高全省第一產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投入比例，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使生產(chǎn)條件獲得改善，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和風(fēng)險，增加農(nóng)民對農(nóng)業(yè)種植的信心，從而擴大農(nóng)村土地耕種面積。例如：增加農(nóng)業(yè)水利建設(shè)投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)旱能灌、澇能排，從而降低自然氣候因素所帶來的風(fēng)險;保護農(nóng)村耕地質(zhì)量，做好生態(tài)保護工作，從根本上減少自然災(zāi)害的發(fā)生頻率;做好防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)設(shè)施的建設(shè)工作，減少自然災(zāi)害發(fā)生所產(chǎn)生的損失。

（二）促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用水平

2013年的中央一號文件首次提出，鼓勵和支持土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，促進土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。就湖南省目前的情況而言，重點在于進一步完善農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)制度，精簡手續(xù)流程，使土地流轉(zhuǎn)程序更加簡單方便;進一步健全土地流轉(zhuǎn)信息平臺，讓土地流轉(zhuǎn)的供需方信息更為對稱;鼓勵成立圍繞土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介機構(gòu)，讓土地流轉(zhuǎn)程序辦理專業(yè)化，進一步提升土地流轉(zhuǎn)效率。

（三）出臺更多相關(guān)政策，提升農(nóng)戶耕種積極性

由于目前湖南省農(nóng)業(yè)種植所帶來的直接經(jīng)濟效益偏低，政府可制定更多惠農(nóng)政策，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。例如：加大對種植大戶的支持，在信貸、土地、水電等方面給予特惠政策，讓專業(yè)大戶、家庭、農(nóng)民合作社更有動力、更有條件去擴大規(guī)模;制定農(nóng)業(yè)補償階梯化制度，即農(nóng)業(yè)補償力度與農(nóng)戶種植面積大小等級掛鉤，種植面積越大，補償力度越大;聘請相關(guān)專家，為各地農(nóng)業(yè)規(guī)模種植大戶定期進行指導(dǎo)，以便更好地提高規(guī)模種植的效益。

（四）鼓勵進行農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)勞動力回流農(nóng)業(yè)

在2014年夏季的達沃斯論壇上，李克強總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的口號。農(nóng)業(yè)也是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要基地，政府可加大對農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持力度。例如：籌集農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)專項資金，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者提供資金支持;成立農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)中心，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者提供技術(shù)指導(dǎo)和援助;成立農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)信息交流平臺，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者和從業(yè)者提供相關(guān)信息等。這既能夠引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)夢想、有創(chuàng)業(yè)能力和條件的人士到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，也能夠推動農(nóng)業(yè)更好更快更高質(zhì)量的發(fā)展，從而起到好的示范作用，有效緩解目前農(nóng)村土地撂荒壓力。

（五）提高機械化程度，減少農(nóng)業(yè)勞動力需求

要解決湖南省農(nóng)村勞動力大量流失問題，可通過加快農(nóng)業(yè)機械化進程，來減輕農(nóng)業(yè)勞動強度，減少農(nóng)業(yè)對勞動力的需求。一方面，湖南省本地地形大多以山地丘陵為主，農(nóng)村大多適合實行小規(guī)模種植，政府應(yīng)鼓勵企業(yè)有針對性地加大在開發(fā)小規(guī)模種植機械上的科技投入，因地制宜地開發(fā)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)機械設(shè)備;另一方面，政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的購買補貼力度，防止農(nóng)民的種植成本快速增加，從而降低農(nóng)業(yè)機械化普及的難度。通過提高農(nóng)業(yè)機械化程度，來減少由于勞動力不足所造成的農(nóng)村土地摞荒。

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