對我國住房保障制度的政策演變研究

高睿雯 王旭

摘 要：我國住房保障制度可追溯至新中國成立初期，經(jīng)歷三個階段，本文就各階段政策演變做一個梳理。

關鍵詞：政策演變

一、實物配給階段（1949—1978年）

政府基于建立以公有制為基礎的社會主義國家思想理論，并限于當時的國家經(jīng)濟水平，形成了一套不成文的公有住房制度。

（一）政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設者和經(jīng)營管理者，城市居民將解決住房問題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場來解決。

（二）租金管制。1952年中央人民政府內(nèi)務部頒布了《關于加強城市公有房產(chǎn)管理的意見》，提出"以租養(yǎng)房"的租金方針。住房租金大約只占薪金收入的2%～3%。這一做法被認為能體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進一步忽視，演變?yōu)閲腋＠?/p>

（三）無償分配。公有住房的分配完全是無償?shù)?，不需要用等量的勞動價值或貨幣價值來交換，住房完全成為國家福利而非商品。

在計劃經(jīng)濟體制下，公有住房成為"高投入、低收益"的公共產(chǎn)品，全國城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進一步加劇。

二、改革探索階段（1978—1998年）

1978年后，中國開始了經(jīng)濟體制改革和對外開放的進程，城市住房制度也在這一大背景下，開始了一個逐步市場化的探索過程。

（一）全價售房時期（1979-1982年）

1979年，中央政府分別向試點城市下?lián)軐？睿傻胤秸M織建設住房，并以土建成本價向城鎮(zhèn)居民出售（即全價售房）。由于城鎮(zhèn)居民收入偏低，公有住房售價相對于城鎮(zhèn)居民的收入還是過高，購房積極性有限，未取得理想的效果。到1982年，全價售房試點工作逐漸停止。

1982—1985年，在總結全價售房經(jīng)驗的基礎上，開展補貼出售新建住房的試點工作，即在土建成本價格基礎上，售房款由個人負擔1/3，職工所在單位和地方政府負擔2/3。售房補貼降低了職工購房的相對價格，激發(fā)了一部分無房或住房困難職工的購房熱情，然而補貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領導干部對低價承租公有住房的偏好，同時補貼售房增加了單位和政府的實施成本，最終導致補貼售房無法持續(xù)開展下去。

（二）提租補貼時期（1986-1990年）

1986年3月，國務院住房制度改革領導小組成立，此后提出的改革措施，具有一定的針對性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價的相對價格，改變城鎮(zhèn)居民對于住房的消費偏好。二是發(fā)放住房補貼，建立住房基金，提供購房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策。三是建立健全住房交易管理機構，降低住房商品交換的衡量和實施成本。四是確定土地使用權有償轉(zhuǎn)讓制度，降低了土地交易成本，推動了城鎮(zhèn)住房建設及房地產(chǎn)市場的發(fā)展。此次改革起初取得較好效果，然而政府為治理通貨膨脹，加快了公有住房的出售進程，實行提租不發(fā)住房補貼、買房給優(yōu)惠的政策。最終導致提租補貼、推動售房的政策沒能執(zhí)行下去。

（三）全面推進時期（1991-1998年）

這一時期政府還是以提高租金、促進住房出售方式為主，但通過采取新措施使住房制度改革全面展開：一是建立住房公積金制度。二是在公有住房租金和售價方面實行差別處理，降低了實施的成本。三是加快經(jīng)濟適用住房建設，實施國家安居工程。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責任，增加了地方財政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進程。

三、市場供給階段（1998年—）

（一）市場形成期（住房保障探索期，1998-2002年）

1998年7月國務院下發(fā)了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，提出停止城鎮(zhèn)住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。

由于經(jīng)濟適用住房的錯位及廉租住房的缺位導致并未形成市場經(jīng)濟體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。

（二）市場發(fā)展期（住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年）

2005年7月建設部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，該辦法對廉租住房保障實施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導下，中國住房供應體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹?，同時提供具有保障性質(zhì)的商品住房（經(jīng)濟適用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟適用住房的住房保障制度。

（三）市場調(diào)控期（住房保障調(diào)整期，2007年—）

政府對城市住房保障制度進行了一次大的調(diào)整，將廉租住房保障對象由最低收入家庭逐步擴大到低收入家庭，將經(jīng)濟適用住房供應對象由中低收入家庭調(diào)低為低收入家庭，以期實現(xiàn)經(jīng)濟適用住房供應對象與廉租住房保障對象的銜接。但是，這種簡單的對接導致兩個無法覆蓋的"夾心層"：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無能力購買經(jīng)濟適用住房的低收入住房困難群體；二是家庭收入既不允許購買經(jīng)濟適用住房又無能力購買普通商品住房的住房困難群體。

2010年6月住建部等部委聯(lián)合下發(fā)《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，明確公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應公共租賃住房成為政府解決"夾心層"住房問題的重要手段。