淺析基層河長(zhǎng)制實(shí)踐中的幾個(gè)問題

胡雪林，肖養(yǎng)群

（陜西省西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局，710300，西安）

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱意見）。以此為標(biāo)志，河長(zhǎng)制上升為國(guó)家意志，一場(chǎng)關(guān)系河湖管理模式的重大變革就此開啟。西安市鄠邑區(qū)自2017年年初推行河長(zhǎng)制一年多來，區(qū)內(nèi)河道水環(huán)境水污染等問題有了明顯改觀。結(jié)合工作實(shí)際，討論在河長(zhǎng)制落實(shí)過程中存在的問題及對(duì)策建議。

一、對(duì)河長(zhǎng)制的理解

河長(zhǎng)制是一種責(zé)任制，河長(zhǎng)是一條河流的責(zé)任人，要對(duì)其擔(dān)任河長(zhǎng)的河流負(fù)責(zé)。水法第三章第二十三條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源”；水土保持法第四條明確“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；水污染防治法第四條明確“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。這些法律法規(guī)明確了地方政府的責(zé)任，而河長(zhǎng)制強(qiáng)調(diào)的是黨政負(fù)責(zé)同志的責(zé)任。河長(zhǎng)制通過對(duì)黨政負(fù)責(zé)人的監(jiān)督考核，促進(jìn)了所在地區(qū)的河湖管理工作。簡(jiǎn)單地理解，河長(zhǎng)制是依法治水的深化細(xì)化具體化，讓地方負(fù)責(zé)落到實(shí)處。

二、對(duì)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦的設(shè)置

1.誰當(dāng)河長(zhǎng)

河長(zhǎng)制核心是黨政負(fù)責(zé)。根據(jù)《陜西省河長(zhǎng)制實(shí)施方案的意見》，陜西省級(jí)黨政一把手擔(dān)任總河長(zhǎng)，對(duì)全省河長(zhǎng)制工作負(fù)總責(zé)。與其相對(duì)應(yīng)，在鄠邑區(qū)及鎮(zhèn)級(jí)由黨政一把手擔(dān)任總河長(zhǎng)更有利于壓實(shí)責(zé)任，此外其他黨政領(lǐng)導(dǎo)也可成為河長(zhǎng)。河長(zhǎng)的組織協(xié)調(diào)與管理，可有效地推動(dòng)河湖保護(hù)工作的開展。

2.河長(zhǎng)的層級(jí)

河流干支流關(guān)系明確，在河道管理中支流對(duì)干流有很明顯的影響，河長(zhǎng)設(shè)置中結(jié)合河流的干支流關(guān)系，進(jìn)行分級(jí)設(shè)置，將有利于河長(zhǎng)制工作的協(xié)調(diào)開展。干流的層級(jí)比支流的層級(jí)高，支流河長(zhǎng)的決定應(yīng)與上一層級(jí)河長(zhǎng)的決定相協(xié)調(diào)。鄠邑區(qū)河長(zhǎng)制工作將河流分為區(qū)管河流及鎮(zhèn)管河流，區(qū)上管理7條主要河流的干流，鎮(zhèn)上管理支流及其他河流。對(duì)于區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的設(shè)置，按河流干支流關(guān)系，建立層級(jí)河長(zhǎng)關(guān)系。比如，因鄠邑區(qū)內(nèi)所有河流均匯入渭河，可確定鄠邑區(qū)總河長(zhǎng)擔(dān)任渭河（鄠邑段）河長(zhǎng)，同時(shí)可設(shè)副河長(zhǎng)，由重要支流河長(zhǎng)擔(dān)任，總河長(zhǎng)主管河道范圍不僅限渭河干流，同時(shí)可協(xié)調(diào)管理指導(dǎo)全區(qū)河長(zhǎng)工作。區(qū)級(jí)河長(zhǎng)設(shè)置中的層級(jí)關(guān)系盡可能與行政級(jí)別相聯(lián)系。

鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)設(shè)置，體現(xiàn)屬地、分段設(shè)置原則，根據(jù)水系關(guān)系有明確的上級(jí)河長(zhǎng)。同時(shí)因所處流域不同，部分鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)可能對(duì)應(yīng)多個(gè)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)。鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)的設(shè)置，應(yīng)明確鎮(zhèn)管河道及鎮(zhèn)管河段的河長(zhǎng)均應(yīng)服從上一級(jí)河長(zhǎng)的管理，并對(duì)自己所處的河段及河流負(fù)責(zé)。為更好地明確責(zé)任，河長(zhǎng)的人數(shù)及層級(jí)應(yīng)與區(qū)域內(nèi)的河流水系管理相適應(yīng)，不宜設(shè)置過多，否則可能造成責(zé)任不明確。

3.河長(zhǎng)的職責(zé)

意見在政策層面明確了各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)，即各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題。水污染防治法則從法律層面明確，省市縣鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。基于此，河長(zhǎng)的職責(zé)從政策及法律兩個(gè)層面得到確定，其職責(zé)即負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。

4.河長(zhǎng)辦的設(shè)置

意見明確，河長(zhǎng)制辦公室承擔(dān)河長(zhǎng)制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)。各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。因此河長(zhǎng)辦將成為河長(zhǎng)制工作中的一個(gè)樞紐。隨著新水污染防治法的實(shí)施，縣級(jí)及以上河長(zhǎng)辦將可能成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，隨著相關(guān)制度的完善，各級(jí)河長(zhǎng)辦的編制、權(quán)責(zé)將得到明確，將更有利于河長(zhǎng)制工作的開展。

三、河長(zhǎng)制工作中注意事項(xiàng)

目前意見是河長(zhǎng)制實(shí)施中最權(quán)威的文件，具有政策指引作用，對(duì)中央各部委，地方各級(jí)人民政府具有規(guī)范制約作用。河長(zhǎng)制不是新設(shè)立執(zhí)法部門，而是保持現(xiàn)行管理體制，在不改變現(xiàn)有部門的職責(zé)分工基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)屬地管理責(zé)任，要求在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，水利、環(huán)保、國(guó)土、住建等相關(guān)部門能夠分工合作，形成合力。

1.依法依規(guī)開展河長(zhǎng)制工作，強(qiáng)化職能部門責(zé)任意識(shí)

河長(zhǎng)制強(qiáng)化的是屬地管理、黨政同責(zé)，是黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。實(shí)際工作中有的對(duì)屬地管理理解過于狹隘，傾向按屬地原則，向鎮(zhèn)級(jí)分解任務(wù)。在屬地管理任務(wù)分解中，應(yīng)首先明確這一任務(wù)由誰承擔(dān)更合理。依據(jù)鎮(zhèn)級(jí)及相關(guān)職能部門擁有的執(zhí)法權(quán)合理分解工作任務(wù)，更有利于河長(zhǎng)制工作的長(zhǎng)期穩(wěn)定開展。結(jié)合以下工作實(shí)例加以分析。

圖1 河長(zhǎng)制工作問題處理流程圖

對(duì)河道環(huán)境衛(wèi)生，一般沿河道垃圾可以通過鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)督促各村進(jìn)行清理，而違法違規(guī)亂堆亂棄的，可由鎮(zhèn)上報(bào)或配合相關(guān)職能部門依法查處；對(duì)入河排污口整治，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行，可考慮先岸上后河里，各村規(guī)模小的入河排污口可由鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)引導(dǎo)村級(jí)進(jìn)行處理后排放，而違法的企事業(yè)單位的入河排污口則由環(huán)保及水利部門依法進(jìn)行查處，不能簡(jiǎn)單地采用封堵解決問題；對(duì)于違規(guī)建筑，村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的可由鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行處理，其他違規(guī)建筑可由水利、旅游、土地等部門查處；對(duì)于河道野游，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止游泳，應(yīng)由環(huán)保部門進(jìn)行查處。其他在法律上并未禁止，管理上應(yīng)參照相關(guān)規(guī)范性文件，如《西安市人民政府關(guān)于加強(qiáng)夏季河道管理的通告（市政告〔2017〕2 號(hào)）、《西安市鄠邑區(qū)關(guān)于加強(qiáng)河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 號(hào)），對(duì)野泳作了進(jìn)一步要求，指出“任何組織或個(gè)人不得擅自到水庫(kù)、河道、峪口等危險(xiǎn)水域游泳、嬉戲及從事其他危險(xiǎn)活動(dòng)?！币罁?jù)文件，對(duì)野泳的巡查勸阻任務(wù)交由鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)及相關(guān)部門。

2.河長(zhǎng)制辦公室應(yīng)發(fā)揮重要作用

第一，河長(zhǎng)辦是參謀機(jī)構(gòu)。河長(zhǎng)制工作中存在許多復(fù)雜問題，也存在法律法規(guī)中未明確規(guī)定的事宜，這些問題涉及部門多，但各部門責(zé)任不明確，這就要求河長(zhǎng)辦提出合理的解決方案供河長(zhǎng)決策，也要求河長(zhǎng)辦工作人員對(duì)各部門的職責(zé)及法律法規(guī)全面掌握，有相當(dāng)高的業(yè)務(wù)水平，且不能單從一個(gè)部門抽調(diào)組成，而應(yīng)涉及水利、環(huán)保，建設(shè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的人員。第二，河長(zhǎng)辦是監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)。河長(zhǎng)的決策需要下級(jí)河長(zhǎng)及相關(guān)部門辦理的，河長(zhǎng)辦應(yīng)發(fā)揮督辦作用，并對(duì)各相關(guān)部門及下級(jí)河長(zhǎng)工作進(jìn)行考核。第三，河長(zhǎng)辦是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。對(duì)一些不需要其他部門辦理的，河長(zhǎng)辦還要有一定的執(zhí)行能力。如文件《西安市鄠邑區(qū)關(guān)于加強(qiáng)河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 號(hào)），結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，將夏季河道管理拓展到河道管理，并作為鄠邑區(qū)規(guī)范性文件向全區(qū)通告，為河道管理中出現(xiàn)的野泳、農(nóng)家樂管理等現(xiàn)象處理提供了依據(jù)，對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)一步明晰。

3.文書文件

目前，文件上傳下達(dá)是河長(zhǎng)制工作中一個(gè)重要的工作方法。作為新生事物，河長(zhǎng)制工作中有不少事情需要協(xié)調(diào)，不少規(guī)章制度需要建立，相關(guān)文件就會(huì)大量出現(xiàn)。在法律法規(guī)尚未授權(quán)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦進(jìn)行公共事務(wù)管理前，應(yīng)正確利用文件，同時(shí)注意發(fā)文適用范圍。河長(zhǎng)辦及河長(zhǎng)的文件，應(yīng)該是對(duì)內(nèi)不對(duì)外，這不涉及保密問題，而是取決于作用范圍。需對(duì)當(dāng)事人處理處罰的，應(yīng)轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門進(jìn)行查處。

督辦單是督促成員單位或下一級(jí)河長(zhǎng)工作的重要手段，為更進(jìn)一步強(qiáng)化督辦單的權(quán)威性，建議分別由河長(zhǎng)簽發(fā)或委托河長(zhǎng)辦簽發(fā)。督辦應(yīng)注意事項(xiàng)突出重點(diǎn)，明確針對(duì)性，講求時(shí)效注重成效。工作聯(lián)系單也是河長(zhǎng)制工作的重要方式，有時(shí)可將督辦單調(diào)整為工作聯(lián)系單。而對(duì)成員單位之外的組織確需文件往來的，應(yīng)采用函的形式。

4.問題處理流程

河長(zhǎng)制工作中發(fā)現(xiàn)問題如何處理由誰處理，涉及多個(gè)方面，關(guān)系復(fù)雜，如河長(zhǎng)與河長(zhǎng)辦，職能部門與下級(jí)河長(zhǎng)，職能部門與河長(zhǎng)辦等。在問題處理中總體原則是，河長(zhǎng)處理較重大問題，河長(zhǎng)辦處理相對(duì)具體的和一般性的問題，解決問題則依靠下級(jí)河長(zhǎng) （鎮(zhèn)級(jí)政府）及各區(qū)級(jí)職能部門，且兩者并重。對(duì)于職能部門職責(zé)內(nèi)有關(guān)河長(zhǎng)制的事情，無法及時(shí)解決的也可向河長(zhǎng)辦或河長(zhǎng)反映（見圖1）。

5.注重發(fā)揮媒體作用

宣傳報(bào)道對(duì)河長(zhǎng)制工作具有促進(jìn)作用，通過媒體宣傳河長(zhǎng)制工作，有利于提高全社會(huì)整體關(guān)注度。要把媒體與群眾監(jiān)督作為工作的驅(qū)動(dòng)力，對(duì)媒體等反映的問題持正確的態(tài)度，不足之處應(yīng)及時(shí)改進(jìn)，同時(shí)堅(jiān)定工作的思路，按照“一河一策”的編制方案科學(xué)有序治理。

此外，河長(zhǎng)制工作中還可能存在如職能部門與本級(jí)河長(zhǎng)之間信息溝通不充分、現(xiàn)有行政體系與河長(zhǎng)制工作不協(xié)調(diào)之處等問題，需要在實(shí)踐過程中不斷探索與完善。 ■

[1]趙永平.全面推行河長(zhǎng)制戰(zhàn)役打響[J].中國(guó)水利，2017（13）.