行政違法行為檢察監(jiān)督工作理論與實踐研究

孫坐堂 陶艷華

摘 要 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正”。此決定的提出，是檢察機關在訴訟外對行政機關執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，正確認識其重要意義，研究該項工作在國內(nèi)的范圍、概念，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗對比，才能有效開展監(jiān)督工作。

關鍵詞 行政行為 違法行政 檢察監(jiān)督

作者簡介：孫坐堂，無錫市梁溪區(qū)人民檢察院檢察監(jiān)督部，副主任，研究方向：法學；陶艷華，無錫市梁溪區(qū)人民檢察院檢察監(jiān)督部，科員，研究方向：法學。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.194

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的概念及理論依據(jù)

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍

對違法行政行為的檢察監(jiān)督是指檢察機關為確保法律的統(tǒng)一正確實施，依法對行政主體實施的違法行政行為所進行的法律監(jiān)督。這個概念主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1.對違法行政行為進行檢察監(jiān)督的目的在于確保法律的全面統(tǒng)一實施。檢察機關根據(jù)法律、行政法規(guī)等授權(quán)對行政行為進行監(jiān)督，就是要在行政領域保證法律的正確實施。

2.違法行政行為檢察監(jiān)督的主體是人民檢察院。人民檢察院是我國惟一行使法律監(jiān)督的國家機關，有權(quán)對行政行為實施法律監(jiān)督。

3.行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)容是行政主體的行政行為是否合法，要求檢察機關通過對行政行為的合法性進行監(jiān)督，促進行政主體依法行使。

4.違法行政行為檢察監(jiān)督的性質(zhì)是程序性監(jiān)督。檢察機關對行政行為的監(jiān)督權(quán)屬于程序性權(quán)力，不具有最終的裁決權(quán)，這種程序性反映了監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)的分離，不至于導致檢察權(quán)凌駕于行政權(quán)、審判權(quán)之上。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督的必要性

1.符合依法治國的內(nèi)在要求。《決定》直面我國法治建設領域的突出問題，其中涉及檢察機關三項重要改革任務正是與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作密切相關。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，代表社會公共利益，在一些地方公共利益受到侵犯時，檢察機關可以有所作為。

2.法律依據(jù)。我國的憲法規(guī)定了檢察機關對行政違法全面監(jiān)督的權(quán)力和職責，除了憲法外，多部單行的法律如《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等也體現(xiàn)了檢察機關的法律監(jiān)督。多部行政法規(guī)、規(guī)章如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，對檢察機關行政權(quán)監(jiān)督奠定了基礎。

3.現(xiàn)實需求。檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關目前開展的監(jiān)督類業(yè)務有刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等，這些監(jiān)督活動都圍繞具體訴訟案件而開展，都屬于訴訟監(jiān)督的范疇。目前對行政執(zhí)法很多領域客觀上還存在監(jiān)督的死角和空白，而檢察機關應承擔這一重要監(jiān)督使命，一是檢察機關是專門作為法律的專門監(jiān)督機關；二是檢察機關主動實施行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，可以彌補法院審判監(jiān)督的被動、事后特點；三是檢察機關的監(jiān)督是外部監(jiān)督，具有中立性、客觀性，可以彌補行政復議、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督的局限性。

二、國外行政違法行為檢察監(jiān)督制度經(jīng)驗

（一）英美法系國家行政行為檢察監(jiān)督

在美國，檢察機關能以公益訴訟的原告向行政機關提起訴訟，也能介入到行政訴訟活動中，還設置了專職檢察官和特別檢察官。與美國相比，英國對行政行為的檢察監(jiān)督較為狹窄，總檢察長能以自己的名義提起和參與行政訴訟，以此來制約行政機關的權(quán)力，防止行政權(quán)的濫用。

（二）大陸法系國家行政行為檢察監(jiān)督

法國是現(xiàn)代行政訴訟制度的發(fā)源地，檢察機關能夠全面參與到大部分行政訴訟案件之中，履行監(jiān)督職責，發(fā)表自己的意見。同時還設置了“越權(quán)之訴”。在德國，法律賦予檢察機關對行政行為監(jiān)督的范圍十分廣泛，如德國的《行政法院法》第三十五條、第三十六條的規(guī)定。另外，公民的基本權(quán)利因行政機關的規(guī)范性文件而受到侵害時，就可以向憲法法院提起訴訟，請求該文件無效，以更好地保護公民的合法權(quán)益。

（三）國外行政行為檢察監(jiān)督對我國的啟示

英美法系、大陸法系絕大多數(shù)國家對行政執(zhí)法檢察制度的存在價值均予以肯定，尤其是大陸法系國家，對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督都是納入在檢察法律監(jiān)督范圍內(nèi)，檢察機關履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責已成為事實。與之相比較，我國檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，從制度設計到實踐探索，均有著較大的差距。因此，國外這些制度的設計對健全和完善我國行政行為檢察監(jiān)督制度提供重要的參考。

三、現(xiàn)狀及問題

隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，行政權(quán)在越來越深刻地影響著社會的方方面面，如何對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督迫在眉睫。對行政檢察監(jiān)督工作的認識不夠，對行政檢察監(jiān)督工作的理論研究及時間都較為欠缺，司法實踐中暴露出了有權(quán)監(jiān)督但無法可依、有需監(jiān)督卻無力監(jiān)督的問題。

（一）缺少可操作性的具體條文

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律中，可以見到行政檢察監(jiān)督的依據(jù)，在《決定》的相關內(nèi)容中，也賦予了檢察機關對行政違法行為進行檢察監(jiān)督的政策依據(jù)，但是上述規(guī)定過于原則和抽象，缺乏實際操作性。

（二）監(jiān)督職能部門分散，多頭監(jiān)督

從目前的司法實踐來看，檢察機關除民行檢察部門外，偵監(jiān)、公訴、反瀆、預防等部門在各自工作開展過程中，都或多或少涉及到對行政機關行政違法行為的監(jiān)督，但不同部門在開展該項工監(jiān)督作的時候，由于監(jiān)督部門分散，存在多頭監(jiān)督、監(jiān)督標準不一、評判尺度混亂的問題，難以形成監(jiān)督合力，從而影響了監(jiān)督的效果。

（三）監(jiān)督方式、效力不明確，監(jiān)督底氣不足

黨的十八屆四中全會后，各地檢察機關對行政違法行為監(jiān)督進行了一些探索，目前實踐中采取的主要方式有檢察建議、糾正違法通知書、督促起訴、行政公益訴訟等，其中檢察建議采用較多。但由于目前并無明確的關于行政違法行為檢察監(jiān)督方式的法律規(guī)定，也無明確的監(jiān)督范圍及監(jiān)督效果保障，再加上立法中對行政違法行為檢察監(jiān)督過程中檢察機關的調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)均沒有明確規(guī)定，導致檢察監(jiān)督工作無法樹立權(quán)威性，檢察人員的監(jiān)督底氣明顯不足。

（四）監(jiān)督線索少，案源不足

案源的多少，直接制約著行政違法行為檢察監(jiān)督工作的發(fā)展。從各地開展的試點工作來看，大多數(shù)群眾并不了解可以通過檢察機關對行政機關作出的行政違法行為進行監(jiān)督，通過群眾主動反映從而獲取監(jiān)督線索的情況非常少。而在檢察機關內(nèi)部，未能形成對線索發(fā)現(xiàn)、移送的協(xié)作、配合機制，導致行政違法行為線索遺漏于各個部門。

（五）監(jiān)督能力不足

絕大部分檢察機關的現(xiàn)有機構(gòu)設置中，都沒有設置專門的行政檢察部門，而是將行政檢察業(yè)務與民事檢察業(yè)務歸為一個部門即民行部門行使。而大量的民事監(jiān)督案件擠占了民行部門大部分的辦案精力，加上行政執(zhí)法活動面廣量大，且具有較強專業(yè)性、技術性，以檢察機關民行部門的人力配置，對行政執(zhí)法活動全面展開監(jiān)督，顯得舉步維艱，極大制約了行政檢察業(yè)務的發(fā)展。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督體系建立的探索

行政違法行為檢察監(jiān)督工作目前尚無明確的法律規(guī)定作為支撐，工作的開展尚處于摸索階段，在尊重司法規(guī)律的前提下，如何處理好檢察權(quán)與行政權(quán)的關系，做大做強行政違法檢察監(jiān)督工作，需要各級檢察機關不斷地探索和嘗試，并進行深入的研究。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的具體操作機制

1.明確監(jiān)督主體部門。由于違法行政行為的檢察監(jiān)督屬于一項剛剛探索起步的工作，很多檢察機關都未明確監(jiān)督主體部門，建立一個專司行政檢察監(jiān)督部門勢在必行，各地對此也在積極探索。專司行政檢察監(jiān)督部門的設立，是實現(xiàn)檢察機關法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在需求，可以有效避免因職能不清晰，監(jiān)督重點不明確造成的問題，從而為行政檢察提供更大的發(fā)展空間。

2.明確程序啟動方式。行政違法行為檢察監(jiān)督，在程序啟動上，可以分為依職權(quán)啟動和依當事人申請啟動。其中依職權(quán)啟動，可以包括四種方式：一是民行部門在審查其他民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)。二是檢察機關其他部門在批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。三是通過建立行政執(zhí)法信息平臺發(fā)現(xiàn)線索后依職權(quán)啟動。四是可以在新聞、網(wǎng)絡等媒介發(fā)現(xiàn)線索后依職權(quán)啟動。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督保障機制的完善

1.建設內(nèi)外部信息互通協(xié)作平臺。對內(nèi)，要探索建立案件線索、處理結(jié)果的移送處理反饋機制，完善檢察監(jiān)督機制、流程，形成合力。對外，要自覺接受黨委領導和人大監(jiān)督，通過案件線索移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查等方式，實現(xiàn)有效銜接，共同促進依法行政。

2.提高隊伍建設和配置。在一方面需要設立專司行政檢察職能部門，另一方面則需要打造一支專業(yè)性強、業(yè)務素質(zhì)硬的行政檢察隊伍。應該有針對性的招錄具有行政法及相關專業(yè)的人才。同時，廣大檢察干警也要轉(zhuǎn)變舊的司法工作理念，注重學習各類行政法律、法規(guī)，要加強對行政違法行為檢察監(jiān)督工作的理論研究，切實提升自身行政檢察監(jiān)督理論水平和業(yè)務能力。

作為憲法規(guī)定的專門的法律監(jiān)督機關，檢察機關是我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，而行政行為檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督職能的重要環(huán)節(jié)，探索開展行政檢察監(jiān)督，是貫徹落實依法治國方略的必然要求，我們要站在全面推進依法治國的高度，立足法律監(jiān)督職責，積極探索開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，促進依法行政，以實現(xiàn)建設社會主義法治國家的總目標。

參考文獻：

[1]張運萍、嚴然.行政違法行為檢察監(jiān)督研究.法學雜志.2009（9）.

[2]孫洪坤.檢察權(quán)威研究.東方法學.2014（3）.

[3]韓成軍.具體行政行為檢察監(jiān)督的制度架構(gòu).當代法學.2014（5）.

[4]葉曉晨.違法停車告知單和違法信息記錄的定性.人民司法.2011（20）.

[5]劉暢、肖澤晟.行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界.行政法學研究.2017（1）.

[6]謝玉美、劉為勇.行政違法行為檢察監(jiān)督程序論.行政法學研究.2017（1）.

[7]許建波.民事行政檢察工作實現(xiàn)跨越式發(fā)展的路徑選擇.人民檢察.2010（19）.

[8]朱維宄.政府法制監(jiān)督論.中國政法大學出版社.1994.

[9]程竹松.我國行政檢察制度的缺陷及其完善.第九屆國家高級檢察官論壇論文集.2013.

[10]呂濤.行政檢察新論.人民檢察.2015（2）.

[11]周宏亮.社會治理視角下的一類問題檢察監(jiān)督.湖北蒈官學院學報.2014（6）.

[12]張英民.行政檢察：一種中國特色的權(quán)力監(jiān)督.政治法學研究.2014年第1卷.