守住PPP項目10%財承紅線 堅守規(guī)范運作底線，超限額地區(qū)暫停新項目入庫

張璐晶

財政部近日發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》（下稱“《財承報告》”）?？傮w看，財政承受能力（下稱“財承”）10%的限額有力控制了各地PPP（政府和社會資本合作，Public-PrivatePartnership，簡稱PPP）項目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責任已超出限額，需引起警惕。財承限額為何一再被突破？下一步有什么整改方式？地方政府的信用未來如何量化？

中西部地區(qū)支出壓力大，項目存量2024年支出責任總額將達到峰值

2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

隨著時間的推移，PPP快速發(fā)展，在實踐過程中，10%的支出紅線在很大程度上限制了地方政府的PPP項目規(guī)模，將地方政府債務控制在了可控的范圍之內(nèi)。不過，在地方政府融資平臺受限的大背景下，各地各種突破財承10%的方式層出不窮。在一些咨詢機構的咨詢案例里，諸如“地方財承超過10%，如何應對？如何設計？”竟也成為展現(xiàn)機構實力和經(jīng)驗的佐證。

《財承報告》顯示，經(jīng)對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數(shù)據(jù)進行分析，2015年至2045年間，需要從一般公共預算中安排的支出責任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責任4.7萬億元，占支出責任總額的47.5%，年均支出1581億元。

從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大（見圖1）。2015年至2045年，跨越30年，支出責任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元，分別占2017年本省一般公共預算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。

從時間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢（見圖2）?，F(xiàn)有項目存量2024年支出責任總額將達到峰值，為5891億元，其后逐年下降。2017年支出責任總額為2101億元，約占當年地方一般公共預算支出（17.3萬億元）的1.2%。

《財承報告》顯示，從地區(qū)分布看，在保守、一般、樂觀三種情景下，6400個項目涉及的1920個地區(qū)（含省、市、縣三級）中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。可以說，10%以下的支出是健康的、可持續(xù)的，是地方政府正常的支出責任而不是隱性債務。

加強政府誠信建設，

加大對政務失信行為懲戒力度

長期以來，PPP業(yè)內(nèi)對于10%財承是否合理、是否過低、是否存在“一刀切”的討論一直存在。除去技術層面的探討，這個問題的背后還包含著公眾對于地方政府的不信任，對于朝令夕改、政府換屆等影響后續(xù)付款的違約行為存在擔憂。如何大力推進法治政府和政務誠信建設？如何認真履行地方政府在招商引資中的承諾？

早在2016年11月，國務院就曾發(fā)布《中共中央國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》，該意見第七部分“完善政府守信踐諾機制”明確指出，“大力推進法治政府和政務誠信建設，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經(jīng)濟責任?！?/p>

對于因政府違約等導致企業(yè)和公民財產(chǎn)權受到損害的情形，除了要“進一步完善賠償、投訴和救濟機制，暢通投訴和救濟渠道”，還要“將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度”。

同年12月，國務院頒布《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕76號）。該意見在“加強重點領域政務誠信建設”中對于加強政府和社會資本合作領域政務誠信建設提出了具體要求，即強化政府有關部門責任，建立政府和社會資本合作失信違約記錄。明確政府和社會資本合作項目政府方責任人及其在項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等階段的誠信職責，建立項目責任回溯機制，將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責任人信用記錄。

推動PPP條例出臺，建立統(tǒng)一市場

為了規(guī)范PPP模式，提高公共服務供給的質量和效率等目標，2017年7月，國務院法制辦公布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》。

進入2018年，中央多份文件對PPP的發(fā)展指明了道路。

2018年3月14日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于印發(fā)國務院2018年立法工作計劃的通知》（國辦發(fā)〔2018〕14號），其中明確“提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（國務院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草）”。

4月14日，新華社授權發(fā)布《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業(yè)”。

5月18日至19日，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記強調，要提高環(huán)境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。

2018年上半年一系列的文件表明，PPP事業(yè)都在有序推進之中。而如何建立一個統(tǒng)一的市場、信用的價值如何衡量，以及未來對于地方政府不履約的行為該怎么處理也是業(yè)界關心的問題。

《中國經(jīng)濟周刊》記者從財政部PPP中心獲悉，大數(shù)據(jù)管理和信息公開透明是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，未來將考慮建立地方政府的信用檔案，對于不履約、不守信的地方政府將暫停新的項目入庫。

《財承報告》中明確指出，下一步，將堅守規(guī)范運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線，對報告缺失或信息不全的項目，將予以清退。對超過10%限額的地區(qū)暫停新項目入庫。并加強咨詢機構庫管理，對編制財承報告存在重大失誤的咨詢機構予以及時清退。

政府和社會資本合作涉及到雙方的信用程度和履約能力，任何一方失信都會對整個市場產(chǎn)生不良的傳導作用，在這種情況下，政府信用和企業(yè)信用顯得尤為重要。

比如，近期財政部PPP中心一行調研了東方園林投資控股集團，東方園林集團董事長何巧女表示她是相信政府的，因為自建立以來東方園林500多億元的工程墊資款，地方政府都還了。調研中，財政部PPP中心表示下一步將加快推動和配合PPP條例及配套政策體系的制定完善，大力支持融資創(chuàng)新，加快信息系統(tǒng)建設，為PPP項目全生命周期提供數(shù)據(jù)和信用支持，強化履約信用和規(guī)范運作，切實發(fā)揮PPP提質增效作用。