打好節(jié)約集約利用土地這張牌

郭曉敏

海門市濱江臨海，素有“江海門戶”美譽(yù)。全市總面積1149平方公里，其中耕地面積6.02萬公頃，人口100萬，2017年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1136億元，一般公共預(yù)算收入72.54億元，名列全國中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)縣市第21位、江蘇省第8位。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我市土地供需矛盾加大、用地成本上升、資源瓶頸突出，土地管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，我市把節(jié)約集約利用土地資源作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，走出了一條具有海門特色的節(jié)地增效之路，先后被評(píng)為“全國國土資源節(jié)約集約模范市”“江蘇省國土資源節(jié)約集約模范市”“江蘇省土地執(zhí)法模范市”，土地節(jié)約集約利用、土地利用秩序、土地利用計(jì)劃執(zhí)行等工作受到國務(wù)院通報(bào)表彰。

把準(zhǔn)“方向盤”，健全保護(hù)開發(fā)新機(jī)制

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。我市堅(jiān)持以創(chuàng)新國土空間開發(fā)保護(hù)體系為引領(lǐng)，牢固樹立土地集約開發(fā)、分類保護(hù)與綜合整治“三位一體”新理念，大力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與的國土資源管理工作機(jī)制，從理念、制度、行動(dòng)上全面推進(jìn)落實(shí)土地保護(hù)開發(fā)戰(zhàn)略，形成了上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、合力推進(jìn)的良好社會(huì)氛圍。

黨委政府高度重視。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，要像保護(hù)文物、甚至像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定。近年來，我市堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，市委常委會(huì)、市政府常務(wù)會(huì)議定期專題聽取國土資源工作匯報(bào)，每年召開專題會(huì)議部署土地“雙整治”和集約用地工作，市人大每年開展土地督察、視察活動(dòng)，土地靠自己“拆”出來、“管”出來的理念進(jìn)一步得到強(qiáng)化。特別是從2017年起，市委、市政府將土地“雙整治”和違法用地專項(xiàng)整治工作列入“四大專項(xiàng)行動(dòng)”的重要內(nèi)容，實(shí)行市委常委掛鉤區(qū)鎮(zhèn)制度，市委常委會(huì)每兩周聽取一次工作進(jìn)展情況，并將土地整治和節(jié)約集約利用工作納入“四個(gè)全面”考核，形成了土地整治和節(jié)約集約利用工作強(qiáng)勢推進(jìn)的濃烈氛圍。

政策體系不斷完善。近年來，我市先后出臺(tái)了《關(guān)于全面開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地提效工程的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地指標(biāo)管理的意見》《關(guān)于做好耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)施意見》《關(guān)于建立違法用地、違法建設(shè)綜合執(zhí)法共同監(jiān)管責(zé)任制的實(shí)施意見》等一系列土地利用、土地監(jiān)管的政策措施，利用政策杠桿，鼓勵(lì)和推動(dòng)土地節(jié)約集約利用，確保土地資源要素的合理化配置。

社會(huì)共識(shí)廣泛形成。通過世界地球日、全國土地日等主題宣傳日活動(dòng)，國土部門積極宣傳土地法律法規(guī)，解答群眾熱點(diǎn)咨詢，并多角度多形式引導(dǎo)群眾認(rèn)識(shí)土地資源國情，樹立全社會(huì)資源憂患意識(shí)，努力把節(jié)約集約利用資源變成全市上下的自覺行動(dòng)。通過全方位、廣覆蓋的宣傳引導(dǎo)，國家土地例行督察違法用地整改和“拆違拆破拆舊”專項(xiàng)行動(dòng)得到了人民群眾的廣泛認(rèn)可和大力支持，拆違控違的社會(huì)效果逐步彰顯。

打好“組合拳”，拓展節(jié)約集約新空間

近年來，我市通過盤活土地存量、拓展用地空間、實(shí)施騰籠換鳥等舉措，積極拓展節(jié)約集約用地新空間。

從閑置低效中“盤”地。實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地提效工程，通過政策引導(dǎo)、行政推動(dòng)、雙向選擇、依法處置，大力推進(jìn)征而未供、供而未用以及閑置土地的處置工作，鼓勵(lì)、引導(dǎo)一批低效工業(yè)用地進(jìn)行再開發(fā)。2017年，共消化處置征而未供、供而未用和閑置土地305宗12574畝，提高了現(xiàn)有土地的利用效率，確保了項(xiàng)目建設(shè)用地需求。

從資源挖潛中“擴(kuò)”地?？茖W(xué)編制土地綜合整治規(guī)劃，建立工作聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)全市耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛鉤工作。2017年，完成占補(bǔ)平衡項(xiàng)目2363畝，增減掛鉤復(fù)墾7825畝，完成量超過前八年總和。實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)10萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)兩個(gè)1%的任務(wù)保質(zhì)保量完成。大力開展農(nóng)村土地綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)用地空間互換，促進(jìn)農(nóng)村土地要素的集中和高效利用，真正實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田和耕地資源的連片，形成了常樂鎮(zhèn)官公島萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為代表的一批現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范基地。

從專項(xiàng)行動(dòng)中“騰”地。從2017年起，我市積極組織開展“拆違拆破拆舊”專項(xiàng)行動(dòng)，將違法用地整改列入“三拆”工作任務(wù)清單強(qiáng)勢推進(jìn)。專項(xiàng)行動(dòng)開展以來，累計(jì)拆除整改違法用地323宗698畝。特別是我市海門工業(yè)園區(qū)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，歷年來是土地違法的重災(zāi)區(qū)，去年該區(qū)下大決心，對2016年土地違法圖斑69宗116.6畝全部拆除，對歷年來遺留的違法用地實(shí)現(xiàn)銷號(hào)管理。通過強(qiáng)有力的違法用地整治，為項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展騰出了寶貴的土地空間，也在全社會(huì)營造了依法規(guī)范用地的濃烈氛圍。

從空間拓展中“增”地。借助我市靠江靠海的特殊地理優(yōu)勢，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌發(fā)展理念，合理調(diào)配陸地、海岸和海洋開發(fā)的規(guī)模、布局及時(shí)序，做好做足建設(shè)用地用?？臻g統(tǒng)籌利用，加大村莊低效閑置建設(shè)用地的拆除力度，抓住土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善之機(jī)，新增建設(shè)用地空間30400畝。出臺(tái)地下空間開發(fā)利用政策措施，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地復(fù)合利用、立體利用、綜合利用。支持有條件的區(qū)鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)配備建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房，積極引導(dǎo)中小微企業(yè)入駐，出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綜合體建設(shè)的意見》。鼓勵(lì)在符合規(guī)定的前提下，通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑新上工業(yè)項(xiàng)目，提高土地利用率。

開啟“動(dòng)力閥”，創(chuàng)新項(xiàng)目供地新模式

在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，我市敏銳地意識(shí)到謀發(fā)展不能靠拼土地、拼資源，必須開啟“動(dòng)力閥”，突出“高質(zhì)量”，綜合運(yùn)用規(guī)范用地標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)盤活存量、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管等手段，不斷創(chuàng)新項(xiàng)目供地模式，培育新動(dòng)能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)節(jié)約集約用地走上“快車道”。

抬高項(xiàng)目供地門檻。研究制定了《海門市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量綜合評(píng)估辦法（試行）》，由市項(xiàng)目辦牽頭，發(fā)改委、行政審批局、國土局等部門共同參與，對擬落地項(xiàng)目從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、投資產(chǎn)出、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能降耗和發(fā)展前景等方面加以評(píng)估，根據(jù)評(píng)估意見，將項(xiàng)目劃分為優(yōu)先保障供地、調(diào)整優(yōu)化核減供地、限制供地三個(gè)類別，減少無效和低端供給。通過土地要素精準(zhǔn)化、精細(xì)化配置，將有限的計(jì)劃指標(biāo)用到“刀刃上”。2017年以來，將86個(gè)低質(zhì)量項(xiàng)目拒之門外，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升。

加強(qiáng)畝產(chǎn)效益監(jiān)測。在南通市率先試行建立涵蓋工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)綜合決策監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，通過直接采集來自供電、稅務(wù)、國土等部門的一手?jǐn)?shù)據(jù)，摸清企業(yè)“家底”。大力運(yùn)用畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)應(yīng)用體系，實(shí)行企業(yè)差別化供地，通過正向激勵(lì)和反向倒逼，促使企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供更多的發(fā)展空間。實(shí)施基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測工程，設(shè)立基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)168個(gè)，定期收集土壤樣本，分析土壤質(zhì)量，確保農(nóng)田土壤肥力的提升。

完善指標(biāo)市場交易。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，在全省率先探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)市內(nèi)有償使用制度，制定指標(biāo)交易辦法，建立市級(jí)計(jì)劃指標(biāo)交易平臺(tái)，有效調(diào)劑“規(guī)劃空間指標(biāo)、農(nóng)用地指標(biāo)、掛鉤指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)”使用，實(shí)行“四標(biāo)齊轉(zhuǎn)”，建立和完善“保障重點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場運(yùn)作、高效使用”的指標(biāo)管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)區(qū)鎮(zhèn)節(jié)約集約用地的積極性，有效保障指標(biāo)不足地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地的需求。2017年以來，實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易面積1513畝，為重點(diǎn)項(xiàng)目落地提供了保障。

提升審批服務(wù)效能。深入實(shí)施“放管服”改革，以“不見面審批”為抓手，先后推出項(xiàng)目預(yù)審在線辦理、用地報(bào)批“前置”變“后置”、審批管理“四大創(chuàng)新”、項(xiàng)目供地“五統(tǒng)一”等創(chuàng)新措施，實(shí)現(xiàn)登記發(fā)證的提速增效，服務(wù)效能明顯增強(qiáng)，多項(xiàng)工作舉措被《國土資源報(bào)》《中國不動(dòng)產(chǎn)》等媒體報(bào)道。在全省率先成立不動(dòng)產(chǎn)登記局，推行不動(dòng)產(chǎn)登記“1103”模式，不見面審批事項(xiàng)超過90%。交易、稅收、登記實(shí)行“一窗辦公”，全部事項(xiàng)辦結(jié)時(shí)限比全省規(guī)定時(shí)限提前兩天完成。不動(dòng)產(chǎn)登記中心被省國土廳推薦為“全國百佳不動(dòng)產(chǎn)登記便民利民示范窗口”。常樂鎮(zhèn)麒新村1063戶農(nóng)村農(nóng)房和宅基地統(tǒng)一調(diào)查登記試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，為整合農(nóng)村房地?cái)?shù)據(jù)，有效、穩(wěn)妥解決歷史遺留問題，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作積累了經(jīng)驗(yàn)。

運(yùn)用“鐵手腕”，維護(hù)土地管理新秩序

把加強(qiáng)土地監(jiān)管擺在突出位置，著力強(qiáng)化衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴(yán)查嚴(yán)控違法用地和違法建設(shè)，以鐵的手腕查處“兩違”，嚴(yán)守保護(hù)耕地紅線，真正讓每一寸土地都得到規(guī)范、充分、高效利用。2017年度，根據(jù)國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)，海門違法用地面積同比下降57%，特別是去年下半年以來，基本實(shí)現(xiàn)新增違法用地“零增長”。

建立立體防范監(jiān)管體系。全面提升“人防+技防”的土地執(zhí)法監(jiān)管水平，完善動(dòng)態(tài)巡查和登記通報(bào)制度，實(shí)施網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步健全“縱向到底，橫向到邊”的立體防范監(jiān)管體系。實(shí)施“慧眼守土”工程，投入410萬元，在全市布控230個(gè)視頻監(jiān)控探頭，全面啟用違法用地預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控全市耕地保護(hù)及土地利用變化情況，確保違法用地和違法建設(shè)“早發(fā)現(xiàn)”“早制止”“早拆除”。

加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。構(gòu)建“一企一人”“一地一卡”全程跟蹤監(jiān)管模式，將項(xiàng)目用地從交地起就納入跟蹤管理范圍，每月定期跟進(jìn)。以土地出讓合同為依據(jù)，對竣工項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行聯(lián)合竣工驗(yàn)收，切實(shí)規(guī)范用地行為，實(shí)現(xiàn)土地利用效率最大化。

構(gòu)筑共同監(jiān)管長效機(jī)制。強(qiáng)化國土資源綜合執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，以“關(guān)口前移、重心下移、快速處置”為原則，開展市、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)行網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步明確市鎮(zhèn)村三級(jí)共同監(jiān)管主體責(zé)任，完善執(zhí)法巡查制度、報(bào)告制度、現(xiàn)場制止制度、責(zé)任追究制度及獎(jiǎng)勵(lì)措施。以開展“拆違拆破拆舊”專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，堅(jiān)持每周通報(bào)和市委大督查辦督查等推進(jìn)方式，落實(shí)“控存量、減增量”整治目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)從單一的違法處罰到拆除復(fù)耕的轉(zhuǎn)變。

嚴(yán)控土地規(guī)劃發(fā)展空間。積極推進(jìn)“多規(guī)融合”，以永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界為“底線”，做好與城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。嚴(yán)格落實(shí)耕地紅線保護(hù)各項(xiàng)措施，持續(xù)開展耕地保護(hù)“十百千”工程，探索建立耕地保護(hù)激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，連續(xù)26年實(shí)現(xiàn)耕地總量占補(bǔ)平衡。積極實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過規(guī)劃引領(lǐng)鼓勵(lì)村民集中居住，將農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地納入村鎮(zhèn)建設(shè)用地控制區(qū)，為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)提供必要的用地保障，實(shí)現(xiàn)國土空間優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融合。

（作者系海門市人民政府市長）