基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題探析

◇馬柯夫 黃 素

我國于2015年建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，它包括了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這三大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年人社部和財(cái)政部頒布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，2015年又頒布了《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，這些政策不僅明確地規(guī)定了地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)空間轉(zhuǎn)移，而且確定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三種制度之間能夠進(jìn)行制度轉(zhuǎn)續(xù)。但是，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保是根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系確立的，所以當(dāng)參保人的勞動(dòng)關(guān)系在固定勞動(dòng)關(guān)系和非正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系之間相互轉(zhuǎn)換時(shí)，無論在理論上還是在實(shí)踐上，都會(huì)出現(xiàn)新的制度轉(zhuǎn)續(xù)問題，關(guān)鍵是待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的存在，損害了流動(dòng)就業(yè)人群的權(quán)益，不利于市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源和人才流動(dòng)，不利于建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，不利于解決老齡化社會(huì)的老有所養(yǎng)問題，不利于城鄉(xiāng)一體發(fā)展，也不利于促進(jìn)社會(huì)公平。研究解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，能夠更好保障流動(dòng)就業(yè)人群的權(quán)益；促進(jìn)人才流動(dòng)，完善市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源；健全全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度；解決老齡人口的老有所養(yǎng)問題；有利于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的發(fā)展；有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；有利于促進(jìn)社會(huì)公平。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題研究綜述

我國對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題研究始于下崗職工和非正規(guī)就業(yè)人員的五險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問題。2002年以來，隨著農(nóng)民工群體日益龐大和流動(dòng)就業(yè)人口的增加，吸引了眾多學(xué)者對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題和對(duì)策的研究，大體有三種思路。

第一種思路是通過建立制度實(shí)現(xiàn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)。通過為勞動(dòng)關(guān)系變動(dòng)活躍群體建立專門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決不同待遇水平的異地轉(zhuǎn)移問題，建立隨勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)移的個(gè)人賬戶和“過渡性養(yǎng)老金賬戶”制度（夏波光2005）。為流動(dòng)就業(yè)群體建立專門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能夠有針對(duì)性地解決特定人群的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，但是因?yàn)榉稚⑵ヅ涞母鞯夭煌酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基金平衡，也會(huì)帶來制度碎片化問題。

第二種思路是待遇的直接轉(zhuǎn)續(xù)，即通過設(shè)計(jì)直接轉(zhuǎn)續(xù)計(jì)算方法減少便攜性損失。從養(yǎng)老保險(xiǎn)便攜性影響農(nóng)民工參保率出發(fā)，提出了分段計(jì)算的轉(zhuǎn)續(xù)方法（劉傳江2008）。分段計(jì)算理論上可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的轉(zhuǎn)續(xù)，但在省級(jí)統(tǒng)籌情況下，要實(shí)現(xiàn)分段轉(zhuǎn)續(xù)仍然會(huì)出現(xiàn)便攜性問題，如待遇和基金流動(dòng)不一致和逆向選擇問題（劉昌平2012）。

第三種思路是通過全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)。大多數(shù)學(xué)者都主張通過完全的一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌來解決待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌雖然可以解決跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，但由于全體參保者并未參加同一制度，當(dāng)參保人的勞動(dòng)關(guān)系在固定勞動(dòng)關(guān)系和非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系之間相互轉(zhuǎn)換時(shí)，跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題仍然存在。例如，從制度角度研究待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題將企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金合并為國民年金（薛惠元2014）。這一解決方案，它雖然合并了兩種不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立全國統(tǒng)一的“零支柱”，看似解決了制度間的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，然而不同勞動(dòng)關(guān)系勞動(dòng)者的參保繳費(fèi)金額和繳費(fèi)方式?jīng)]有改變，固定勞動(dòng)關(guān)系是企業(yè)和個(gè)人共繳，流動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系仍然由財(cái)政補(bǔ)貼，因而這一方法僅僅把參保者的問題轉(zhuǎn)移給了養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)營管理者，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理成本，同時(shí)也增加了勞動(dòng)者放棄高繳費(fèi)而以低繳費(fèi)高補(bǔ)貼方式參與制度的可能性。

另外，還有從比較和法律的角度研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的。其中，國際比較研究主要集中在中國與歐盟的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)比較研究、中國與美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇比較研究。研究者認(rèn)為，歐盟養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以跨地區(qū)公平性為出發(fā)點(diǎn)，主要關(guān)注的是待遇的轉(zhuǎn)續(xù)方式，而不是從參保上改善待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，因而歐盟養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然為我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)分段計(jì)算提供了參考方案，但是沒有解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)公平問題。從法律角度的研究，主要是根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法從跨地區(qū)接續(xù)方式研究跨制度轉(zhuǎn)續(xù)問題，轉(zhuǎn)移保險(xiǎn)關(guān)系、繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算問題等。

上述研究給我們進(jìn)一步研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題提供了有益的參考和啟發(fā)，但是由于基金不平衡和逆向選擇問題，按勞動(dòng)關(guān)系參保的全國統(tǒng)籌待遇轉(zhuǎn)續(xù)不公平等問題依然存在，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題需要進(jìn)一步深入研究。

二、現(xiàn)行根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇制度的缺陷

1.根據(jù)不同的勞動(dòng)關(guān)系參與不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

以往對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的人群分割有兩種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為要根據(jù)戶口確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，另一種觀點(diǎn)主張根據(jù)職業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)戶口參保不適應(yīng)當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，參保人群的分類具有主觀性。根據(jù)職業(yè)參保導(dǎo)致利益群體固化和行業(yè)待遇分割，激化社會(huì)矛盾。我認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，并以勞動(dòng)關(guān)系作為制度內(nèi)分界的依據(jù)，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是工業(yè)化以后為解決其帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而建立的制度。

一是對(duì)固定勞動(dòng)關(guān)系的企業(yè)職工建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。國發(fā)〔2005〕38號(hào)文件將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員覆蓋范圍確定為城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員。2010年頒布的社會(huì)保險(xiǎn)法將無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員確定為可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員。無雇工個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員自愿參保的相對(duì)靈活的制度設(shè)置，增加了制度柔性，有可能提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。然而根據(jù)相互之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，參保者會(huì)發(fā)現(xiàn)，一旦無法獨(dú)立承擔(dān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部繳費(fèi)以達(dá)到15年的最低繳費(fèi)年限，最終只能退出。

二是對(duì)無固定或者無雇主即流動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系的城鄉(xiāng)居民建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。國發(fā)〔2014〕8號(hào)文件把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍確定為，年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員，及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地或暫住地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。在實(shí)踐上，有些省份和地區(qū)也允許有能力付費(fèi)的自雇勞動(dòng)者或不勞動(dòng)者參與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，然而自身不確定的就業(yè)狀況，以及制度要求的固定高額繳費(fèi)，帶來了斷保和斷保之后的待遇轉(zhuǎn)續(xù)的問題。

三是對(duì)公務(wù)員和事業(yè)單位人員建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。近年相關(guān)文件包括人社部規(guī)〔2017〕1號(hào)《人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》，人社廳〔2017〕7號(hào)《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)轉(zhuǎn)續(xù)經(jīng)辦規(guī)程（暫行）》的通知》，國發(fā)〔2015〕2號(hào)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。這類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人員相對(duì)固化，制度本身較為完善，但是具有一定的封閉性，如若合并城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)制度雙軌問題。

另外，2011年人社部發(fā)布的《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，在我國依法獲得就業(yè)證件和居留證件，并在境內(nèi)合法就業(yè)的非中國國籍的人員應(yīng)當(dāng)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在中國境內(nèi)依法注冊(cè)或者登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織依法招用的外國人，應(yīng)當(dāng)依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；與境外雇主訂立雇用合同后，被派遣到中國境內(nèi)注冊(cè)或者登記的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)工作的外國人，應(yīng)當(dāng)依法參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

表1 根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)表

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基于勞動(dòng)關(guān)系將參保人員人為分割在三種待遇計(jì)發(fā)不相同的制度里。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以個(gè)人和所在地工資水平、繳費(fèi)年限為計(jì)算依據(jù)，由雇主等提供主要的繳費(fèi)資金計(jì)入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)比例較小都計(jì)入個(gè)人賬戶。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與者雖然服務(wù)于同一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，很多沒有固定勞動(dòng)雇傭關(guān)系，難以規(guī)范化的向雇主或者勞動(dòng)任務(wù)發(fā)出方提出繳費(fèi)要求，個(gè)人、集體、政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇由社保部門規(guī)定并由財(cái)政負(fù)擔(dān)發(fā)放。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)除個(gè)人賬戶比較相似可以轉(zhuǎn)續(xù)外，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)制度的基本缺陷在于，職保和居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)完全不同，即職保有統(tǒng)籌和個(gè)人兩個(gè)繳費(fèi)賬戶，居保只有一個(gè)繳費(fèi)賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財(cái)政撥付。因此，待遇轉(zhuǎn)續(xù)時(shí)出現(xiàn)問題也就不可避免了。

2.三種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的待遇轉(zhuǎn)續(xù)存在的具體問題

根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系確定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有三種，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在三種制度間待遇轉(zhuǎn)續(xù)就會(huì)有九種不同的待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式，產(chǎn)生不同的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，關(guān)鍵是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)間的相互待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。

表2 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的九種待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式存在的問題

可以看出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相互之間的轉(zhuǎn)移方式已經(jīng)基本等同，這兩種制度內(nèi)的人口流動(dòng)和職業(yè)變動(dòng)不會(huì)改變參保人待遇水平，也不會(huì)對(duì)基金平衡造成影響。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，不但沒有與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，在與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行相互轉(zhuǎn)移時(shí)也難有同等的賬戶轉(zhuǎn)移規(guī)則?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)鴻溝在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平轉(zhuǎn)移后也轉(zhuǎn)變成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)問題。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題在于不同勞動(dòng)關(guān)系參與不同制度。無雇工個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員相對(duì)靈活的參保制度設(shè)置，增加了制度柔性，有可能提高參與率。然而根據(jù)相互之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，參保者會(huì)發(fā)現(xiàn)一旦無法獨(dú)立承擔(dān)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限，就只能選擇放棄已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌部分全部由自己繳納的繳費(fèi)工資基數(shù)12%的那筆錢。在參保者未來就業(yè)不確定以及沒有長期定居計(jì)劃的情況下，他將更愿意參加養(yǎng)老金替代率較低的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這不利于解決老齡化社會(huì)的老有所養(yǎng)問題。一方面，降低了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)就業(yè)不穩(wěn)定群體的吸引力，損害了流動(dòng)就業(yè)人群的利益，也不利于解決老齡化社會(huì)的老有所養(yǎng)問題。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的發(fā)展和工業(yè)4.0的推進(jìn)，更多的就業(yè)將脫離地域限制、脫離固定期限變得碎片化，形成更多的非固定勞動(dòng)關(guān)系。而當(dāng)下這種根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系構(gòu)建的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)移制度分割，利于固定勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，不利于流動(dòng)勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者和人才流動(dòng)。另外，雖然互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得信息傳遞變得更容易，人們更容易獲得有關(guān)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與及權(quán)利的信息，然而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立在勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上，勞動(dòng)關(guān)系的分割和身份認(rèn)同的沖突影響社會(huì)安全網(wǎng)的促進(jìn)社會(huì)公平、安定的功能的實(shí)現(xiàn)。

三、建立全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的思路

1.建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度首先要解決的五個(gè)問題

全國統(tǒng)籌能解決跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，這是因?yàn)楦鞯貐^(qū)采用了統(tǒng)一制度。解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，也可以沿襲這一思路。用跨地區(qū)待遇轉(zhuǎn)續(xù)思路解決跨制度待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，有五個(gè)方面的問題需要綜合考慮解決。

（1）建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)二者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的互通機(jī)制。也就是當(dāng)前的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題來源于不同勞動(dòng)關(guān)系參與不同制度的機(jī)制，歸結(jié)為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種制度不能互通，繳費(fèi)年限和基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)不能對(duì)等轉(zhuǎn)續(xù)。因而需要構(gòu)建超越勞動(dòng)關(guān)系的制度參與方式，如根據(jù)公平與效率或權(quán)利與貢獻(xiàn)相統(tǒng)一的原則，設(shè)置參與的賬戶，也就是將基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)建成由參與勞動(dòng)決定的公平的資格賬戶或者公民權(quán)利賬戶，而將效率安排、貢獻(xiàn)激勵(lì)分割到個(gè)人賬戶中去，這樣就不會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)續(xù)制度時(shí)的貢獻(xiàn)計(jì)算損失。

（2）解決橫向制度和縱向制度二者關(guān)系性。當(dāng)下企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要差異在基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶的設(shè)計(jì)上，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶沿襲的歷史淵源是國有企業(yè)、事業(yè)單位及公務(wù)員系統(tǒng)的縱向金字塔式行政管理式的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即先由勞動(dòng)保障部門在全國范圍內(nèi)征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，然后由國家分散發(fā)放到各地區(qū)各退休人員手中。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)卻是立足本鄉(xiāng)本土的橫向設(shè)計(jì)方案，即服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各地獨(dú)立自行解決居民養(yǎng)老問題?？v向制度立足于解決全國條條問題，橫向制度立足于解決地方塊塊的問題。要將縱橫交錯(cuò)的制度統(tǒng)一為全國統(tǒng)籌的縱向制度，不僅利益平衡困難，而且實(shí)施制度后期還會(huì)遇到待遇標(biāo)準(zhǔn)制定和待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的問題，也就是條條和塊塊之間利益平衡和待遇統(tǒng)一的問題。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)保障城鄉(xiāng)全覆蓋的原則，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障服務(wù)均等化，養(yǎng)老保障全覆蓋，要構(gòu)建全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

（3）協(xié)調(diào)三支柱之間的比重關(guān)系。也就是降低養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中一支柱比重、提升二三支柱比重的關(guān)系問題。大家知道，養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱是政府辦的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱是企業(yè)主導(dǎo)的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)即企業(yè)年金，第三支柱是個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃即個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老。在三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，政府對(duì)一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)有最終責(zé)任。第二支柱企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)由雇主和個(gè)人共同承擔(dān)，第三支柱個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老主要體現(xiàn)了個(gè)人的自我養(yǎng)老。三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改變了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的無限政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和個(gè)人三方養(yǎng)老責(zé)任共擔(dān)。但是，我國的老齡化趨勢(shì)是未富先老以及加速老齡化，過度倚重一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)將使得政府有限的收入大量被投入到老齡人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)上，加之老齡人口基數(shù)大，人均收入水平較低，大量的財(cái)政投入并不能顯著改善老齡人口的生活；況且我國的二三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)受累于一支柱較高的替代率和變化不定的制度安排，難以實(shí)現(xiàn)待遇有效轉(zhuǎn)續(xù)。要實(shí)現(xiàn)待遇有效轉(zhuǎn)續(xù)，應(yīng)當(dāng)縮小一支柱規(guī)模，因而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費(fèi)和待遇水平會(huì)有所降低，工作時(shí)積累的老年生活開支流動(dòng)到二、三支柱中，通過市場(chǎng)提供的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入活躍了金融市場(chǎng)分散老齡風(fēng)險(xiǎn)。在多支柱體系中，將一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金由目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的分轉(zhuǎn)化而來，兩者同樣實(shí)施現(xiàn)收現(xiàn)付模式，因此，無須調(diào)整支柱間比重。第二支柱職業(yè)年金計(jì)劃由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分與企業(yè)年金合并而來，而且考慮到現(xiàn)有的政策規(guī)定，職業(yè)年金部分僅僅將個(gè)人賬戶部分規(guī)定為強(qiáng)制實(shí)施，原有企業(yè)年金部分仍然維持自愿建立的模式。這樣的體系架構(gòu)盡量保持了與現(xiàn)有制度的銜接，盡可能多地保留現(xiàn)有制度的基本經(jīng)驗(yàn)和管理制度的做法，能有效降低改革的阻力，減少改革成本，實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

（4）處理好家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩者的關(guān)系。家庭養(yǎng)老是指老年收入和服務(wù)由家庭成員和個(gè)人社會(huì)關(guān)系提供，而社會(huì)養(yǎng)老是由社會(huì)組織、政府機(jī)構(gòu)及企業(yè)提供老年收入和養(yǎng)老服務(wù)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)是家庭養(yǎng)老職能弱化時(shí)增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模，增加社會(huì)承擔(dān)老齡人口的生活開支和老年服務(wù)。但是隨著金融風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)逐漸被認(rèn)識(shí)，傳統(tǒng)的家庭自養(yǎng)方式的優(yōu)勢(shì)也逐漸顯現(xiàn)出來，即將老齡風(fēng)險(xiǎn)分散于各自家庭不易引發(fā)或傳導(dǎo)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此家庭養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)成為重要的養(yǎng)老方式。在考慮家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老比重時(shí)，應(yīng)減輕社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任，縮減基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模，降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費(fèi)水平和待遇水平，同時(shí)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)規(guī)模縮減，間接提升待遇轉(zhuǎn)續(xù)效率，降低待遇轉(zhuǎn)續(xù)成本，減少待遇轉(zhuǎn)續(xù)損失，提升待遇轉(zhuǎn)續(xù)制度的公平性。

（5）理順經(jīng)辦部門的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)三者的關(guān)系。企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌由省級(jí)社保部門主導(dǎo)，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在西部地區(qū)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，東部由中央財(cái)政和地方財(cái)政共擔(dān)。中央和地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的目標(biāo)差異造成了管理成本上升，政策效果下降，制度效率低下。改進(jìn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，可構(gòu)建或?qū)⒉糠致毮苻D(zhuǎn)移給其他垂直管理機(jī)構(gòu)，提升效率。

2.完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)的具體思路

（1）設(shè)立小統(tǒng)籌賬戶和強(qiáng)制個(gè)人年金賬戶。完善待遇轉(zhuǎn)續(xù)的具體思路，是對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)籌賬戶進(jìn)行分割，分別建立小統(tǒng)籌賬戶，并將另一部分統(tǒng)籌基金同當(dāng)前個(gè)人賬戶合并成為強(qiáng)制性個(gè)人年金賬戶。

小統(tǒng)籌賬戶以繳費(fèi)參保年限為給付條件，以退休年齡為給付金額調(diào)節(jié)系數(shù)，由人社部根據(jù)所在地最低生活標(biāo)準(zhǔn)和最低工資水平或物價(jià)水平制定給付標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)一發(fā)放。繳費(fèi)參保年限可以延續(xù)最低繳費(fèi)15年。退休年齡是指退休或者停止繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，退休年齡調(diào)節(jié)系數(shù)根據(jù)退休年齡來折算基礎(chǔ)養(yǎng)老金的系數(shù)，退休越晚系數(shù)越大將獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金越多，用以鼓勵(lì)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金和延遲退休。

強(qiáng)制性個(gè)人年金賬戶是根據(jù)二、三支柱發(fā)展情況以及管理難度構(gòu)建的強(qiáng)制性個(gè)人年金。它有兩種設(shè)計(jì)方案，第一種設(shè)計(jì)方案是將其作為強(qiáng)制性職業(yè)年金，是參與社會(huì)勞動(dòng)、貢獻(xiàn)個(gè)人能力的老年回報(bào)，并沿襲當(dāng)下各個(gè)賬戶的待遇計(jì)算方式，分別計(jì)算合并發(fā)放。這一方案，基金規(guī)模大、管理難度較大且經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要改革，但對(duì)參保者而言制度沿襲較好，還可實(shí)現(xiàn)不同人群養(yǎng)老待遇水平分別調(diào)控。第二種設(shè)計(jì)方案是將強(qiáng)制個(gè)人年金部分市場(chǎng)化或全部市場(chǎng)化，由特定的一類公司或者一家公司經(jīng)營管理。這種設(shè)計(jì)方案政策沿襲性較差，養(yǎng)老保險(xiǎn)的信譽(yù)將受到打擊，而且可能會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金待遇差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，但是政府的責(zé)任會(huì)減少，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制成本相對(duì)較低。

（2）從統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶到小統(tǒng)籌賬戶和強(qiáng)制個(gè)人年金賬戶的轉(zhuǎn)軌過程。思路是在保持待遇標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，首先分割統(tǒng)籌賬戶，逐步減少企業(yè)職工參保的統(tǒng)籌待遇，提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者的基本養(yǎng)老金待遇，直至計(jì)算方式相同；并同時(shí)逐步提高個(gè)人年金賬戶規(guī)模。轉(zhuǎn)軌過程可以從實(shí)際繳費(fèi)工資基數(shù)開始，就是先將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)工資基數(shù)的12%和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶合并，建立小統(tǒng)籌賬戶，然后通過逐年減少向小統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)移的繳費(fèi)基數(shù)，提高向個(gè)人年金賬戶轉(zhuǎn)移的繳費(fèi)基數(shù)，拉近與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，改善當(dāng)前的轉(zhuǎn)續(xù)問題。

四、結(jié)語

根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系參加不同社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同制度，存在主觀差異，也帶來了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。在九種待遇轉(zhuǎn)續(xù)方式中，最為突出的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題的存在，損害了流動(dòng)就業(yè)人群的權(quán)益，不利于市場(chǎng)配置勞動(dòng)力和人才流動(dòng)，不利于解決老齡化社會(huì)的老有所養(yǎng)問題，不利于城鄉(xiāng)一體發(fā)展，也不利于促進(jìn)社會(huì)公平。造成這一問題的原因是不同勞動(dòng)關(guān)系參與不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要解決待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題，就要構(gòu)建超越勞動(dòng)關(guān)系的待遇轉(zhuǎn)續(xù)的參與方式。本文主張建立小統(tǒng)籌賬戶和強(qiáng)制個(gè)人年金賬戶，小統(tǒng)籌賬戶為統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶，使全體勞動(dòng)者都能在不損失養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的前提下轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，也就是把是否參與勞動(dòng)和貢獻(xiàn)大小兩者分開轉(zhuǎn)移，從而改善當(dāng)前的待遇轉(zhuǎn)續(xù)問題。

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