中美外交人員法比較

摘 要 2009年10月31日十一屆全國人大常委會討論通過了《中華人民共和國駐外外交人員法》，首次以法律形式明確了我國對駐外外交人員銜級、權(quán)利義務(wù)、駐外待遇等事項的規(guī)定。美國則從20世紀(jì)初開始對外交人員進(jìn)行專業(yè)化管理，經(jīng)過近百年的演變發(fā)展，形成了一套比較成熟的外交人員管理法案——《1980年外交公務(wù)法》。本文的目的是對比中美兩國外交人員法的發(fā)展演變過程、現(xiàn)行法的立法目的和主要內(nèi)容，為進(jìn)一步完善我國出臺的首部外交人員法提出建議。經(jīng)過比較和分析，發(fā)現(xiàn)我國外交人員法在考錄指標(biāo)的全面性、培訓(xùn)的科學(xué)性、晉選升標(biāo)準(zhǔn)的具體化和改善駐外待遇方面仍有提升空間，可以參考已經(jīng)較為成熟的美國外交人員法案的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞 中美 外交人員法 比較

作者簡介：何燕楊，北京師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士（非法學(xué)），研究方向：國際法學(xué)。

中圖分類號：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.127

中國的第一部《駐外外交人員法》誕生于2009年。據(jù)外交部統(tǒng)計，截至2009年7月份，我國同世界上171個國家建立外交關(guān)系，設(shè)立大使館163個、總領(lǐng)館68個，并在十多個國際組織派駐了代表機(jī)構(gòu)、駐外外交機(jī)構(gòu)共250多個，駐外外交人員約5000人。 為了規(guī)范外交人員的管理，保障駐外外交人員的合法權(quán)益，建設(shè)高素質(zhì)的外交人才隊伍，我國首次制定并頒布了中國駐外外交人員法案以規(guī)范駐外外交人員的管理。

在我國《駐外外交人員法》出臺之前，世界主要國家都已經(jīng)有了針對外交機(jī)構(gòu)和外交人員的專門立法，《維也納外交關(guān)系公約》的通過也表明國際社會就外交人員職銜等概念已達(dá)成一定共識。因此，各國均在結(jié)合本國實際的基礎(chǔ)上，參考國際慣例，制定新的外交人員法。中美現(xiàn)行的外交人員法分別于2009年、1980年被批準(zhǔn)通過，就立法背景來看，最大不同在于《駐外外交人員法》是中國歷史上第一部外交人員法，而美國外交人員法已有近60年的發(fā)展歷程。

一、中國外交人員法的主要內(nèi)容

《駐外外交人員法》規(guī)定外交銜級設(shè)七級：大使銜、公使銜、參贊銜、一等秘書銜、二等秘書銜、三等秘書銜、隨員銜，明確了外交職務(wù)、領(lǐng)事職務(wù)與外交銜級的基本對應(yīng)關(guān)系。立法統(tǒng)一外交官職銜，便于理順外交關(guān)系，規(guī)范外交秩序。我國外交人員法規(guī)定的外交職銜，基本是按照1961年《維也納外交關(guān)系公約》的規(guī)定來確定的。略有不同的是，我國的公使銜級授予使館中的一級外交官，而非公使館館長。

法案對外交人員的權(quán)利和義務(wù)作了詳細(xì)規(guī)定。義務(wù)方面主要要求駐外外交人員忠于國家和憲法，尊重駐在國法律和風(fēng)俗，盡職盡責(zé)，服從紀(jì)律，嚴(yán)守秘密等。駐外外交人員享有的權(quán)利主要包括獲得相應(yīng)的工作條件，享有與工作付出相適應(yīng)的工資福利保險待遇和參加培訓(xùn)的機(jī)會等。

《駐外外交人員法》明確了對外交人員的考核分為平時考核和定期考核兩類，工作實績是考核重點?？己说慕Y(jié)果與駐外外交人員的職務(wù)、銜級、級別、工資掛鉤，也將作為對外交人員進(jìn)行獎勵、培訓(xùn)等的依據(jù)。

駐外外交人員的待遇，通常因派遣國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和駐在國的當(dāng)?shù)貤l件而有很大的區(qū)別。外交人員法規(guī)定：駐外外交人員的工資與職務(wù)、銜級、級別相結(jié)合，除工資外，駐外外交人員按規(guī)定享受應(yīng)有的津貼、補(bǔ)貼和休假。同時，國家還為駐外外交人員提供必要的醫(yī)療保障和安全措施。

二、美國外交人員法的主要內(nèi)容

1980年法列舉了美國政府中與外交事務(wù)相關(guān)的幾個重要崗位及相應(yīng)職責(zé)，主要包括：（1）國務(wù)卿：直接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，有權(quán)管理和安排美國的外事活動、協(xié)調(diào)美國國務(wù)院與其他部門的關(guān)系；（2）美國政府其他部門負(fù)責(zé)人：可參照1980年法進(jìn)行人事管理，其他部門適用此法時如有疑難應(yīng)向國務(wù)卿咨詢；（3）大使：全權(quán)負(fù)責(zé)美國在駐在國的所有外事活動，領(lǐng)導(dǎo)使館其他成員；（4）總指導(dǎo)官：由總統(tǒng)任命，任務(wù)是協(xié)助國務(wù)卿處理外交事務(wù)；（5）總檢查官： 要具備財務(wù)、審計、法律等方面的綜合知識，每隔一段時間向政府上交一份詳盡、系統(tǒng)的評估報告；（6）外交人員委員會：向國務(wù)卿就外交人事系統(tǒng)的有關(guān)事宜、國務(wù)院與其他部門的協(xié)調(diào)工作提出建議。

《1980年法》對外交人員的基本工資、獎勵、補(bǔ)貼作了清晰的分類說明。國務(wù)院外交人員的基本工資級別一般由國務(wù)卿決定，不受外交人員的職位影響。美國外交人員的基本工資共分為9個大級別，每個級別之下進(jìn)一步細(xì)分為14個小等級。國務(wù)院的每一名外交人員都有權(quán)在一段工作時間后，薪水在同一級別內(nèi)上漲一個小等級。其中1-9的小級別內(nèi)，每上升一個工資幅度需要52周；10-14的小級別內(nèi)，每上升一個工資幅度需要104周。

美國外交人員的第二大類收入來源是績效工資。候選外交人員、臨時外交人員、正式外交人員都有獲得績效工資的權(quán)利。美國國務(wù)院對績效工資的數(shù)額和領(lǐng)取人數(shù)有嚴(yán)格規(guī)定：外交人員的績效工資不得超過個人當(dāng)年基本工資的20%；得到績效工資的高級外交官不得超過人數(shù)50%。

三、完善我國外交人員法的思考

經(jīng)過比較中美外交人員法的異同，我們不難發(fā)現(xiàn)由于起步遲和立法人員的水平局限等原因，我國《駐外外交人員法》與美國《1980年外交公務(wù)法》尚有一定差距，在立法的覆蓋面、細(xì)致性、針對性、層次性等方面均有待提高。為適應(yīng)中國外交事業(yè)的發(fā)展，有必要借鑒美國的經(jīng)驗，根據(jù)中國的實際情況，在考錄、培訓(xùn)等方面進(jìn)一步完善中國的外交人員法。

（一）完善考錄機(jī)制

面對外交部考錄工作針對性、全面性不足的缺點，外交人員法可新增以下規(guī)定以改善目前狀況：（1）保留報考人員來源的多樣化的同時，初步篩選時對社會經(jīng)歷、背景較復(fù)雜的人士進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，必要時可做背景調(diào)查；（2）借鑒美國外交人員考錄的“見習(xí)期”制度，外交部可根據(jù)考生見習(xí)期間各方面的表現(xiàn)進(jìn)行綜合考查、評價，以全面判斷考生是否具備日后成為一名合格外交官的綜合素質(zhì)；（3）外交部可圈定外交學(xué)院、北京外國語大學(xué)等常年為外交部輸送優(yōu)秀人才的專業(yè)院校作為外交人才的重點考錄基地，對有志進(jìn)入外交部的學(xué)生進(jìn)行跟蹤測評，最后在入部考錄階段時可將考生長時間的綜合表現(xiàn)作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）強(qiáng)化培訓(xùn)機(jī)制

鑒于我國外交培訓(xùn)體系目前尚缺乏針對性、層次劃分不明確、內(nèi)容上不夠務(wù)實的情況，外交人員法可學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗，采取以下改善方法：

1.改變培訓(xùn)理念

外交部可以嘗試改變培訓(xùn)理念，以外交人員的工作需要為導(dǎo)向設(shè)置培訓(xùn)課程。我國外交部可結(jié)合自身實際，學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗，根據(jù)不同的派駐國家、崗位職責(zé)設(shè)置針對性強(qiáng)的課程，例如：為條法司的外交人員多提供國際法方面的培訓(xùn)課程，為即將派往非洲的駐外人員介紹非洲的風(fēng)土人情、禮儀習(xí)慣等等。

2.按培訓(xùn)對象職級劃分層次

由于不同職級面對的問題、承擔(dān)的具體職責(zé)不同，按職級高低劃分培訓(xùn)層次不失為一個好辦法，也能避免高級別的外交官員接受重復(fù)培訓(xùn)的現(xiàn)象。例如：對初入職的外交人員而言，通過培訓(xùn)掌握政策、站穩(wěn)立場、了解外交禮儀、提高語言溝通能力顯得尤為重要，但對外交實踐經(jīng)歷豐富的高級外交官而言，學(xué)會如何宏觀把握外交大局、應(yīng)對突發(fā)的外交危機(jī)、展開外交工作調(diào)研或許更為迫切。

（三）完善晉選升機(jī)制

晉選升制度在激發(fā)外交人員工作積極性，保證外交隊伍的活力方面尤為重要，因此建議在外交人員法中對晉選升制度做如下改進(jìn)：（1）在晉選升考核管理時，按相對科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對外交人員進(jìn)行分類，對專業(yè)人員和非專業(yè)人員區(qū)分考核，最后統(tǒng)籌管理時遵循一定標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)科學(xué)的晉選升；（2）晉升考核時應(yīng)兼顧綜合素質(zhì)考核及專業(yè)技能考核，一方面考查外交官員應(yīng)對危機(jī)、處理事務(wù)的綜合能力，另一方面考查外交官員理論學(xué)習(xí)、語言交流的專業(yè)能力；（3）開展針對高級外交人員，即二秘以上官員的晉選升考核，但考核的內(nèi)容側(cè)重應(yīng)與初入職的外交官員有所區(qū)分，加大對高級官員處理外交事務(wù)、分析外交問題的綜合能力的考查力度。

注釋：

于浩.駐外外交人員法：填補(bǔ)中國法律空白.中國人大.2009年7月10日.40.

United States of America， Foreign Service Act of 1980，27.

參考文獻(xiàn)：

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