試論水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理

程冬兵，張平倉(cāng)

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院，430010，武漢）

人類(lèi)生產(chǎn)、生活的方方面面都存在風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)涉及各個(gè)領(lǐng)域。隨著人類(lèi)文明的進(jìn)步、生產(chǎn)水平的提高和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，因風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng)導(dǎo)致的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失愈加凸顯。20世紀(jì)中葉，風(fēng)險(xiǎn)管理作為一門(mén)系統(tǒng)的管理科學(xué)在美國(guó)首次被提出，并逐漸形成了全球性的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)，這是社會(huì)生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。目前，風(fēng)險(xiǎn)管理不再專(zhuān)屬金融領(lǐng)域，已經(jīng)擴(kuò)展到能源、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、航空航天、工程建設(shè)、房地產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域，而且與風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的理論和實(shí)踐工作還在不斷發(fā)展。我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)管理自20世紀(jì)80年代才開(kāi)始發(fā)展起步，90年代得到穩(wěn)步發(fā)展，現(xiàn)今關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的研究和應(yīng)用已經(jīng)深入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，緊跟國(guó)際發(fā)展水平，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)。

一、水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

偶有將水土流失災(zāi)害包含在自然災(zāi)害領(lǐng)域開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理探索，一直未見(jiàn)專(zhuān)門(mén)對(duì)水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理的案例。盡管如此，風(fēng)險(xiǎn)管理理念在生產(chǎn)實(shí)踐中早有體現(xiàn)，以法規(guī)為例，中國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭有水土保持法，日本有砂防法，俄羅斯有土壤侵蝕緊急保護(hù)法，均將 “預(yù)防”“治理”“監(jiān)測(cè)和監(jiān)督”作為重點(diǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》中盡管沒(méi)有出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)管理”四字，但風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵貫穿始終，該法第一章第一條明確“預(yù)防和治理水土流失”是制定該法的主要目的之一，第二條界定“水土保持”即為水土流失預(yù)防和治理所采取的措施，第三條將“預(yù)防為主”作為水土保持工作的首要方針，第四條中劃分水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)決策，第五條至第九條關(guān)于行政管理、宣傳教育等方面的規(guī)定也正是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分。第三、四、五章共31條對(duì)“預(yù)防”“治理”“監(jiān)測(cè)和監(jiān)督”分別進(jìn)行了具體規(guī)定?！邦A(yù)防”，顧名思義，即為預(yù)先防備，防患未然，目的是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?！爸卫怼保鉃樘幹霉芾?，目的是減輕風(fēng)險(xiǎn)?！氨O(jiān)測(cè)和監(jiān)督”是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化的監(jiān)視測(cè)量以及督促，目的也是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所有這些均隱含了濃重的風(fēng)險(xiǎn)管理理念。

在水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理理論研究方面，主要體現(xiàn)在有部分學(xué)者將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論應(yīng)用于水土保持領(lǐng)域。在國(guó)外如Vrieling等在評(píng)估哥倫比亞?wèn)|部平原上侵蝕風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在專(zhuān)家打分基礎(chǔ)上確定地質(zhì)、土壤、地貌、氣候等因子權(quán)重，最后通過(guò)加權(quán)平均得出各點(diǎn)位的潛在侵蝕風(fēng)險(xiǎn)。Angima、Lu等借助GIS和RS技術(shù)基于RUSLE分別評(píng)價(jià)了肯尼亞中部高原、巴西亞馬遜地區(qū)的土壤侵蝕風(fēng)險(xiǎn)。Cohen等利用USLE中5個(gè)因子在流域中的平均值將每個(gè)因子的原始值轉(zhuǎn)化為相對(duì)危險(xiǎn)度值，根據(jù)綜合評(píng)分值將土壤侵蝕危險(xiǎn)程度分為3個(gè)等級(jí)并繪制出侵蝕危險(xiǎn)度分布圖。在國(guó)內(nèi)，萬(wàn)軍等人提出一種通過(guò)求取石漠化擴(kuò)展速度，從而得到土壤抗蝕年限，對(duì)土壤侵蝕進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法。胡寶清等人引入地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算模式，認(rèn)為喀斯特石漠化地區(qū)的土壤侵蝕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)建立四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，再利用層次分析法確定其權(quán)重的方法予以計(jì)算。也有學(xué)者采用水利部土壤侵蝕潛在危險(xiǎn)度的分級(jí)方法，分別對(duì)土地利用方式、植被覆蓋度和地形坡度等要素進(jìn)行分級(jí)，進(jìn)而計(jì)算研究區(qū)域的土壤侵蝕強(qiáng)度分級(jí)，以該分級(jí)結(jié)果來(lái)估計(jì)土壤侵蝕風(fēng)險(xiǎn)。潘樹(shù)林等使用人口環(huán)境容量失衡度、年降雨量、植被覆蓋度等8個(gè)指標(biāo)對(duì)金沙江宜賓段進(jìn)行計(jì)算土壤侵蝕風(fēng)險(xiǎn)。李曉松等借鑒USLE因子選擇及綜合方法，在遙感和GIS支撐下對(duì)海河流域的水土流失風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。張志國(guó)等界定了區(qū)域水土流失生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的概念，提出了評(píng)價(jià)的方法與步驟，構(gòu)建了區(qū)域水土流失生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型框架，并以延河流域?yàn)槔M(jìn)行了應(yīng)用。王文娟等基于地形圖數(shù)據(jù)提取了與溝蝕形成相關(guān)的11個(gè)地形因子構(gòu)建Logistic模型，據(jù)此對(duì)研究區(qū)溝蝕發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)價(jià)。筆者的研究團(tuán)隊(duì)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念應(yīng)用于崩崗侵蝕上，參照地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，界定了崩崗侵蝕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)涵，擬定了崩崗侵蝕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，構(gòu)建了崩崗侵蝕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，并提出了崩崗侵蝕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，初步完成了南方崩崗侵蝕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

總體而言，水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理理論與實(shí)踐還非常缺乏。當(dāng)前我國(guó)高度重視水土保持信息化、現(xiàn)代化管理，風(fēng)險(xiǎn)管理作為一門(mén)新興科學(xué)，為實(shí)現(xiàn)水土保持信息化、現(xiàn)代化管理提供了一種新的理論和方法。本文擬通過(guò)引用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織提出的風(fēng)險(xiǎn)管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，探討水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理。

二、水土流失風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著人類(lèi)的出現(xiàn)、發(fā)展而產(chǎn)生的，人類(lèi)使用“風(fēng)險(xiǎn)”一詞已有很長(zhǎng)的歷史。我國(guó)最早記錄“風(fēng)險(xiǎn)”出現(xiàn)在二十四史《明史》中有“漕舟失泊，屢遭風(fēng)險(xiǎn)”?！杜＝蛴⒄Z(yǔ)大詞典》對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的釋義是“危險(xiǎn)；暴露于損失、傷害或其他許多情況的可能性”，我國(guó)至今最大型的詞書(shū) 《漢語(yǔ)大詞典》對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的解釋是“可能發(fā)生的危險(xiǎn)”。可以說(shuō)，在日常生活中，“風(fēng)險(xiǎn)”是負(fù)面的，而非中性詞匯。ISO指南73:2009《風(fēng)險(xiǎn)管理 術(shù)語(yǔ)》對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的定義是“不確定性對(duì)目標(biāo)的影響”，賦予了風(fēng)險(xiǎn)具有“雙重性”的特性，可能是機(jī)會(huì)，也可能是威脅。定義中包括了3個(gè)關(guān)鍵詞：不確定性、影響、目標(biāo)，構(gòu)成了“風(fēng)險(xiǎn)”的3個(gè)變量?！安淮_定性”是風(fēng)險(xiǎn)概念的核心、是風(fēng)險(xiǎn)的基本屬性?！澳繕?biāo)”是風(fēng)險(xiǎn)管理的主體。“影響”是連接“不確定性”和“目標(biāo)”的橋梁，意為“不確定性”與“目標(biāo)”發(fā)生關(guān)系，對(duì)“目標(biāo)”施加作用。這3個(gè)變量的大小及其相互關(guān)系決定了風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及風(fēng)險(xiǎn)的大小。

由此提出“水土流失風(fēng)險(xiǎn)”為“自然及人為因素對(duì)水土流失的影響”。其中“不確定性”指的是自然及人為因素，包括降雨、地形、植被、土壤及人為開(kāi)發(fā)保護(hù)等；“目標(biāo)”就是水土流失，是水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理的主體；“影響”是指自然及人為因素可能促發(fā)加劇水土流失，也可能降低減輕水土流失達(dá)到保持水土的目的，甚至變害為利。

三、水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理

ISO指南73:2009《風(fēng)險(xiǎn)管理 術(shù)語(yǔ)》對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)管理”的定義是“在風(fēng)險(xiǎn)方面，指揮和控制組織的協(xié)調(diào)活動(dòng)”，其基本途徑是通過(guò)改變風(fēng)險(xiǎn)3個(gè)變量的大小來(lái)實(shí)現(xiàn)管理風(fēng)險(xiǎn)的目的。由此，結(jié)合《中國(guó)水利百科全書(shū)》（水土保持分冊(cè)）中水土保持的定義，提出水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理，即在盡可能掌握水土流失形式、發(fā)生原因和規(guī)律、水土保持基本原理的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律法規(guī)和技術(shù)手段，減輕可能促發(fā)加劇水土流失的自然及人為因素，充分發(fā)揮水土資源效益，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，建立良好生態(tài)環(huán)境。

水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施基本途徑：一是通過(guò)法律法規(guī)、宣傳教育等行政手段，改變自然及人為因素事件發(fā)生的可能性，從而預(yù)防水土流失的發(fā)生；二是通過(guò)水土保持措施等技術(shù)手段，改變影響的程度和方向，減輕水土流失強(qiáng)度，甚至變害為利，發(fā)揮水土資源效益；三是通過(guò)水土流失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確立實(shí)施水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)優(yōu)先順序。

四、水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程

根據(jù)ISO 31000:2009《風(fēng)險(xiǎn)管理——原則與指南》，結(jié)合水土保持工作實(shí)際，水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程包括：建立環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（包含“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”“風(fēng)險(xiǎn)分析”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”子過(guò)程）、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、溝通與咨詢(xún)等5個(gè)過(guò)程。如圖1所示。

1.建立環(huán)境

建立實(shí)施水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理前需要考慮內(nèi)、外部環(huán)境要素，主要包括水土保持管理組織結(jié)構(gòu)與職能、水土保持方針戰(zhàn)略、水土保持法規(guī)制度、水土保持宣傳教育，以及確定水土流失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則、績(jī)效考核等。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等3個(gè)子過(guò)程。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高對(duì)水土流失風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、理解，評(píng)價(jià)現(xiàn)有控制措施充分性、有效性，同時(shí)回答5個(gè)基本問(wèn)題：哪些自然和人為因素可能發(fā)生？會(huì)不會(huì)造成水土流失風(fēng)險(xiǎn)？造成的水土流失風(fēng)險(xiǎn)大小如何？有沒(méi)有減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能、降低風(fēng)險(xiǎn)大小的控制措施？造成的水土流失風(fēng)險(xiǎn)能否接受或容忍，是否需要進(jìn)一步應(yīng)對(duì)？

（1）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

識(shí)別“哪些自然和人為因素可能發(fā)生，以及會(huì)不會(huì)造成水土流失”，是“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”的中心任務(wù)，具體內(nèi)容包括：識(shí)別造成水土流失的影響因素、影響因素發(fā)生的可能性、水土流失發(fā)生的可能性及范圍、是否有水土保持措施等，梳理編制“水土流失風(fēng)險(xiǎn)清單”，為“風(fēng)險(xiǎn)分析”提供輸入。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分析

“風(fēng)險(xiǎn)分析”是“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的關(guān)鍵，主要內(nèi)容包括：分析水土流失影響因素、水土流失發(fā)生的可能性及范圍、水土流失風(fēng)險(xiǎn)可能性（P值）和后果（C值），確定水土流失風(fēng)險(xiǎn)大小表達(dá)式，評(píng)價(jià)水土保持措施效果，形成水土流失風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果。其中水土流失風(fēng)險(xiǎn)大小表達(dá)式，借鑒廣泛使用的“風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法”，水土流失風(fēng)險(xiǎn)R等于水土流失發(fā)生可能性（P值）和后果（C 值）的“乘積”，即 R=P×C。

（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

將水土流失風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果與建立的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則相比較，以決定水土流失風(fēng)險(xiǎn)和（或）其大小是否可接受或可容忍。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則是評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)重要性的依據(jù)，在風(fēng)險(xiǎn)管理中占有極其重要的地位，應(yīng)綜合考慮法規(guī)制度、方針戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等內(nèi)外部環(huán)境與日常業(yè)務(wù)等方面科學(xué)建立?！氨容^”是“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”的中心任務(wù)，通過(guò)“比較”，繪制風(fēng)險(xiǎn)圖譜，向“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”提供輸入。

3.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

圖1 水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程

主要任務(wù)是決策，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)圖譜，編制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃。決策哪些水土流失風(fēng)險(xiǎn)需要應(yīng)對(duì)，水土流失風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)順序，以及水土流失風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式。一般來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式主要有停止導(dǎo)致水土流失風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)（事件）、清除水土流失風(fēng)險(xiǎn)源、改變水土流失發(fā)生可能性、改變水土流失影響后果、慎重考慮后保持風(fēng)險(xiǎn)不變、認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)有利而增加水土流失風(fēng)險(xiǎn)、尋求與其他風(fēng)險(xiǎn)管理方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等等。

4.水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)

通過(guò)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)掌握水土流失風(fēng)險(xiǎn)源狀態(tài)、水土流失風(fēng)險(xiǎn)事件、水土流失強(qiáng)度與分布、水土流失危害、水土保持措施效果等信息。在此基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施工作適宜性、充分性和有效性。水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)貫穿建立環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)全過(guò)程，實(shí)時(shí)反饋水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施效果。

5.溝通與咨詢(xún)

在水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理各過(guò)程，始終保持水行政主管部門(mén)與被管理方的溝通暢通，以及主動(dòng)咨詢(xún)被管理方，收集相關(guān)信息，為實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供參考，以及不斷改進(jìn)完善水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理。

五、結(jié)論與建議

水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理理論與實(shí)踐還非常缺乏。風(fēng)險(xiǎn)管理作為一門(mén)新興科學(xué)，在各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用和推廣是一種必然趨勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)管理為水土保持信息化、現(xiàn)代化管理提供了一種新的理論和方法。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，界定了水土流失風(fēng)險(xiǎn)、水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)涵，結(jié)合水土保持工作實(shí)際，創(chuàng)新性提出了水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，包括建立環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（包含“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別”“風(fēng)險(xiǎn)分析”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)”子過(guò)程）、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、溝通與咨詢(xún)，并探討了各過(guò)程的工作內(nèi)容。

建議：一是將風(fēng)險(xiǎn)管理理論納入水土保持學(xué)科理論基礎(chǔ)。水土保持作為一門(mén)應(yīng)用性學(xué)科，水土保持管理涉及面非常廣泛，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論納入水土保持學(xué)科理論基礎(chǔ)有助于推動(dòng)水土保持學(xué)科發(fā)展，更好支撐水土保持管理。二是啟動(dòng)水土流失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理的理論研究。從水土保持業(yè)務(wù)管理需求出發(fā)，逐步啟動(dòng)水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)理論研究，包括水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理原則、框架，水土流失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則等，以期建立系統(tǒng)的水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理理論體系，為實(shí)施水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理奠定理論基礎(chǔ)。三是重視水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐。鼓勵(lì)小范圍試驗(yàn)示范，結(jié)合水土保持具體工作，探索水土保持風(fēng)險(xiǎn)管理具體實(shí)施過(guò)程，逐步推廣應(yīng)用。 ■

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