我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)與完善

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，我國面臨的生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻，在此背景下，黨中央提出施行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的目標(biāo)。2014年我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2016年《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的陸續(xù)出臺(tái)，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的篇章。但我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度仍然存在或多或少的問題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；經(jīng)濟(jì)學(xué)；環(huán)境權(quán)

一、何為“生態(tài)補(bǔ)償”

如上文所述，面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)補(bǔ)償制度受到了國內(nèi)外不同領(lǐng)域的專家學(xué)者們的共同重視，這也導(dǎo)致了對(duì)“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念產(chǎn)生了不同的理解。因此，從規(guī)范的層面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出定義就顯得更為重要。

“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念最初來源于生態(tài)學(xué)中的自然生態(tài)補(bǔ)償理論。自然生態(tài)補(bǔ)償是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)干擾的敏感性和恢復(fù)能力。后來才被法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)引入，成為一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)制和手段。目前，對(duì)于“生態(tài)補(bǔ)償”的理解一般有狹義和廣義兩種，狹義的“生態(tài)補(bǔ)償”僅指對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源損害的賠償，而廣義的“生態(tài)補(bǔ)償”包含的內(nèi)容則更廣，它不僅包括狹義的生態(tài)補(bǔ)償，還包括對(duì)生態(tài)保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)效益的保護(hù)，以及對(duì)環(huán)境污染者的收費(fèi)等。本文所說的“生態(tài)補(bǔ)償”，在概念上是廣義，是與西方國家提出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)類似的概念。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的理論基礎(chǔ)

1.公共產(chǎn)品理論。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，根據(jù)產(chǎn)品是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，可以將社會(huì)產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的就是私人產(chǎn)品，反之則是公共產(chǎn)品。具有公共產(chǎn)品的特性使其容易導(dǎo)致 “共有地悲劇”的問題。許多環(huán)境要素例如清潔的水、野生動(dòng)植物等都屬于公共產(chǎn)品，而作為公共產(chǎn)品的環(huán)境要素， 消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性及非排他性往往會(huì)導(dǎo)致過度開發(fā)使用， 從而導(dǎo)致“公有地的悲劇”以及生態(tài)產(chǎn)品供給不足的問題出現(xiàn)。雖然政府付費(fèi)是解決這一問題的有效措施，但這并不是唯一可行的手段，如果生態(tài)補(bǔ)償制度可以讓受益者付費(fèi)，那么對(duì)生態(tài)保護(hù)者的刺激至少可以和生產(chǎn)私人物品者相同。

2.外部性理論。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，外部性是指實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。這里的外部性是一種非市場(chǎng)性的影響，實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)力量相互作用的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)外部性包括正外部性影響和負(fù)外部性影響。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為使他人或社會(huì)受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià)；負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為使他人或社會(huì)受損，而造成這種負(fù)面影響的人卻沒有為此承擔(dān)成本。生態(tài)補(bǔ)償制度正是解決正外部性問題的有效措施。

（二）法學(xué)角度的理論基礎(chǔ)

1.權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論。權(quán)利和義務(wù)理論一直都是法學(xué)的核心內(nèi)容，只要研究法律，就繞不開權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。權(quán)利與義務(wù)是既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，這首先表現(xiàn)在權(quán)利與義務(wù)的相互依存、相互對(duì)應(yīng)的辯證統(tǒng)一關(guān)系中。一項(xiàng)權(quán)利的存在總會(huì)伴隨著一項(xiàng)或幾項(xiàng)保證其實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。從這一角度看，實(shí)施生態(tài)保護(hù)措施，生態(tài)功能區(qū)所屬的地區(qū)需要履行其所承擔(dān)的保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的義務(wù)，但同時(shí)也被剝奪了其發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)置則保證了生態(tài)保護(hù)的主體在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，其自身的經(jīng)濟(jì)利益同樣可以得到實(shí)現(xiàn)和滿足。

2.環(huán)境權(quán)理論。保護(hù)特定的法益是法律制定的根本目的，因此，如果一部法律連具體保護(hù)的法益都不存在，那么即使它制定的再完美也是一紙空文而已。為此，現(xiàn)代環(huán)境立法正在逐步改變過去以人類利益為核心的權(quán)利理念，確立和保護(hù)人類的環(huán)境權(quán)。雖然這一理念受到傳統(tǒng)法的影響而備受爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是，它仍然處在正在確立的過程中。

所謂環(huán)境權(quán)，是指人類享有在健康舒適的環(huán)境中生存和生活的權(quán)利。目前，比較能夠被大多數(shù)人接受的是美國學(xué)者薩克斯教授在1960年提出的“公共信托理論”。這一理論提出，人類生活所必須的環(huán)境要素應(yīng)當(dāng)被視為全體國民的“公共財(cái)產(chǎn)”，為了合理支配和保護(hù)這些環(huán)境要素，由廣大國民作為信托人，將其委托給國家進(jìn)行管理。這一理論能被接受主要是因?yàn)槠浜诵睦碚摬⑽瓷婕芭c傳統(tǒng)人類的實(shí)體權(quán)利相沖突的部分，而是借由環(huán)境權(quán)為政府保護(hù)環(huán)境的行政權(quán)力提供了理論基礎(chǔ)，這就充實(shí)了政府的環(huán)境行政理論。而生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)和實(shí)施中，政府的行政權(quán)扮演著至關(guān)重要的角色。因此，環(huán)境權(quán)在生態(tài)補(bǔ)償制度的理論構(gòu)建中非常重要。

三、我國生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)曾明確了實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的目標(biāo)。2014年，我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度。2016年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確了“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，使其不再是一句口號(hào)，而是有了確實(shí)的規(guī)定，明確了責(zé)任主體，同時(shí)，該意見還細(xì)化了各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)，提出了推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的要求。這標(biāo)志著各方期待已久的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)獲得重大進(jìn)展，極大的推進(jìn)了我國生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的進(jìn)程。

整體而言，我國目前尚未形成專門性的生態(tài)補(bǔ)償立法。相關(guān)條文較為零散地分布在各項(xiàng)法律、法規(guī)之中?！董h(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》同時(shí)對(duì)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染和防治兩個(gè)方面做出明確規(guī)定。此外，《農(nóng)業(yè)法》《草原法》等單行環(huán)境立法中也對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出了一些規(guī)定?！逗拥拦芾?xiàng)l例》等行政法規(guī)、規(guī)章中亦有相關(guān)內(nèi)容。

四、我生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

雖然我國的生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)得到了里程碑式的進(jìn)步，但仍然存在諸多問題，具體來說，我們可以從以下幾個(gè)方面加以調(diào)整：

第一，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，并且方式單一，比如，根據(jù)某地《生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》的規(guī)定，按照每畝2.5 元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，如此低的標(biāo)準(zhǔn)顯然無法滿足山民需求。這種一刀切式的規(guī)定，無法激勵(lì)山民從事生態(tài)保護(hù)的活動(dòng)。因此，我國應(yīng)當(dāng)建立彈性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)補(bǔ)償方與受償方以協(xié)商方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第二，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償制度的市場(chǎng)化特征。隨著《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的出臺(tái)，過去在我國存在的補(bǔ)償主體單一的問題已經(jīng)開始得到解決。該《意見》明確了“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，使得補(bǔ)償主體不再限定于國家，而是不特定的受益人。盡管如此，我國的生態(tài)補(bǔ)償制度依然存在較濃的行政色彩，雖然生態(tài)補(bǔ)償需要政府主導(dǎo)和參與，但可以由市場(chǎng)解決的問題，在政府的參與下有時(shí)反而會(huì)起到反作用。因此，加強(qiáng)市場(chǎng)化特征，也是目前我國生態(tài)補(bǔ)償制度亟需改進(jìn)的問題。

第三，嚴(yán)格監(jiān)管，加大信息公開力度。當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)，信息的公開是任何一個(gè)法治國家都無法逃避的問題，這一點(diǎn)在環(huán)境領(lǐng)域更為重要。政府主導(dǎo)下的生態(tài)補(bǔ)償制度，信息公開對(duì)于監(jiān)督政府的行政行為，鼓勵(lì)公眾參與等方面有著重要意義。因此加大政府信息公開的力度，對(duì)于推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。

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作者簡(jiǎn)介

鄭智全（1990-），男，漢族，河北廊坊市人，法學(xué)碩士，單位：云南民族大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)