廉租住房概念的再界定

王 路

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210046)

廉租住房概念的再界定

王 路

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210046)

分析國家和地方政府在法律層面對(duì)廉租房相關(guān)概念的界定情況，提出存在概念界定不清的現(xiàn)狀。在總結(jié)學(xué)者對(duì)廉租房法律概念的基礎(chǔ)上，嘗試提煉符合實(shí)際的概念。

廉租房；保障房；概念

住房問題是關(guān)系國計(jì)民生的重大問題。近年來，中央政府不斷推進(jìn)廉租保障房政策的出臺(tái)和監(jiān)督落實(shí)，極大地促進(jìn)了和諧社會(huì)的建設(shè)。黨在十七大報(bào)告中提出要通過建立健全廉租住房保障制度，加速促進(jìn)落實(shí)城市低收入家庭住房困難問題的解決。

一、我國廉租住房制度發(fā)展軌跡

我國近年來對(duì)廉租住房問題展開探討并推行了一系列有益的嘗試。1998年，國務(wù)院首次明確提出在全國推行廉租住房制度，歷經(jīng)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》以及《廉租住房保障辦法》，直至《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問題的通知》的頒布，從中可以看出我國廉租住房制度的發(fā)展軌跡。廉租住房制度在不斷的探索中初見輪廓，住房保障制度改革也取得了一定成效。

二、當(dāng)前對(duì)“廉租住房”概念的法律界定情況及分析

在法律規(guī)定層面，“廉租住房”一詞的概念界定存在含混不清的情況。1999年建設(shè)部頒行的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》曾對(duì)“廉租住房”的概念作出界定：“城鎮(zhèn)廉租住房是指政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”。但該規(guī)章在2003年已因《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的施行而失效，其后至今，國務(wù)院部門所制定的相關(guān)部門規(guī)章中也沒有再對(duì)“廉租住房”一詞給出確切的定義。這些部門規(guī)章在用語上仍然沿用“廉租住房”一詞，但并不對(duì)“廉租住房”所對(duì)應(yīng)的概念給予設(shè)定，而只是就廉租住房的保障方式、職能主體、房屋及資金來源、申請(qǐng)審批程序等方面，依據(jù)國家住房保障各個(gè)發(fā)展階段的實(shí)際情況作出順應(yīng)發(fā)展需要的規(guī)定。

在地方政府規(guī)章層面，目前全國已有二十五個(gè)省、自治區(qū)、直轄市專門就廉租住房事項(xiàng)頒布了地方政府規(guī)章，二百多個(gè)市縣級(jí)地方就廉租住房工作制定了地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，其數(shù)量的總和已達(dá)八百余件。在1999年至2003年間頒行的地方政府規(guī)章大多也對(duì)“廉租住房”一詞給出了定義。隨著2003年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》與2007年《廉租住房保障辦法》的新舊更迭，“廉租住房”一詞在部門規(guī)章中盡管一直沿用，但卻再?zèng)]界定過這一概念。與此相應(yīng)的，2003年后各地關(guān)于廉租住房的地方政府規(guī)章也隨著部門規(guī)章的更迭而作出相應(yīng)調(diào)整，新頒行的地方政府規(guī)章中明確界定“廉租住房”概念的亦大幅減少?，F(xiàn)有就廉租住房管理專門制定地方政府規(guī)章的二百多家省、市級(jí)地方中，對(duì)“廉租住房”概念作出明確界定的不到三分之一①約有六十家左右。依據(jù)法律圖書館與北大法律信息網(wǎng)檢索結(jié)果得出，統(tǒng)計(jì)截至2011年10月1日。。其中對(duì)“廉租住房”概念的表述也顯現(xiàn)出了與以往不同而更適應(yīng)現(xiàn)時(shí)發(fā)展的變化。如2007年12月頒行的《廣州市城市廉租住房保障制度實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定，城市廉租住房保障制度是指“政府按照規(guī)定的條件通過發(fā)放租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租、公房租金核減等方式，解決城市低收入家庭住房困難的住房保障制度”；2008年頒布施行的《杭州市城鎮(zhèn)廉租住房保障管理辦法》第一條規(guī)定，廉租住房保障制度是指“由政府通過貨幣補(bǔ)貼、實(shí)物配租、公房租金減免等方式，為解決低收入家庭住房困難而建立的一項(xiàng)住房保障制度”；2009年頒行的《清遠(yuǎn)市市區(qū)廉租住房保障制度實(shí)施辦法》給出的界定是：政府按照規(guī)定的條件通過發(fā)放租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租、公房租金核減等方式，解決市區(qū)具有城鎮(zhèn)戶籍的低收入家庭住房困難的住房保障制度；2010年頒行的《石家莊市廉租住房保障和管理辦法》給出的定義是：政府對(duì)經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定為城市低收入住房困難的家庭提供補(bǔ)貼或住房，以改善其居住條件的一種保障制度；所稱廉租住房是指市區(qū)內(nèi)由政府出資，通過集中新建、配建、購買等形式籌集的，向低收入住房困難家庭提供并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金的住房。

我們可以從國務(wù)院部門規(guī)章及地方政府規(guī)章的細(xì)微差別處看出“廉租住房”這一用語在法條中的概念變遷。最初，建設(shè)部在其規(guī)章中將廉租住房的概念界定為“政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”①見建設(shè)部1999年頒行的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》第二條。，此種定義表述清晰、邏輯通順，多數(shù)地方在隨之制定的當(dāng)?shù)亓庾》恳?guī)章中紛紛效仿。但其實(shí)際上并未能覆蓋各地規(guī)章中“廉租住房”一詞所蘊(yùn)涵的全部意義，因?yàn)槠渲唤沂玖藢?shí)物配租一種保障方式而未提及租賃補(bǔ)貼與租金核減等其他保障方式。隨著2003年建設(shè)部《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》中對(duì)廉租住房實(shí)物配租、租賃住房補(bǔ)貼等保障方式的明確，此后頒行的各地方政府規(guī)章中對(duì)“廉租住房”一詞設(shè)定的概念則大致可歸納為“向具備某一地區(qū)城鎮(zhèn)常住居民戶口并符合一定條件的家庭提供的租金補(bǔ)貼或者租金相對(duì)低廉的普通住房”。稍加留意，便可發(fā)現(xiàn)該種概念表述存在問題。將“廉租住房”界定為“向……提供的租金補(bǔ)貼……”存在語法弊病，將“住房”之不動(dòng)產(chǎn)概念界定成了以一般等價(jià)物的貨幣為表現(xiàn)形式的“補(bǔ)貼”，這兩種詞語顯然無法構(gòu)成同義關(guān)系，該種概念界定有失嚴(yán)謹(jǐn)。不過，從近幾年頒布的廉租住房規(guī)章中，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)廉租住房相關(guān)詞匯的界定呈現(xiàn)出區(qū)分概念、用詞確切的趨勢(shì)。越來越多的地方政府規(guī)章將政府履行社會(huì)保障職能為低收入家庭提供租金補(bǔ)貼或租金低廉住房的舉措對(duì)應(yīng)于“廉租住房保障”一詞。甚至有的地方政府規(guī)章已經(jīng)明確區(qū)分“廉租住房”與“廉租住房保障”的概念，將“廉租住房”定義為“市政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向符合條件的本市城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房”，而“廉租住房保障”的概念則為“實(shí)行以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，廉租住房配租，住房租金核減相結(jié)合的具體保障措施”。

廉租住房保障在不同時(shí)期所蘊(yùn)涵的具體內(nèi)容是不同的，甚至在同一時(shí)期的不同地區(qū)，廉租住房保障的具體運(yùn)作也各不相同。前者如我國廉租住房保障對(duì)象的資格條件設(shè)置，由最初的“城鎮(zhèn)最低收入家庭”到現(xiàn)在的“城鎮(zhèn)低收入家庭”；我國廉租住房保障的責(zé)任主體由最初的“政府和單位”變?yōu)楝F(xiàn)在的“政府”。后者則主要表現(xiàn)為各地對(duì)于廉租住房保障對(duì)象的資格條件設(shè)置、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的地區(qū)性差異。不過，這兩項(xiàng)因素并不能阻卻對(duì)“廉租住房”、“廉租住房保障”等概念所涵之意的辨別與提煉。

三、學(xué)界對(duì)“廉租住房”概念的探索

一直以來，各界學(xué)者也在對(duì)廉租住房的相關(guān)概念進(jìn)行積極探索。金儉將廉租住房定義為：“政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對(duì)低廉的普通住房”[1]。周珂提出：“廉租住宅，即通常所說的廉租住房，是指政府和單位履行住宅社會(huì)保障職能，向城鎮(zhèn)常住人口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的保障性住宅”[2]。上述兩種表述依稀可見1999年建設(shè)部《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》中對(duì)廉租住房所作定義的影子。王洪春指出，“廉租住房是政府出資出力興建的保障性的出租性住房，在既定規(guī)則的前提下，按照計(jì)劃有序地組織和分配，貧困家庭可以通過申請(qǐng)得到政府的住房保障”[3]，其僅將廉租住房的來源限定在政府出資興建，略欠全面。李劍閣認(rèn)為：“城鎮(zhèn)廉租住房，是政府面向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供的租金低廉的普通住房”[4]，此概念界定亦顯示出廉租住房保障早期針對(duì)城鎮(zhèn)最低收入家庭進(jìn)行保障的特點(diǎn)。還有其他多位學(xué)者也在其著述中為廉租住房作過概念界定，然其或只揭示出廉租住房保障的部分特性，或因帶有過于濃重的時(shí)代烙印而難以適應(yīng)廉租住房制度發(fā)展的現(xiàn)狀。

四、對(duì)“廉租住房”相關(guān)概念的界定嘗試

為廉租住房相關(guān)詞匯界定出精確的概念其實(shí)并非易事。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡量避免太過瑣碎的運(yùn)作細(xì)節(jié)而將重點(diǎn)放在對(duì)廉租住房保障本質(zhì)屬性的提煉上。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)“廉租住房”、“廉租住房保障”、“廉租住房保障制度”等概念進(jìn)行區(qū)分，明確其各自所對(duì)應(yīng)的內(nèi)涵以避免混用。筆者嘗試將廉租住房的相關(guān)概念界定如下：

1．廉租住房，又被稱為廉租房或城鎮(zhèn)廉租住房，是指政府為履行其社會(huì)保障職能，而向符合相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房。

2．廉租住房保障，是指政府履行社會(huì)保障職能，以實(shí)物配租、租金補(bǔ)貼等方式為符合相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)低收入家庭租賃住房所提供的保障。

3．廉租住房保障制度，是指政府履行社會(huì)保障職能，采取租金補(bǔ)貼、實(shí)物配租等方式為符合相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)低收入家庭租賃住房提供保障之事項(xiàng)而設(shè)立的一系列管理、運(yùn)作等方面的規(guī)則體系。

需要說明的是，廉租住房相關(guān)概念界定的過程，也顯現(xiàn)了我國廉租住房保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀。其實(shí)人類社會(huì)的語匯都有可能會(huì)因時(shí)代長(zhǎng)河的奔流而逐漸被打磨出不同的樣式，但這并不影響我們立足當(dāng)下，針對(duì)某項(xiàng)課題的研究而作出相應(yīng)的語義界定。本文就廉租住房保障之相關(guān)概念進(jìn)行辨析，亦是期望能借此為更多學(xué)者就完善我國廉租住房保障制度所作之研究鋪墊道路。

[1]金儉.中國住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:23.

[2]周珂.住宅立法研究[M].北京:法律出版社,2008:304.

[3]王洪春.住房社會(huì)保障研究[M].合肥:合肥工業(yè)大學(xué)出版社,2009:271.

[4]李劍閣.中國房改現(xiàn)狀與前景[M].北京:中國發(fā)展出版社,2007:52.

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0039―02

2012—02—15

王路，女，江蘇南京人，南京師范大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】