金融對外開放，不僅要引入“活水”，也要過濾“污水”

陳文輝

今年適逢中國改革開放40周年。這40年來，中國金融業(yè)不斷改革創(chuàng)新、擴大開放，取得了舉世矚目的成就。現(xiàn)在，我們又迎來了構建全面開放新格局、打造開放型經(jīng)濟體的新時期。

在最近召開的博鰲亞洲論壇年會上，習近平主席指出，“實踐證明，過去40年中國經(jīng)濟發(fā)展是在開放條件下取得的，未來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質量發(fā)展也必須在更加開放條件下進行。這是中國基于發(fā)展需要作出的戰(zhàn)略抉擇，同時也是在以實際行動推動經(jīng)濟全球化造福世界各國人民”。習近平主席還提出了擴大開放的四個重點領域，包括大幅度放寬市場準入、創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境、加強知識產(chǎn)權保護，以及主動擴大進口。在博鰲論壇上，習近平主席強調，對外開放重大舉措落地，“宜早不宜遲，宜快不宜慢，努力讓開放成果及早惠及中國企業(yè)和人民，及早惠及世界各國企業(yè)和人民”。

銀保監(jiān)會為貫徹落實黨中央、國務院的指示精神，加快推進銀行業(yè)和保險業(yè)對外開放，近期已推出一系列對外開放舉措，并積極推進各項開放措施盡早落地。

銀行業(yè)和保險業(yè)近40年的開放歷程

中國金融業(yè)改革開放的進程經(jīng)歷了幾個階段。1978年改革開放伊始至加入WTO前，銀行業(yè)和保險業(yè)開放主要是在特定地域和部分業(yè)務領域以試點的方式進行，開放的程度有限。例如，銀行業(yè)方面，外資銀行最初僅能在限定地域經(jīng)營對外資企業(yè)及境外居民的外匯業(yè)務，1994年開放地域逐漸擴展到全國，1996年后逐漸在上海等地放開人民幣業(yè)務試點。保險業(yè)方面，1992年上海成為對外開放保險業(yè)務的首個試點城市，美國友邦保險公司作為第一家外資保險公司在上海設立分公司，此后試點城市逐步擴大至廣州、深圳等。

自2001年加入WTO后，中國在承諾期內切實履行對銀行業(yè)和保險業(yè)的全面開放承諾，在業(yè)務領域和地域范圍方面逐步擴大。銀行業(yè)方面，當年就放開了外資銀行對全部客戶的外匯業(yè)務，在5年過渡期內分步取消了外資銀行開展人民幣業(yè)務的地域限制和客戶對象限制，并主動放開外資銀行金融衍生品、托管、代理保險等新業(yè)務范圍。保險業(yè)方面，取消了外資保險經(jīng)紀公司外資持股比例限制，擴大合資人身險公司外方股東持股比例，并逐步允許外資非壽險公司經(jīng)營除法定保險業(yè)務以外的全部非壽險業(yè)務，允許外資人身險公司經(jīng)營全面的壽險業(yè)務，以及取消外資保險公司就非壽險、個人意外和健康保險有關業(yè)務向指定再保險公司分保的要求等。

在履行入世承諾的基礎上，銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管部門還推出了一系列主動開放措施。例如，進一步放寬了外資市場準入條件;允許境外金融機構投資入股中資金融機構，以外促內推進中國金融業(yè)改革;允許外資設立和投資入股各類非銀行金融機構，豐富外資經(jīng)營業(yè)態(tài);持續(xù)推進行政審批制度改革，提高外資營商便利度等。

之所以持續(xù)推動銀行業(yè)和保險業(yè)對外開放，是因為我們深知開放是改革的需要。一直以來我們都把開放作為一種重要的改革手段來運用和實施，并不是說我們逼得沒辦法了才來改革開放，我們是主動的對外開放。

隨著對外開放程度的加深，外資銀行業(yè)和保險業(yè)機構在華蓬勃發(fā)展，外資機構數(shù)量穩(wěn)步增長。銀行業(yè)方面，截至2017年末，共有外資銀行業(yè)營業(yè)性機構209家，外資銀行總資產(chǎn)3.24萬億元，同比增長10.76%;2017年全年外資銀行凈利潤146.46億元，同比增長14.59%。保險業(yè)方面，共有外資保險業(yè)營業(yè)性機構71家，外資保險公司總資產(chǎn)1.03萬億元，同比增長13.33%;2017年全年外資保險公司保費收入2140.06億元，同比增長35.7%。

過去40年，金融對外開放全面提升了中國金融業(yè)的發(fā)展水平和金融機構的競爭力。多層次、廣覆蓋、有差異的金融機構體系不斷健全;銀行保險機構服務能力和水平持續(xù)提高，風險管理能力顯著增強;金融監(jiān)管框架不斷完善，監(jiān)管有效性不斷提升。與此同時，銀行業(yè)保險業(yè)堅持“引進來”和“走出去”相結合，融入全球化進程加快。當前，我國銀行業(yè)按總資產(chǎn)規(guī)模已居全球第一，保險業(yè)按保費收入已居全球第二，30家全球系統(tǒng)重要性銀行有4家來自中國，一家中國保險公司也就是平安保險公司，作為新興市場唯一代表進入全球9家系統(tǒng)重要性保險機構之列，其他8家都在歐美。全球系統(tǒng)重要性機構雖然提出了更高的資本要求和監(jiān)管要求，但這有利于中國金融機構的健康成長，有利于中國的金融穩(wěn)定，對我們是有好處的。當前，我國已經(jīng)成為全球最重要的銀行和保險市場。

當前銀行業(yè)和保險業(yè)對外開放的必要性和可行性

改革開放40年，中國以開放促改革、以改革促發(fā)展。伴隨著中國經(jīng)濟的騰飛，中國銀行保險業(yè)經(jīng)歷了不平凡的深刻變革，發(fā)生了脫胎換骨的變化。但是，在中資銀行業(yè)和保險業(yè)快速發(fā)展的同時，外資機構的市場份額卻一直維持在較低水平。至2017年末，外資銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)比重僅1.32%。而不論在英、美等發(fā)達金融市場還是在俄羅斯、印度、南非、巴西等其他金磚國家，外資銀行資產(chǎn)份額均超過10%。與此同時，外資保險公司的總資產(chǎn)份額和保費收入市場份額分別為6.71%和5.85%，也維持在較低水平。雖然外資銀行業(yè)和保險業(yè)市場份額較低源自多方面因素，但不可否認目前仍存在制約外資發(fā)揮業(yè)務優(yōu)勢的制度因素。

當前，國內外經(jīng)濟形勢和利益格局已發(fā)生重大變化，我國經(jīng)濟發(fā)展進入轉型階段，改革步入攻堅期，進一步擴大對外開放具有現(xiàn)實的必要性。

一是從內部動力看，銀行業(yè)和保險業(yè)需要通過進一步擴大開放，提高金融資源配置效率，更好地服務實體經(jīng)濟。習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十六次會議上指出，建設開放型經(jīng)濟新體制，要通過開放促進我們自身加快制度建設、法規(guī)建設，改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。中國經(jīng)濟正處于轉型升級的關鍵期，經(jīng)濟生活中“脫實向虛”的風險苗頭不容小覷，經(jīng)濟發(fā)展需要金融開放強有力的支撐。擴大金融對外開放，將有助于利用好境內外兩種資源、兩個市場，更好地挖掘外資機構的特色金融服務，實現(xiàn)“以外促內”，在更大范圍內優(yōu)化金融資源配置和提升金融服務效率。

二是從外部環(huán)境來看，中國經(jīng)濟全球化發(fā)展和中資機構“走出去”要求實施內外一致的金融制度，建立公平、開放、透明的市場規(guī)則。當前，我國與美國、歐盟商談的國際協(xié)定均以準入前國民待遇加負面清單為基礎制定，對金融業(yè)開放、業(yè)務開放和市場開放提出了更高的要求。國外發(fā)達經(jīng)濟體對外資金融機構很少設有數(shù)量化的準入限制，部分國家因其機構在華受到限制而對中資機構準入采取嚴格對等措施，使中資金融機構海外發(fā)展受到影響。通過主動推動我國金融業(yè)對外開放，進一步提升境內金融市場的公平、公正和透明度，也有利于為我國金融機構境外發(fā)展創(chuàng)造更加有利的政策環(huán)境。

與此同時，中國金融行業(yè)已具備擴大對外開放的有利條件。一是我國銀行業(yè)和保險業(yè)體系已具備較強的綜合實力。剛剛講了系統(tǒng)重要性機構，這些機構都是世界500強，其實我國位列世界500強的機構遠遠要多，光是保險業(yè)現(xiàn)在就有6家，有的機構還沒有上市，如果上市的話可能還會進一步增加。二是我國對國際金融規(guī)則制定權和話語權逐漸增大。中國在全球金融規(guī)則制定的主導機構——金融穩(wěn)定理事會（FSB）中擁有3個席位，和美國一樣多;如果加上香港地區(qū)的席位，中國是世界上擁有席位最多的國家。三是我國銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管能力獲得國際認可。IMF和世界銀行開展的金融穩(wěn)定評估，對我國銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管水平均給出高度評價。2018年2月，原保監(jiān)會負責人作為新興市場代表，首次當選國際保險監(jiān)督官協(xié)會執(zhí)委會副主席。副主席的席位是我們花了多年工夫才拿下來的。此前國際保險監(jiān)督官協(xié)會主席永遠是歐洲人占著，副主席永遠是美國人、日本人。這次，我們以新興市場的名義堅決要求專門設立相關機構負責整個新興市場保險監(jiān)管的一些規(guī)則制定的協(xié)調等事務。同時，我國保險監(jiān)督管理機構還是國際養(yǎng)老金監(jiān)督官協(xié)會執(zhí)委。所以說，我國銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管能力和話語權有了很大的提升。

中國有句古話，叫“流水不腐，戶樞不蠹”。以前，中國的經(jīng)濟就像一葉小舟，可以在湖泊、小河中航行，風浪大時可能還會有風險?，F(xiàn)在，中國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展成為萬噸巨輪，一定要到更廣闊的大江大海中，才有更大的發(fā)展空間。所以，通過對外開放，我們可以增強中國金融系統(tǒng)的活力，提高資源分配的效率。這也是我們推動銀行業(yè)保險業(yè)對外開放的重要目標。

當前銀行業(yè)和保險業(yè)對外開放的重點領域

在金融開放方面，習近平主席在博鰲論壇宣布，“在服務業(yè)特別是金融業(yè)方面，去年年底宣布的放寬銀行、證券、保險行業(yè)外資股比限制的重大措施要確保落地，同時要加大開放力度，加快保險行業(yè)開放進程，放寬外資金融機構設立限制，擴大外資金融機構在華業(yè)務范圍，拓寬中外金融市場合作領域”。

中國銀保監(jiān)會認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，積極推動各項開放措施落地：

一是放寬外資投資和設立機構條件。確保放寬外資持股比例限制的重大措施落地，鼓勵銀行業(yè)和保險業(yè)機構引進境外專業(yè)投資者。允許外國銀行在中國境內同時設有子行和分行，以及在全國范圍內取消外資保險機構設立前需開設兩年代表處的要求。

二是擴大外資銀行業(yè)務經(jīng)營空間。取消外資銀行人民幣業(yè)務等待期，支持外國銀行分行從事政府債券相關業(yè)務，放寬外國銀行分行從事人民幣零售存款要求，允許符合條件的境外投資者來華經(jīng)營保險代理業(yè)務和保險公估業(yè)務。近期，中英合資的韋萊保險經(jīng)紀公司成為首家獲準擴展經(jīng)營范圍的外資保險經(jīng)紀機構。

三是優(yōu)化外資機構監(jiān)管規(guī)則。對外國銀行境內分行實施合并考核，調整外國銀行分行營運資金管理要求。

為確保上述對外開放措施及早落地，中國銀保監(jiān)會正在加快完善相關法律法規(guī)和配套制度建設，同時也在同步受理對接各項開放措施的準入申請。近期，已有一些外資金融機構表達了在華新設機構或增持股權的意向，我們將根據(jù)既定的開放方案做好政策和準入輔導，推動一批對外開放舉措適時落地。

有效平衡開放與風險的關系

我們注意到，在推進開放工作的過程中，業(yè)界和公眾也很關切開放的潛在風險。但中國40年改革開放的經(jīng)驗表明，開放才能進步，封閉必然落后。中國加入WTO之初，銀行和保險業(yè)的基礎還非常薄弱。因此在加入WTO之時，很多人都比喻“狼來了”，擔心中國能不能經(jīng)受住對外開放的考驗。事實證明，我們不僅經(jīng)受住了考驗，還不斷地發(fā)展壯大。外資的進入，不僅帶來了新的產(chǎn)品服務和經(jīng)營理念，還“以外促內”，促進中資銀行和保險機構在公司治理、業(yè)務經(jīng)營、風險管理等多方面有顯著提升，帶來了中國銀行和保險行業(yè)整體的長足發(fā)展。因此，實踐證明，只要管控得當，對外開放對中國的好處遠遠大于風險。

對外開放的過程中，我們不僅要引入“活水”，也要過濾“污水”，引入的外資機構必須具備優(yōu)秀的專業(yè)能力、充足的資本實力，雙方監(jiān)管機構保持了良好的溝通。在對外開放的過程中，我們將把握以下三個原則：

一是要把握擴大開放和防范風險平衡的原則，完善監(jiān)管規(guī)章及配套制度建設。我們的對外開放不是毫無管理、敞開大門，而是以配套機制和制度建設來取代數(shù)量性的限制。當前，銀保監(jiān)會正在進一步修訂完善《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》及相關配套制度，并在加緊制定出臺關于金融資產(chǎn)投資公司、保險代理人等一系列新的監(jiān)管配套制度。同時，我國正在自主推進的保險監(jiān)管制度體系——償二代建設，已在全球與美國RBC標準和歐盟償付能力Ⅱ形成了三足鼎立的局面，并向亞洲國家和地區(qū)推介。與此同時，金融監(jiān)管法規(guī)也將和國家經(jīng)濟安全制度做好銜接，在擴大開放的同時做好配套制度建設，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

二是堅持穩(wěn)妥有序、平等互利。金融對外開放部分措施可以先試點再推開，“摸著石頭過河”是中國的理論和制度優(yōu)勢，相關改革措施要謀定而后動，一旦時機成熟就堅決推行。同時，我國對外開放還必須要堅持平等互利的原則。對外開放不是“一刀切”，也要講互利互惠。那些贊同開放、支持合作的國家和地區(qū)就能從中國乃至全球金融開放的成果中受益，那些懼怕開放、實施貿(mào)易保護主義的國家和地區(qū)，只看重短期收益，長期的競爭力一定會受損。當前全球貿(mào)易保護主義有抬頭的趨勢，我們一定要倡議開放共贏，打造人類命運共同體。

三是補齊監(jiān)管短板，提升監(jiān)管能力和水平。銀保監(jiān)會將始終堅持“監(jiān)管姓監(jiān)”，堅決落實好金融監(jiān)管體制改革的各項要求，有效解決金融監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白，逐步建立現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。堅持“嚴”字當先、敢于亮劍、敢于碰硬，堅持嚴罰重處，始終保持整治銀行保險亂象的高壓態(tài)勢，扎緊制度籠子，防止野蠻增長，為對外開放保駕護航。同時，根據(jù)國務院領導同志的要求，銀保監(jiān)會的監(jiān)管干部還要努力做到“忠、專、實”，成為政治過硬、作風優(yōu)良、業(yè)務精通的金融監(jiān)管人才，更好地適應新時代的需要。

習近平主席在博鰲論壇講話時指出“中國進行改革開放，順應了中國人民要發(fā)展、要創(chuàng)新、要美好生活的歷史要求，契合了世界各國人民要發(fā)展、要合作、要和平生活的時代潮流。中國改革開放必然成功，也一定能成功”。銀保監(jiān)會將堅定不移地推動金融業(yè)改革開放，確保各項銀行業(yè)和保險業(yè)開放措施及時落地生根、開花結果，不斷提升銀行業(yè)和保險業(yè)服務實體經(jīng)濟的質效和國際競爭力，為我國推動形成全面開放新格局做出應有貢獻。

（本文整理自陳文輝在2018清華五道口全球金融論壇上發(fā)表的演講。有刪減，標題為編者所加。）