政策過(guò)程理論視角下“以房養(yǎng)老”推行困境的原因分析

馬征

摘要：“以房養(yǎng)老”政策是由保監(jiān)會(huì)發(fā)起，由金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行操作，向老年人提供住房反向抵押貸款的新型養(yǎng)老保障補(bǔ)充措施?！耙苑筐B(yǎng)老”自政策理念引入即引發(fā)社會(huì)熱議，時(shí)至今日政策效果尚不顯著，因此，圍繞政策推行效果不佳的原因展開諸多討論。在既有研究基礎(chǔ)上，對(duì)所提及的原因依照政府、機(jī)構(gòu)與公眾三個(gè)主體進(jìn)行梳理，并選取政策過(guò)程理論為分析視角，在政策各環(huán)節(jié)之間、各主體間互動(dòng)，以及政策的階段進(jìn)展方面拓展對(duì)“以房養(yǎng)老”政策遇冷的原因分析。

關(guān)鍵詞：“以房養(yǎng)老”；政策遇冷；政策過(guò)程；政策終結(jié)；養(yǎng)老政策；反向抵押貸款

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2018）03-0047-08

一、“以房養(yǎng)老”的政策背景

根據(jù)國(guó)家原人口和計(jì)劃生育委員會(huì)2006年公布的人口老齡化預(yù)測(cè)，中國(guó)老年人在2051年將達(dá)到峰值4.37億，并在整個(gè)21世紀(jì)維持在4億左右。2016年全國(guó)勞動(dòng)年齡人口數(shù)為90 747萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎氐?5.6%，比2015年減少349萬(wàn)人，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口已連續(xù)多年出現(xiàn)凈減少的情況。

對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期人口福利銳減的境況，鼓勵(lì)生育和養(yǎng)老保障舉措相繼出臺(tái)，以期減輕下一階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后顧之憂。在鼓勵(lì)生育方面，2011年各地開始實(shí)施“雙獨(dú)”二胎政策，兩年之后“單獨(dú)”二胎政策推行，2015年全面二胎政策作為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的新時(shí)期生育政策全面施行。在養(yǎng)老保障方面，養(yǎng)老金改革、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)等相關(guān)舉措層出不窮，其中，“以房養(yǎng)老”政策引發(fā)持久討論。在眾多以政府為主導(dǎo)的相關(guān)養(yǎng)老政策中，“以房養(yǎng)老”具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，將贍養(yǎng)包含的資金成本體現(xiàn)為家庭與銀行之間的金融關(guān)系，新的政策形式、新的觀念挑戰(zhàn)都使得“以房養(yǎng)老”備受關(guān)注。

相較于二胎政策的立竿見(jiàn)影，應(yīng)對(duì)并有效解決老年人口的社會(huì)保障問(wèn)題，需要更系統(tǒng)的政策規(guī)劃、檢驗(yàn)與修訂。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口特征變化的宏觀背景之下，養(yǎng)老基金與中國(guó)的房地產(chǎn)政策共同構(gòu)成“以房養(yǎng)老”的具體政策背景，前者的資金缺口與后者的所有權(quán)流轉(zhuǎn)理念，觸發(fā)了“以房養(yǎng)老”的試行。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬引發(fā)的“養(yǎng)老危機(jī)”亟待解決，這是養(yǎng)老政策不斷趨向多元化的前提。據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》顯示，截至2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額4.1萬(wàn)億元人民幣，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余3.2萬(wàn)億元人民幣，賬戶存在近1萬(wàn)億元人民幣的空賬。房地產(chǎn)相關(guān)政策是“以房養(yǎng)老”的另一半政策基礎(chǔ)?！耙苑筐B(yǎng)老”是將房屋逆向抵押回銀行，以未來(lái)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)換取養(yǎng)老資金，針對(duì)的是“有房富人，現(xiàn)金窮人”的養(yǎng)老保障問(wèn)題，也是變相瞄準(zhǔn)傳統(tǒng)的房屋和財(cái)產(chǎn)觀念，以定期資金回收個(gè)人的房屋處置權(quán)，是一種長(zhǎng)時(shí)段的資源配置形式，也因此具有較高的不確定性。

但與生育政策穩(wěn)步放開的過(guò)程不同，與一般理財(cái)手段逐步打開市場(chǎng)的過(guò)程也不同，“以房養(yǎng)老”政策遭遇了較長(zhǎng)時(shí)間的政策過(guò)渡期，支持與反對(duì)意見(jiàn)相持不下，尚未獲得全國(guó)范圍的推廣。一項(xiàng)意圖降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的社會(huì)政策，為何遲遲難以得到認(rèn)可？其政策理念與實(shí)踐邏輯，以及政策實(shí)施的實(shí)際過(guò)程都值得進(jìn)行分析。筆者從“以房養(yǎng)老”政策的進(jìn)展過(guò)程入手，對(duì)近年來(lái)與該政策相關(guān)的討論進(jìn)行梳理，結(jié)合政策過(guò)程理論框架提出一些思考，嘗試對(duì)“以房養(yǎng)老”政策的遇冷提出進(jìn)一步解釋。

二、“以房養(yǎng)老”的發(fā)展與困境

“以房養(yǎng)老”全稱“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)”，最早由荷蘭發(fā)起，在美國(guó)形成完整的“倒按揭”模式，2003年被引入中國(guó)?！耙苑筐B(yǎng)老”政策是針對(duì)中國(guó)“有房富人，現(xiàn)金窮人”的養(yǎng)老問(wèn)題現(xiàn)狀，通過(guò)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)向老年人提供住房反向抵押服務(wù)，以達(dá)到補(bǔ)貼老年人生活、緩解養(yǎng)老保障資金壓力的目的。

2016年，國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出“推進(jìn)住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”的計(jì)劃。保監(jiān)會(huì)在原有試點(diǎn)城市基礎(chǔ)上，選擇經(jīng)濟(jì)條件較好、房地產(chǎn)市場(chǎng)較為規(guī)范、當(dāng)?shù)卣С至Χ容^大的城市和地區(qū)作為新試點(diǎn)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域。2017年，金融領(lǐng)域的相關(guān)討論仍在繼續(xù)、東北地區(qū)試點(diǎn)在低調(diào)進(jìn)行?；仡櫋耙苑筐B(yǎng)老”政策被引入中國(guó)的十余年，梳理政策在國(guó)內(nèi)逐步發(fā)展的過(guò)程（見(jiàn)表1），有助于同國(guó)外政策的對(duì)照，并做出后續(xù)的調(diào)整改進(jìn)。

綜合美國(guó)模式的經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平和情感觀念等因素的考量，“以房養(yǎng)老”在國(guó)內(nèi)的推行尤其適合有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)房、沒(méi)有直接繼承人、收入處于中低水平的城市老人，是一種市場(chǎng)化的、較為高端的養(yǎng)老產(chǎn)品，是一種補(bǔ)充性的、偏重個(gè)性化的社會(huì)保障措施，有望緩解政府過(guò)重的養(yǎng)老保障開銷。不免令人疑惑的是，一直處于試點(diǎn)階段的“以房養(yǎng)老”政策，為何只見(jiàn)試點(diǎn)，不見(jiàn)系統(tǒng)的政策推進(jìn)？銀行等金融機(jī)構(gòu)也較少配合推出抵抗風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施？而在政策遇冷的情況下推行仍在繼續(xù)，又該如何加以認(rèn)識(shí)？另外，還有意見(jiàn)認(rèn)為，養(yǎng)老政策的主導(dǎo)是政府，住房的所有權(quán)卻在個(gè)人，兩者之間存在錯(cuò)位，導(dǎo)致政策無(wú)法獲得廣泛認(rèn)可，但根據(jù)CGSS（中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查）2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大部分人認(rèn)為“養(yǎng)老不是政府的責(zé)任”。公眾認(rèn)為養(yǎng)老之責(zé)不在政府，卻對(duì)“以房養(yǎng)老”等個(gè)性化養(yǎng)老政策抱有遲疑態(tài)度，這種現(xiàn)象又該如何看待？

三、 “以房養(yǎng)老”政策研究回顧

“以房養(yǎng)老”政策可行性與需求評(píng)估、政策遇冷和風(fēng)險(xiǎn)探究、政策改進(jìn)建議三者構(gòu)成研究的三個(gè)主要板塊。其中，政策需求評(píng)估圍繞老年人對(duì)“以房養(yǎng)老”的接受程度為因變量，考察人口及社會(huì)特征、家庭狀況、健康狀態(tài)等變量對(duì)政策接受程度的影響，結(jié)構(gòu)分明；而政策改進(jìn)意見(jiàn)較多，尚待體系的進(jìn)一步形成，容后再論；對(duì)“以房養(yǎng)老”政策遇冷的原因分析，有待引入不同框架加以廓清。

（一）“以房養(yǎng)老”可行性與需求評(píng)估

“以房養(yǎng)老”政策的出現(xiàn)，是以生命周期理論、代際財(cái)富傳遞理論、不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)理論、家庭資產(chǎn)理論等為依據(jù)（蔣徐嬌，2003；柴效武、蔣徐嬌，2004；祁峰，2009）。外國(guó)學(xué)者Venti等人（Venti和David A. Wise，1991）研究了反向抵押貸款對(duì)老年人收入的影響，發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)對(duì)于增加老年人個(gè)人消費(fèi)資產(chǎn)方面有顯著效果，因?yàn)榇蟛糠掷夏耆说纳钯M(fèi)主要來(lái)源于養(yǎng)老金，在年金支付方式下，老年人收入可增加10%。其他學(xué)者還有高于10%的更為樂(lè)觀的估計(jì)。Gibbs（1992）的研究也支持Venti等人的觀點(diǎn)，認(rèn)為反向抵押是老年人解決養(yǎng)老生活費(fèi)的好方式，“以房養(yǎng)老”的推行是存在需求基礎(chǔ)的。

瞿小敏（2017）又分別對(duì)可能影響老年人接受“以房養(yǎng)老”政策的其他因素做了更詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析。在人口、社會(huì)及特征中，文化程度與接受政策呈正相關(guān)關(guān)系，文化程度越高，老年人的以房養(yǎng)老意愿越積極。而現(xiàn)在65周歲以上的老年人出生于建國(guó)前后，所受教育水平有限，可能是造成政策初期接受程度較低的主要原因之一。在家庭狀況有關(guān)變量中，是否有配偶、子女?dāng)?shù)目、子女生活照料滿意度均與接受政策的意愿有顯著相關(guān)，無(wú)子女或不指望子女照料的老年人更易接受“以房養(yǎng)老”（Weinrobe，1987），這也側(cè)面證明了隨著傳統(tǒng)遺產(chǎn)觀念的轉(zhuǎn)變，“以房養(yǎng)老”政策具有潛在可行性。健康方面，狀況良好、自理能力強(qiáng)的老年人接受“以房養(yǎng)老”的可能性更高。

此外，有配偶、與子女同住的老年人不傾向于選擇“以房養(yǎng)老”，居住面積大、住房條件好的老年人，選擇“以房養(yǎng)老”的積極性更高（瞿小敏，2017）。后幾項(xiàng)共同指向“以房養(yǎng)老”的配套政策，換言之，當(dāng)醫(yī)療保健等配套政策品質(zhì)提高，“以房養(yǎng)老”有望成為更進(jìn)一步的政策需求。

（二）政策遇冷的原因分析

美國(guó)反向抵押貸款運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的住房反向抵押貸款資金利用效率低、產(chǎn)品優(yōu)化進(jìn)展緩慢，市場(chǎng)單一、競(jìng)爭(zhēng)薄弱、交易費(fèi)用過(guò)高、體弱老人常因遷移和外出醫(yī)療違反規(guī)定等問(wèn)題，以及住房反向抵押貸款常與窮苦潦倒等同的社會(huì)觀念（任毅臻，2017），與中國(guó)“以房養(yǎng)老”政策推行中遇到的問(wèn)題高度重合。本文歸納既有研究，將政府、金融和公眾三個(gè)主體作為原因分析的分列整合依據(jù)，以便為政策各環(huán)節(jié)、各主體之間的交互分析打下基礎(chǔ)。

1. 政府職責(zé)缺位。（1）政府對(duì)養(yǎng)老資金管理不力。任毅臻（2017）預(yù)計(jì)未來(lái)的5～10年當(dāng)中，中國(guó)養(yǎng)老金缺口可能達(dá)到8萬(wàn)億人民幣～10萬(wàn)億元人民幣，甚至更多。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收支不抵、保險(xiǎn)制度“空賬問(wèn)題”以及養(yǎng)老資金利用率低都是加劇養(yǎng)老資金緊張的原因，養(yǎng)老保障資金缺口較大，既是“以房養(yǎng)老”的政策背景，也是影響推廣的不穩(wěn)定因素。與養(yǎng)老資金雙重性質(zhì)相類似地，有關(guān)土地與房產(chǎn)使用權(quán)限的管理辦法也是最直接制約“以房養(yǎng)老”政策推行的政策法規(guī)之一。土地法律制度導(dǎo)致住房合同債權(quán)的基礎(chǔ)資產(chǎn)權(quán)屬不明，阻礙政策推廣（柴效武、孟曉蘇，2008）。而《城市房地產(chǎn)管理法》中明確規(guī)定的住房土地使用權(quán)限70年這一條款，并未在“以房養(yǎng)老”政策出臺(tái)后作出相應(yīng)調(diào)整，僅依靠保監(jiān)會(huì)的部門規(guī)范文件來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)，其法律效力較低（袁小雙，2017）。（2）政府對(duì)“以房養(yǎng)老”涉及的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可知，在引進(jìn)和推廣國(guó)內(nèi)反向抵押貸款時(shí)，必須采取政府主導(dǎo)的模式。政府支持是反向抵押貸款成功運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵因素，政府首要職責(zé)是提供一個(gè)良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，但不是要求政府指定的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)產(chǎn)品來(lái)壟斷市場(chǎng)，而是由該機(jī)構(gòu)率先將產(chǎn)品投入市場(chǎng)，起到表率的作用，然后吸引其他商業(yè)部門開發(fā)不同的產(chǎn)品，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步細(xì)分市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品多樣化，提高市場(chǎng)整體服務(wù)質(zhì)量（柴效武、王崢，2009）。但在國(guó)內(nèi)，政府主導(dǎo)開展“以房養(yǎng)老”政策后，雖吸引了一些金融機(jī)構(gòu)配合參與，政府的主導(dǎo)地位卻并未被市場(chǎng)機(jī)制替換，政府與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系也就難以劃清，政府監(jiān)管起來(lái)缺乏力度。

2. 金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)短板。發(fā)展放緩與房地產(chǎn)泡沫的整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，房產(chǎn)未來(lái)價(jià)值的不確定對(duì)“以房養(yǎng)老”作為一項(xiàng)金融產(chǎn)品的發(fā)展有直接影響。而以住房反向抵押獲取養(yǎng)老資金的“以房養(yǎng)老”，本就是一項(xiàng)變數(shù)較大的保險(xiǎn)，政策變動(dòng)、預(yù)期壽命、房?jī)r(jià)漲跌等任何一項(xiàng)都有可能成為政策推廣的影響因素（袁小雙，2017），沒(méi)有穩(wěn)健的金融環(huán)境，政策進(jìn)展緩慢。（1）“以房養(yǎng)老”政策出臺(tái)后，配套金融手段長(zhǎng)期滯后。政府對(duì)相關(guān)監(jiān)管制度、法律法規(guī)和優(yōu)惠服務(wù)建設(shè)緩慢，金融機(jī)構(gòu)自身也欠缺動(dòng)力。社會(huì)信用體系尚未完善，分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型滯后，銀行、保險(xiǎn)、證券等各部門的實(shí)質(zhì)性合作較少。（2）金融技術(shù)的預(yù)測(cè)性尚待提升。預(yù)期壽命、房?jī)r(jià)估值、養(yǎng)老金發(fā)放等方面都存在諸多爭(zhēng)議。相較于整體人群的預(yù)期壽命，獨(dú)立個(gè)人的預(yù)期壽命更多地需要金融機(jī)構(gòu)自行預(yù)估；二手房市場(chǎng)波動(dòng)起伏，也給未來(lái)房?jī)r(jià)的評(píng)估造成困難（Venti和David A. Wise，1991）；房?jī)r(jià)估值則是“以房養(yǎng)老”交易雙方博弈過(guò)程中的重要籌碼，與承接“以房養(yǎng)老”客戶的金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)直接掛鉤（袁小雙，2017），而現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超過(guò)了均衡狀態(tài)（顧書桂，2012）。除此之外，還有眾多不法分子，仿冒有資質(zhì)推行“以房養(yǎng)老”的金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，加之保險(xiǎn)產(chǎn)品本身就花樣繁多，騙局屢見(jiàn)不鮮，保險(xiǎn)產(chǎn)品接受率不高（任毅臻，2017）。

3. 公眾觀念落后。“以房養(yǎng)老”政策推行不暢是由中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念所致（羅莉等，2011；劉杰鋒、朱沙、曾勝，2014；張建偉，2014；瞿小敏，2015），這一判斷是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治各學(xué)科目前接受程度最廣的政策遇冷解釋。（1）站在老年人的角度思考。根據(jù)“2013年上海市老年人口狀況與意愿調(diào)查”數(shù)據(jù)，31.4%的老年人表示可以接收，47.1%的老年人表示不能接受，同時(shí)還存在21.5%的老年人并不知道什么是“以房養(yǎng)老”。這說(shuō)明，“以房養(yǎng)老”的公眾認(rèn)知中獲得了一定的認(rèn)可，但對(duì)于很大一部分老年人來(lái)說(shuō)，政策仍與他們既有的認(rèn)知相悖。老年人知識(shí)結(jié)構(gòu)和態(tài)度傾向通常較為穩(wěn)定，認(rèn)知的路徑依賴效應(yīng)較強(qiáng)，對(duì)有悖于其傳統(tǒng)習(xí)慣和認(rèn)知的新生事物接受度較低?！耙苑筐B(yǎng)老”作為新興養(yǎng)老觀念，沖擊了“養(yǎng)兒防老”和“但有存土留子孫”的固有觀念，不易被老年人接受（熊景維、鐘漲寶、李?yuàn)W奇，2017）。（2）對(duì)于房產(chǎn)的潛在繼承人來(lái)說(shuō)，由于遺產(chǎn)動(dòng)機(jī)的存在，抑制了住房財(cái)富效應(yīng)的發(fā)揮（陳健、黃少安，2013），這是傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)觀念的表現(xiàn)之一。這一點(diǎn)不僅在中國(guó)適用，在外國(guó)也是如此。Caplin（2002）指出，在美國(guó)，反向抵押貸款人中3/4是沒(méi)有子女的，而在此之前的幾項(xiàng)研究顯示，美國(guó)家庭資產(chǎn)中80%是繼承而來(lái)（Mayer，C.J.和Simons，1994），42%的老年人希望可以將房產(chǎn)傳給后代（Sheiner和Weil，1992）。另外，制約“以房養(yǎng)老”政策推行的因素還包括代際支持傳統(tǒng)、老人對(duì)家庭養(yǎng)老的“路徑依賴”等因素（石振武，2016），這些研究從較長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)回溯了“以房養(yǎng)老”難以被接受的原因。

（三）對(duì)已有研究成果的評(píng)論

綜合政策的可行性與需求分析，有關(guān)政策推行困難的原因分析已經(jīng)較為深入，但仍存在可討論的空間。

1. 分析以政策條款和意見(jiàn)反饋為主，基本圍繞政策要求和現(xiàn)象做出分析，近幾年針對(duì)政策遇冷原因的深入解剖逐漸增多，但大多集中在政策熱議時(shí)期，對(duì)政策的長(zhǎng)線關(guān)注較少，因而對(duì)政策的發(fā)展趨勢(shì)也缺乏預(yù)估，分析大多是對(duì)“以房養(yǎng)老”這一政策整體做出評(píng)價(jià)，對(duì)于政策各順序環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)間的關(guān)系少有涉及。諸如中國(guó)公眾投保意識(shí)差、房屋產(chǎn)權(quán)和繼承傳統(tǒng)抵制新政策推行、整體觀念趨于保守等，這些情感觀念類型的歸因應(yīng)結(jié)合具體政策環(huán)節(jié)進(jìn)行更多的對(duì)應(yīng)性分析，或?qū)⒂^念等作為政策背景環(huán)境進(jìn)行考量。

2. 在對(duì)“以房養(yǎng)老”政策難以推行的原因分析中，各類討論將政策不完善、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老觀念落后作為三項(xiàng)最主要原因，政策過(guò)程分析鏈條基本形成，但細(xì)究下來(lái)，每項(xiàng)原因之間如何相互影響、相互滲透卻鮮有關(guān)注，或者將政策遇冷原因依主體不同進(jìn)行分類后，進(jìn)一步跨越主體間界限，探討各主體交互作用對(duì)政策實(shí)施有何影響。

3. 政策發(fā)展的總體趨勢(shì)與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)有較多重復(fù)，但較少學(xué)者關(guān)注國(guó)外“以房養(yǎng)老”政策起步時(shí)遇到的困難、發(fā)展經(jīng)歷的狀態(tài)，也少對(duì)國(guó)內(nèi)“以房養(yǎng)老”現(xiàn)下的政策階段做出對(duì)比定位。

此三點(diǎn)為引入政策過(guò)程理論進(jìn)行分析的理由。當(dāng)然，這并不是說(shuō)，既有的研究未曾關(guān)注過(guò)政策主體之間的互動(dòng)，只是較少通過(guò)理論體系有意識(shí)地系統(tǒng)化整合。

四、政策過(guò)程理論視角

“以房養(yǎng)老”在發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐相對(duì)成熟，但由于國(guó)情、社會(huì)觀念等各方面差異，中國(guó)“以房養(yǎng)老”并不能完全依循別國(guó)經(jīng)驗(yàn)（熊景維、鐘漲寶、李?yuàn)W奇，2017）。筆者在總結(jié)既有研究的優(yōu)劣后，希望通過(guò)政策過(guò)程理論對(duì)“以房養(yǎng)老”政策研究做出一些補(bǔ)充。

20世紀(jì)中期，政策過(guò)程理論起初在杜魯門、貝利等人的語(yǔ)境中專指政府過(guò)程，即“政策過(guò)程是行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)構(gòu)成的鐵三角相互作用的鐵三角模型，政治學(xué)視角下政策過(guò)程研究官僚政治模型、精英理論等”（陳玲，2011）。20世紀(jì)末，政策過(guò)程理論不斷得出更多意義深刻、影響力顯著的研究成果，呈現(xiàn)出不同框架層次的理論研究?jī)?nèi)容，以及各種類型的研究視角（程尚璇，2014）。其中分析概念框架包括階段論分析框架、系統(tǒng)論分析框架、制度分析和發(fā)展框架、支持聯(lián)盟框架及多源流分析框架等。政策過(guò)程理論經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，以政策過(guò)程階段論為最具影響力的分析框架之一。但正如薩巴蒂爾（2004）在《政策過(guò)程理論》一書中強(qiáng)調(diào)的赫希曼的警告——除非嚴(yán)密地進(jìn)行思考，否則范式可能會(huì)變成理解的障礙，政策過(guò)程分析的視角認(rèn)為將政策過(guò)程各環(huán)節(jié)獨(dú)立分析是不可取的，故而可以幫助修正這種慣性思維。

哈羅德·拉斯韋爾作為公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人，在20世紀(jì)50年代將政策科學(xué)概括為規(guī)范性學(xué)科，認(rèn)為這門科學(xué)可以運(yùn)用于跨學(xué)科解決問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上開啟了政策過(guò)程研究的另一個(gè)視角（程尚璇，2014）。之后，政策過(guò)程研究的關(guān)注重點(diǎn)前后兩階段有所不同，前期階段聚焦于政策制定研究，后期階段經(jīng)過(guò)對(duì)政策執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)的側(cè)重，最終轉(zhuǎn)移到政策過(guò)程宏觀理論研究之上（何華兵，2007）。這對(duì)于政策分析來(lái)說(shuō)，有助于各部分的分解剖析，也有利于與宏觀背景的深度結(jié)合。

（一）政策各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)不足

在分析房產(chǎn)抵押與貸款返還的政策實(shí)施過(guò)程時(shí)，由于事件本身具有較強(qiáng)的時(shí)間標(biāo)志，加之“以房養(yǎng)老”的實(shí)踐案例十分有限，一般分析常將兩個(gè)過(guò)程假設(shè)為獨(dú)立的環(huán)節(jié)。

從政府政策設(shè)計(jì)角度來(lái)看，“以房養(yǎng)老”考慮到了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多元養(yǎng)老方式進(jìn)展緩慢的現(xiàn)狀，力圖減輕“居家養(yǎng)老”者負(fù)擔(dān)，其意圖毋庸置疑，但政府忽略了公眾觀念轉(zhuǎn)變的時(shí)間過(guò)程，直接將金融機(jī)構(gòu)置于公眾自主養(yǎng)老的首選之位，難免被誤解為是對(duì)養(yǎng)老保障責(zé)任的推卸轉(zhuǎn)移。除了責(zé)任地位外，“以房養(yǎng)老”把家人、社區(qū)和機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)緩沖介質(zhì)的作用大幅弱化，在老人被置于政策施行中心的同時(shí)，房產(chǎn)也被置于交易中心，交易過(guò)程中房產(chǎn)作為家庭傳承的符號(hào)象征意義被剝離，赤裸的商品本質(zhì)呈現(xiàn)，一時(shí)難以獲得公眾認(rèn)可。因而實(shí)際情況是，不論在觀念方面還是制度方面遠(yuǎn)未到政府可松懈責(zé)任的時(shí)候，制度設(shè)計(jì)應(yīng)循序漸進(jìn)。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，以保監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)，下至各金融保險(xiǎn)公司，借金融市場(chǎng)運(yùn)作緩解養(yǎng)老社會(huì)保障壓力是政府用盈利機(jī)構(gòu)解公益問(wèn)題之困，但未建立有效的監(jiān)管體系，在“政府—市場(chǎng)”關(guān)系中，政府的主動(dòng)權(quán)不是有計(jì)劃的轉(zhuǎn)讓而是被動(dòng)喪失，直接后果是金融機(jī)構(gòu)的盈利本質(zhì)缺乏制約，“以房養(yǎng)老”政策所涉機(jī)構(gòu)橫向涵蓋銀行、地產(chǎn)、保險(xiǎn)等經(jīng)營(yíng)主體，僅以自身所處行業(yè)特征為出發(fā)點(diǎn)對(duì)自家金融理財(cái)產(chǎn)品負(fù)責(zé)，導(dǎo)致各地“以房養(yǎng)老”項(xiàng)目種類不一，政策收攏困難。當(dāng)老年人看不到“以房養(yǎng)老”相關(guān)條款的社會(huì)保障性質(zhì)和制度底線時(shí)，各執(zhí)行環(huán)節(jié)做不到相互呼應(yīng)，自然難以接受。

在政策遇冷之后，各地試點(diǎn)仍在開展，卻并沒(méi)有從根本上對(duì)設(shè)計(jì)、執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)的疏漏進(jìn)行調(diào)整和修補(bǔ)，也沒(méi)有對(duì)政策各階段優(yōu)劣做出有效總結(jié)，政策環(huán)節(jié)與階段間的配合遠(yuǎn)達(dá)不到輔助政策推廣的目的。

（二）“以房養(yǎng)老”各參與主體間缺乏互動(dòng)

中央政府管理的社會(huì)保障基金、地方政府管理的社會(huì)保障基金，以及雇用單位管理的企業(yè)年金和職業(yè)年金共同構(gòu)成我國(guó)養(yǎng)老金儲(chǔ)備的三個(gè)部分，前兩者為公共養(yǎng)老基金的支柱，第三部分為私人養(yǎng)老基金儲(chǔ)備的支柱（任毅臻，2017）。既往研究通常是參保人與政府，或者參保人與金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的獨(dú)立分析，但三者之間的互動(dòng)分析較少，政策過(guò)程理論可有效的彌補(bǔ)這一點(diǎn)。

1. 以政府為中心。隨著年份的增長(zhǎng)，政府養(yǎng)老資金缺口逐漸增大，資金缺口會(huì)直接引發(fā)老年人對(duì)“以房養(yǎng)老”政策資金保障的懷疑，降低參與積極性；保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)又因?yàn)橥恋睾头课菡叩那熬安幻?，也?huì)對(duì)政策持謹(jǐn)慎態(tài)度，政府希望利用市場(chǎng)良性機(jī)制實(shí)現(xiàn)的多機(jī)構(gòu)共贏就更難達(dá)成。另外，政府在政策嘗試階段的探討還不夠充分，失敗案例經(jīng)驗(yàn)得不到共享，成功案例也缺乏與失敗案例之間達(dá)成比對(duì)，整體政策效果說(shuō)服力不足。

2. 以保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)為中心。計(jì)劃參與“以房養(yǎng)老”政策的老年人對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不信任有兩種表現(xiàn)：一是中國(guó)城市房?jī)r(jià)近期內(nèi)波動(dòng)較大，“以房養(yǎng)老”的潛在政策對(duì)象和保險(xiǎn)公司對(duì)房屋未來(lái)的價(jià)格走勢(shì)不盡相同；二是老人及其親屬在市場(chǎng)前景不明的情況下，顧慮到房產(chǎn)價(jià)值貶值，養(yǎng)老資金難得保障，或者一旦房產(chǎn)升值，房屋本可獲得的附加利潤(rùn)子女無(wú)法繼承，換言之，老年人的風(fēng)險(xiǎn)顧慮不會(huì)因房屋的貶值或升值發(fā)生根本改變。當(dāng)這些發(fā)生在老人與金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的交易中時(shí)，老年人的養(yǎng)老服務(wù)被轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)得失，讓老人無(wú)法放心交易。所以無(wú)論房?jī)r(jià)漲跌，其可能的劇烈變動(dòng)都是“以房養(yǎng)老”政策在經(jīng)濟(jì)方面的主要限制，是造成“以房養(yǎng)老”試點(diǎn)開展不順的重要因素之一（袁小雙，2017）。類比于老年人對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的信心不足，對(duì)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，“長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)”是“以房養(yǎng)老”難以推行的根本原因（曹強(qiáng)，2014），老年人與金融抵押機(jī)構(gòu)簽約前對(duì)自身健康狀況進(jìn)行隱瞞；預(yù)期壽命較長(zhǎng)的老年人會(huì)更積極地參與反向抵押貸款，造成逆向選擇問(wèn)題；老人在申請(qǐng)抵押貸款簽約后，失去房屋修繕和保養(yǎng)的動(dòng)力，老年人的道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的參與熱情造成打擊（Mayer和Simons，1994；Shiller和Weiss，2000；Caplin，2002）。

3. 以老年人為中心。前面已涉及到政府與老年人、金融機(jī)構(gòu)與老年人之間的分析，還需考慮老年人與子女之間的倫理與經(jīng)濟(jì)關(guān)系。費(fèi)孝通（1983）曾在《家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)中的老年贍養(yǎng)問(wèn)題》中提出“嗣續(xù)的實(shí)質(zhì)是保證老年的贍養(yǎng)”。在費(fèi)孝通看來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的親子關(guān)系是一種代際互惠模式，父代向子代傳遞財(cái)產(chǎn)，同時(shí)，子代應(yīng)盡到贍養(yǎng)父代的義務(wù)。有關(guān)代際財(cái)富傳遞的其他論述，費(fèi)孝通（2013）在《江村經(jīng)濟(jì)》中這樣指出，父母對(duì)孩子的義務(wù)，是根據(jù)親屬關(guān)系確定財(cái)產(chǎn)傳遞的一般原則基礎(chǔ)，遺產(chǎn)繼承和養(yǎng)兒防老應(yīng)被視為兩代人之間契約關(guān)系的主要部分：一方面是父輩留遺產(chǎn)給子代的傳統(tǒng)和“子承父業(yè)”的權(quán)利；另一方面是子代反哺父輩和贍養(yǎng)老人的義務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)，房產(chǎn)作為最保值的財(cái)產(chǎn)之一嵌入代際關(guān)系之中，是父代向子代傳遞財(cái)產(chǎn)的重要載體。房產(chǎn)所有權(quán)幫助老年人強(qiáng)化代際關(guān)系的主動(dòng)權(quán)；喪失房產(chǎn)所有權(quán)，代際關(guān)系的維系就缺乏物質(zhì)上的保證。“以房養(yǎng)老”要求老年人出讓房屋所有權(quán)來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老收入，在此過(guò)程中，父代可能因此喪失來(lái)自子代的贍養(yǎng)保障。老年人“以房養(yǎng)老”的選擇實(shí)際上成為一個(gè)需要權(quán)衡家庭內(nèi)部成員態(tài)度和利害關(guān)系的“集體決策”過(guò)程，傳統(tǒng)家庭內(nèi)部“代際經(jīng)濟(jì)交換協(xié)議”因此成為“以房養(yǎng)老”政策的約束（熊景維、鐘漲寶、李?yuàn)W奇，2017）。換言之，中國(guó)人有關(guān)養(yǎng)老和房產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念原本是從“養(yǎng)兒防老”到“家產(chǎn)繼承”的因果邏輯，子女贍養(yǎng)老人，老人過(guò)世房產(chǎn)歸子女所有?！耙苑筐B(yǎng)老”的出現(xiàn)對(duì)兩者同時(shí)提出了挑戰(zhàn)，即老人不以子女贍養(yǎng)為唯一養(yǎng)老來(lái)源，老人辭世房產(chǎn)所有權(quán)自動(dòng)歸屬于提供養(yǎng)老資金的各金融機(jī)構(gòu)而非子女，“以房養(yǎng)老”意圖植入市場(chǎng)邏輯將金融機(jī)構(gòu)作為老人與子女的中間環(huán)節(jié)，勢(shì)必遭遇傳統(tǒng)倫理觀念的強(qiáng)烈抵制，這是中外信貸市場(chǎng)“倒按揭”經(jīng)驗(yàn)銜接上的根本性困難。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

綜上所述，政府的養(yǎng)老資金缺口、產(chǎn)權(quán)政策不明，以及對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管不力是“以房養(yǎng)老”政策推行的阻力；經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變動(dòng)、金融配套政策之后，機(jī)構(gòu)間缺乏實(shí)質(zhì)性跨越合作、金融技術(shù)手段落后，以及各類減損金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)的騙局，也不利于“以房養(yǎng)老”政策的落地；公眾觀念，包括老年人和房屋產(chǎn)權(quán)繼承人的財(cái)產(chǎn)、養(yǎng)老觀念都尚在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，也給“以房養(yǎng)老”政策帶來(lái)實(shí)踐上的障礙。

政策設(shè)計(jì)之初，政府對(duì)公眾觀念、金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變所需時(shí)長(zhǎng)的預(yù)估不足；政策執(zhí)行時(shí)，“政府—市場(chǎng)”角色轉(zhuǎn)換控制不到位；政策的反思部分又缺乏與前兩個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)系。政府與金融機(jī)構(gòu)、與公眾之間的互動(dòng)較少將背景環(huán)境因素考慮入內(nèi)；金融機(jī)構(gòu)與老年人之間的信任程度淺??；老年人與繼承人之間的財(cái)產(chǎn)、贍養(yǎng)觀念受到“以房養(yǎng)老”介入引發(fā)的沖擊，這些共同造成了“以房養(yǎng)老”政策的發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）政策循環(huán)

以上所述問(wèn)題并不意味這是“以房養(yǎng)老”政策的最終結(jié)局，還應(yīng)結(jié)合政策與政策間關(guān)系對(duì)政策過(guò)程再分層次，以便對(duì)“以房養(yǎng)老”政策的發(fā)展做出更客觀的分析。

筆者引入“政策終結(jié)”理論加以補(bǔ)充。拉斯韋爾在20世紀(jì)50年代創(chuàng)立公共政策學(xué)科，并首次使用“政策終結(jié)”定義政策過(guò)程中的最后一環(huán)。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，Daniels（2001）在之后的研究中結(jié)合Bardach的基本觀點(diǎn)對(duì)自己的理論進(jìn)行了修正，綜合Garry Brewer、Peter deLeon和Charles O. Jones等人的觀點(diǎn)提出“部分終結(jié)”概念并繼續(xù)補(bǔ)充說(shuō)明，公共組織及政策可以通過(guò)重新組織化形式和改變政策方向的方法繼續(xù)存在下去，“政策終結(jié)”概念的不斷清晰，豐富了政策的層次。

一項(xiàng)政策能否終結(jié)受多方影響，分清影響的外部性與內(nèi)生性有助于理解可能對(duì)政策終結(jié)造成阻礙的各項(xiàng)因素，不是預(yù)設(shè)“以房養(yǎng)老”的最終走向，但這種內(nèi)外結(jié)合的思路，更容易將政策周邊的其他變量統(tǒng)和起來(lái)。Iris Geva-May梳理了近20年來(lái)政策終結(jié)理論相關(guān)文獻(xiàn)，把政策終結(jié)的多因素分析簡(jiǎn)化為兩個(gè)主要方面，一是組織的持續(xù)存在特性，二是包括情感、財(cái)政、法律或政治成本在內(nèi)的成本負(fù)擔(dān)（朱春奎、余飛、劉偉偉，2012）。

1. “以房養(yǎng)老”政策具有補(bǔ)充性?！耙苑筐B(yǎng)老”是一項(xiàng)變數(shù)較大的保險(xiǎn)，諸多外部因素均有可能引發(fā)房產(chǎn)未來(lái)價(jià)值的不確定性，其中又以房地產(chǎn)泡沫的金融背景與房屋使用權(quán)的限制作用最為根本。但相較于傳統(tǒng)貸款，“以房養(yǎng)老”的逆向性質(zhì)與之形成互補(bǔ)，在某種程度上彌補(bǔ)了貸款形式的空白，隨著老年人群體基數(shù)的增大，未來(lái)的發(fā)展空間不容小覷。

2. “以房養(yǎng)老”政策的起伏。政策終結(jié)理論還對(duì)政策完結(jié)很少真正發(fā)生的原因進(jìn)行過(guò)討論。具備相當(dāng)?shù)目棺h人群和一定的條件，政策完結(jié)仍舊很少被嘗試，部分原因是，對(duì)運(yùn)行和資本預(yù)算的大量投入期待收效，潛在改革者經(jīng)常不情愿破壞現(xiàn)存的程序裝置，或者缺乏更有效率的政治動(dòng)機(jī)（Bardach，1976）。

筆者重視對(duì)“以房養(yǎng)老”政策所處的節(jié)點(diǎn)分析。美國(guó)“倒按揭”模式的形成，跨越了從20世紀(jì)60年代到21世紀(jì)期間的四十年，從1981年反向抵押貸款中心（NCHEC）成立到1999年住房反向抵押貸款實(shí)現(xiàn)證券化，也經(jīng)歷了將近20年的時(shí)間，中國(guó)的“以房養(yǎng)老”正在經(jīng)歷時(shí)長(zhǎng)難以確定的瓶頸期，亟待政策體系的完善以及更多信息的公開共享，以打破沉悶的摸索。了解和掌握相關(guān)政策，將增強(qiáng)老人進(jìn)行“以房養(yǎng)老”決策時(shí)所必需的信息條件和認(rèn)知基礎(chǔ)，有利于釋放因未知風(fēng)險(xiǎn)被遏阻的潛在需求，強(qiáng)化老年人的“以房養(yǎng)老”偏好（熊景維、鐘漲寶、李?yuàn)W奇，2017）。更重要的是，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，新的人口特征促成新家庭結(jié)構(gòu)的擴(kuò)散，新的金融機(jī)制不斷推出，公眾的觀念也將順應(yīng)發(fā)生潛移默化的變化，在勞動(dòng)力缺乏、老人難獲照料成為社會(huì)新常態(tài)時(shí)，“以房養(yǎng)老”面臨的阻力會(huì)大大減少。同時(shí)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，隨著人口素質(zhì)的提高，老年人及老年人子女受教育程度將會(huì)從根本上獲得提升，這些因素作用的逐步發(fā)揮，使得老年人的政策參與意愿受到直接影響（張琪等，2015），“以房養(yǎng)老”政策被真正接納的一天或許并不遙遠(yuǎn)。

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The Cause Analysis on the Trouble of "Retirement with House"

under the Perspective of Policy Process Theory

Ma Zheng

（Sociology Department， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The "retirement with house" policy is the new supplement old-age security measures initiated by the CIRC， performed by the financial institutions， and provided the elderly housing reverse mortgage loan. The policy of "retirement with house" trigger social buzz since the concept， but the policy effect is not significant today， therefore， there are many discussions around reasons for the policy implementation effect. On the basis of existing research， the cause of the mentioned in accordance with the government， institutions and public three subject to comb， and the policy process theory as the analysis point of view， the policy between each link， the interaction between different subjects， the progress of the stage of development and policy on the policy of "retirement with house" in the analysis of the causes of cold.

Key words： "retirement with house"， policy in the cold， policy process， policy end， pension policy， reverse mortgage loan