“PPP+EPC”投融資建設(shè)管理模式在重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用
——以貴州馬嶺水利樞紐工程為例

陳興科

（貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，550081，貴陽(yáng)）

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一種投融資模式。EPC（Engineering ProcurementConstruction），是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式，是一種工程建設(shè)管理模式。從定義來(lái)看，前者重在解決融資問(wèn)題，后者重在解決項(xiàng)目管理問(wèn)題。

國(guó)家鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，以PPP投融資模式開(kāi)展重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但與公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目相比，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資本回報(bào)低、政策風(fēng)險(xiǎn)高，單獨(dú)討論融資問(wèn)題，對(duì)潛在投資人吸引力較弱，社會(huì)資本更傾向于選擇收益高、周期短、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目。因此，有必要將融資與項(xiàng)目管理結(jié)合起來(lái)，基于項(xiàng)目全生命周期討論傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資建設(shè)管理問(wèn)題，有利于社會(huì)資本方統(tǒng)籌勘察設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)，長(zhǎng)期收益與短期效益相結(jié)合，計(jì)算項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

本文以貴州省馬嶺水利樞紐工程為例，闡述“PPP+EPC”投融資建設(shè)管理模式在重大水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，可以為當(dāng)前在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式提供借鑒。

一、工程概況

馬嶺水利樞紐工程位于貴州省黔西南布依族苗族自治州興義市境內(nèi)，是國(guó)務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程之一，是全國(guó)第一批12個(gè)水利PPP試點(diǎn)項(xiàng)目之一。工程以城鄉(xiāng)供水為主，結(jié)合灌溉，兼顧發(fā)電等綜合利用。工程為Ⅱ等大（2）型，由水源工程和供水、灌溉工程組成。水源工程壩址位于南盤(pán)江左岸的一級(jí)支流馬別河中游，水庫(kù)樞紐工程總布置為河床布置攔河壩和泄洪建筑物，攔河壩為碾壓混凝土拱壩，最大壩高90 m，水庫(kù)總庫(kù)容12 892萬(wàn)m3，設(shè)計(jì)多年平均供水量為21 156萬(wàn)m3，灌溉耕地3 853 hm2，壩后式電站裝機(jī)容量45 MW，多年平均發(fā)電量1.24億kWh。工程總投資概算金額為266 565萬(wàn)元，其中，中央補(bǔ)助98 380萬(wàn)元；貸款102 593萬(wàn)元（含建設(shè)期利息，含已落實(shí)的47 000萬(wàn)元中央專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金）；省級(jí)出資65 592萬(wàn)元 （社會(huì)資本方出資不低于20 000萬(wàn)元）。工程建設(shè)總工期38個(gè)月。

二、“PPP+EPC”交易結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)

1.“PPP+EPC”交易結(jié)構(gòu)

貴州省人民政府明確貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)貴州水投）作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用公開(kāi)招標(biāo)成功招募中國(guó)電建集團(tuán)貴陽(yáng)勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)貴陽(yáng)院）、中國(guó)水利水電第十四工程局有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)水電十四局）、中國(guó)鐵建大橋工程局集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中鐵建大橋局）組成的聯(lián)合體，聯(lián)合體出資人民幣4.28億元作為社會(huì)資本出資人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)社會(huì)資本方），與貴州水投、黔西南州水資源開(kāi)發(fā)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黔西南州水投）共同組建貴州省馬嶺水利樞紐開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)馬嶺項(xiàng)目公司），全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí)，社會(huì)投資人以14.8億元總承包項(xiàng)目全部建設(shè)內(nèi)容，包括水庫(kù)工程（水源工程）、供水及灌溉工程等建設(shè)（工程勘察、設(shè)計(jì)、三通一平實(shí)施、征地移民等除外）?！癙PP+EPC”交易結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖 1。

馬嶺項(xiàng)目公司采用BOT模式，按30年特許經(jīng)營(yíng)期限開(kāi)展馬嶺水利樞紐工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。特許經(jīng)營(yíng)范圍為馬嶺水利樞紐工程的全部建設(shè)內(nèi)容、工程運(yùn)行期（特許經(jīng)營(yíng)期）經(jīng)營(yíng)管理。

黔西南州人民政府對(duì)項(xiàng)目水量水價(jià)、電量電價(jià)、配套項(xiàng)目建設(shè)等邊界條件進(jìn)行說(shuō)明，作為社會(huì)投資人測(cè)算財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率的依據(jù)。

在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，馬嶺項(xiàng)目公司不得擅自終止特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，社會(huì)資本方不得擅自退出。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，經(jīng)營(yíng)10年以上，社會(huì)資本方可與發(fā)起人協(xié)商退出。因不可抗力或以外原因確實(shí)需提前終止經(jīng)營(yíng)權(quán)，由馬嶺項(xiàng)目公司申請(qǐng)，經(jīng)發(fā)起人同意后可以提前終止。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)，馬嶺項(xiàng)目公司取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)終止，社會(huì)資本方持有的馬嶺項(xiàng)目公司股權(quán)無(wú)償移交發(fā)起人或發(fā)起人指定的單位。

2.項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)

由于投資方與建設(shè)方、政府投資方代表與社會(huì)資本方均參與項(xiàng)目管理，命令源不統(tǒng)一、利益訴求不一致可能造成項(xiàng)目缺乏真正意義上的業(yè)主。因此，完善馬嶺項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

圖1 “PPP+EPC”交易結(jié)構(gòu)

馬嶺項(xiàng)目公司設(shè)股東會(huì)，由全體股東組成。股東按出資比例享有表決權(quán)，貴州水投作為最大股東，具有最終決策權(quán)，聯(lián)合體成員所持股權(quán)所代表的表決權(quán)集中委托貴陽(yáng)院行使。股東會(huì)作出的決議，須經(jīng)公司過(guò)半數(shù)表決權(quán)股東表決通過(guò)。但股東會(huì)作出修改公司章程、增加或減少注冊(cè)資本的決議以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)代表2/3以上表決權(quán)的股東通過(guò)。

馬嶺項(xiàng)目公司設(shè)黨支部，設(shè)支部書(shū)記1人、支委其他成員2人。公司發(fā)展改革、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、干部人事和分配以及涉及職工切身利益等重大事項(xiàng)，必須履行公司黨支部研究討論前置條件后，在提交董事會(huì)或經(jīng)營(yíng)管理層作出決議或決定。進(jìn)入董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層的黨支部成員，要充分表達(dá)黨支部意見(jiàn)，體現(xiàn)黨支部意圖，并向黨支部及時(shí)報(bào)告有關(guān)情況。

馬嶺項(xiàng)目公司設(shè)董事會(huì)，董事會(huì)成員11人。其中，貴州水投推薦5人，黔西南州水投推薦1人，貴陽(yáng)院、水電十四局、中鐵建大橋局各推薦1人，由公司股東會(huì)選舉產(chǎn)生；職工董事1人，職工董事由貴州水投推薦，經(jīng)民主選舉產(chǎn)生。設(shè)董事長(zhǎng)1名，為公司法定代表人，從貴州水投推薦的董事中選舉產(chǎn)生。董事會(huì)作出決議，須經(jīng)過(guò)半數(shù)董事同意方為有效；對(duì)重大事項(xiàng)作出董事會(huì)決議，須經(jīng)2/3以上董事同意。

馬嶺項(xiàng)目公司設(shè)監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)成員5人。其中，貴州水投推薦1人，黔西南州水投推薦1人，聯(lián)合體共同推薦1人，職工監(jiān)事2人，經(jīng)民主選舉產(chǎn)生。設(shè)監(jiān)事會(huì)主席1人，由監(jiān)事會(huì)在黔西南州水投推薦的監(jiān)事人選中選舉產(chǎn)生。

馬嶺項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理層設(shè)總經(jīng)理1人、副總經(jīng)理4人、總工程師1人、財(cái)務(wù)總監(jiān)1人。其中，總經(jīng)理由貴陽(yáng)院推薦，總工程師、財(cái)務(wù)總監(jiān)、1名副總經(jīng)理由貴州水投推薦，其余3名副總經(jīng)理由黔西南州水投、水電十四局、中鐵建大橋局各推薦1人；經(jīng)營(yíng)管理層由董事會(huì)聘任。項(xiàng)目進(jìn)特入許經(jīng)營(yíng)期后，股東會(huì)可根據(jù)需要調(diào)整經(jīng)營(yíng)層職位設(shè)置。

三、經(jīng)驗(yàn)與不足

1.經(jīng)驗(yàn)

（1）交易結(jié)構(gòu)合理、交易流程清晰

一是明確由省屬?lài)?guó)有企業(yè)（即貴州水投）開(kāi)展相關(guān)前期工作，體現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作原則，增加了透明度，提高了信譽(yù)度，有利于更好地吸引潛在社會(huì)資本方參與；二是在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本方，按照公平、公正、擇優(yōu)原則開(kāi)展股權(quán)融資，最大程度利用社會(huì)資本杠桿，提高了財(cái)政資金使用效率；三是通過(guò)三方股東共同簽訂股東協(xié)議，出資組建馬嶺項(xiàng)目公司，確定了項(xiàng)目實(shí)施主體，落實(shí)了項(xiàng)目資本金；四是馬嶺項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（即貴州水投）簽訂PPP協(xié)議，厘清了責(zé)權(quán)利，是交易結(jié)構(gòu)的核心；五是馬嶺項(xiàng)目公司與社會(huì)資本方簽訂EPC協(xié)議，明確了EPC總承包事宜，保障了社會(huì)資本方基礎(chǔ)性短期收益，是交易結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵；六是馬嶺項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，依托項(xiàng)目利用金融機(jī)構(gòu)貸款開(kāi)展債權(quán)融資，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金二次放大，再一次提高了財(cái)政資金使用效率。

（2）邊界條件清晰、退出機(jī)制合理

一是招標(biāo)范圍包括全部主體工程，而不是把效益好的部分工程拆分出來(lái)做PPP，更忠實(shí)地落實(shí)了政策，更真實(shí)地反映了實(shí)際；二是項(xiàng)目所在地政府作為項(xiàng)目受益方，書(shū)面出具承諾函，明確了項(xiàng)目水量水價(jià)、電量電價(jià)、配套項(xiàng)目建設(shè)等相關(guān)邊界條件，很好地滿(mǎn)足了潛在社會(huì)資本方投標(biāo)階段收益測(cè)算需求；三是招標(biāo)方案中將出資額和總承包報(bào)價(jià)兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)作為變量分別賦權(quán)賦分，其他邊界條件均作為不變量，既抓住了重點(diǎn)，又克服了變量過(guò)多、操作性不強(qiáng)的不足；四是充分考慮“PPP+EPC”模式對(duì)項(xiàng)目管理、施工、資金的3個(gè)核心訴求，允許聯(lián)合體投標(biāo)，既克服了單一參與主體的弱項(xiàng)，又實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目公司股權(quán)多元化；五是明確了終止和退出的觸發(fā)條件，相關(guān)各方更加關(guān)注長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效，更加重視項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，杜絕了變相搞BT項(xiàng)目融資模式的情形。

（3）治理結(jié)構(gòu)完善、充分體現(xiàn)制衡

一是按 《中華人民共和國(guó)公司法》和其他相關(guān)規(guī)定設(shè)股東會(huì)、支部、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層，完善了項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)，既能相互支持，又可有效制衡；二是委托行使表決權(quán)和重大事項(xiàng)表決機(jī)制，既體現(xiàn)了同股同權(quán)，又兼顧了決策效率；三是落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，設(shè)置了黨支部，為黨和國(guó)家方針政策落實(shí)提供了組織保障；四是董事會(huì)席位設(shè)置和重大事項(xiàng)表決機(jī)制，充分保障了小股東利益；五是監(jiān)事會(huì)席位設(shè)置，充分照顧了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目所在地、社會(huì)資本方、公司職工關(guān)切；六是經(jīng)營(yíng)層職位設(shè)置，既保障了社會(huì)資本方采取EPC總承包模式開(kāi)展工作的需要，又有利于控制工程質(zhì)量和投資，還兼顧了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理期實(shí)際。

2.不足

一是與傳統(tǒng)投融資建設(shè)模式相比，PPP實(shí)施方案論證、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、招標(biāo)投標(biāo)、合同談判、項(xiàng)目公司組建程序繁瑣、周期漫長(zhǎng)，不確定性因素較多，影響項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)進(jìn)度；二是股權(quán)及債權(quán)融資均為國(guó)有資本，雖然提高了財(cái)政資金使用效率，但未能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資本的放大功能；三是各股東利益訴求不一致，爭(zhēng)議較大的重大問(wèn)題很難達(dá)成一致，項(xiàng)目建設(shè)管理協(xié)調(diào)難度較大；四是雖設(shè)置了黨支部，但未明確黨支部成員產(chǎn)生和任命程序，對(duì)前置程序否決權(quán)的控制存在較大不確定性；五是對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，董事會(huì)席位較多，不利于快速高效決策。

四、結(jié)論與建議

1.結(jié)論

本文提出采用“PPP+EPC”投融資建設(shè)管理模式，將融資與項(xiàng)目管理結(jié)合起來(lái)開(kāi)展重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決了社會(huì)資本方的短期效益問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本方長(zhǎng)期穩(wěn)定收益與短期經(jīng)營(yíng)效益的有機(jī)統(tǒng)一，有利于更大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本、特別是非公有制資本參與的積極性，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本放大功能的目的。同時(shí)，項(xiàng)目參建各方更加關(guān)注長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效，杜絕短期投機(jī)行為，有利于保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

2.相關(guān)建議

針對(duì)存在的不足，提出如下建議：一是三通一平等施工準(zhǔn)備工作單獨(dú)劃分標(biāo)段，采取傳統(tǒng)投融資建設(shè)管理模式單獨(dú)招標(biāo)、先期建設(shè)，主體工程部分采取PPP模式建設(shè)，確保項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不受PPP建設(shè)模式影響；二是應(yīng)高度重視黨支部建設(shè)，牢牢掌握前置否決權(quán)；三是要精簡(jiǎn)董事會(huì)席位，以利于提高決策效率。 ■

[1]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2014.

[2]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)[Z].2016.

[3]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2015.

[4]國(guó)務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2014.

[5]汪倫焰,等.污水處理廠PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)選研究[J].人民長(zhǎng)江,2017,48(5).

[6]貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司.貴州省馬嶺水利樞紐工程PPP實(shí)施方案[R].2015.

[7]中國(guó)電建集團(tuán)貴陽(yáng)勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司.貴州省興義市馬嶺水利樞紐工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告[R].2015.

[8]貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司,黔西南州水資源開(kāi)發(fā)投資有限公司.貴州省馬嶺水利樞紐工程PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件[R].2015.

[9]黔西南布依族苗族自治州人民政府.關(guān)于馬嶺水利樞紐工程及配套項(xiàng)目建設(shè)的說(shuō)明[Z].2016.

[10]貴州省水利廳,黔西南布依族苗族自治州人民政府,貴州省馬嶺水利樞紐開(kāi)發(fā)有限公司.貴州省馬嶺水利樞紐工程PPP特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議[R].2017.

[11]王森,秦克麗.基于直覺(jué)模糊集的PPP項(xiàng)目發(fā)包模式?jīng)Q策研究[J].人民長(zhǎng)江,2015,46(18).

[12]劉建英,陳慧.論P(yáng)PP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2012(6).

[13]貴州省水利投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司,中國(guó)電建集團(tuán)貴陽(yáng)勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,中國(guó)水利水電第十四工程局有限公司,中國(guó)鐵建大橋工程局集團(tuán)有限公司.貴州省馬嶺水利樞紐開(kāi)發(fā)有限公司章程[R].2017.