財政違法行為責任追究問題研究（三）

●郭月梅

二、現(xiàn)行財政違法行為責任追究體系

財政違法行為責任追究對滿足社會主義市場經(jīng)濟體制下財政改革與發(fā)展的客觀要求，糾正市場經(jīng)濟條件下的財政違法行為，提高財政資金分配使用的安全、規(guī)范和有效性，維護財政經(jīng)濟秩序，建設法治政府具有重要意義。本部分將從法律制度框架、執(zhí)法主體、執(zhí)法特征等三方面介紹我國現(xiàn)行財政違法行為責任追究體系。法律制度框架方面，我國基本建立起了“N+1”財政違法行為責任追究的法律制度框架，“N”即以《憲法》為根本，包括先后頒布的與財政違法行為關系密切的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等；“1”則是指《財政違法行為處罰處分條例》。這是因為《財政違法行為處罰處分條例》盡管也是行政法規(guī)，但其具有一定的綜合性和總覽性。即對散落在其他法律、法規(guī)、部門規(guī)章中關于財政違法行為的相關規(guī)定進行了系統(tǒng)梳理和總結，并采用列舉方法對財政違法行為進行了界定。執(zhí)法主體方面，經(jīng)濟監(jiān)管層面形成了包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督、財政部門監(jiān)督以及社會監(jiān)督等在內的多元化的財政違法行為責任追究體系；而法律層面，各法律法規(guī)本身具有獨特的財政違法行為責任追究主體。因而，法律對財政違法行為責任追究主體的授權與財政違法行為責任追究制度執(zhí)法現(xiàn)實需求存在沖突，導致監(jiān)督執(zhí)法主體權力邊界模糊不清，財政違法行為處罰制度散亂，適法性上存在困難。

（一）財政違法行為責任追究在立法層面的構成

黨的十九大報告提出“加快建立現(xiàn)代財政制度”，為強化財政違法行為責任追究機制建設，嚴肅財經(jīng)紀律，維護財政經(jīng)濟秩序指明了方向。加強財政違法行為責任追究是新時代財政改革與發(fā)展的必然要求，對建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政，促進財政的民主化和法制化，推進依法理財?shù)确矫婢哂兄匾饬x。當前，我國財政違法行為責任追究在立法層面形成了“N+1”的法律體系；“N”即與財政違法行為關系密切的法律和行政法規(guī)，以《憲法》為根本，包括先后頒布的新《預算法》《會計法》《審計法》《中國注冊會計師法》《政府采購法》《公務員法》《行政監(jiān)察法》《行政訴訟法》《行政復議法》《行政許可法》《招標投標法》《稅收征收管理法》等一系列法律；包括《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《中華人民共和國審計法實施條例》《預算法實施條例》《財政票據(jù)管理辦法》《國家重點建設項目管理辦法》《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》《行政單位會計制度》《政府采購信息公告管理辦法》《財政檢查工作規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》《行政單位財務規(guī)則》《企業(yè)財務通則》《企業(yè)會計準則》等一系列財政違法行為責任追究行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的《江蘇省財政監(jiān)督條例》《安徽省財政監(jiān)督條例》《湖南省財政監(jiān)督條例》《甘肅省財政監(jiān)督條例》等財政監(jiān)督地方性法規(guī)；國務院職能部門（主要是財政部）、各地方政府等制定的諸如《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》（財政部令第53號）、《財政部門監(jiān)督辦法》（財政部令第69號）、《財政檢查工作辦法》(財政部令第32號)、《財政部門內部監(jiān)督檢查辦法》(財政部令第58號)等財政違法行為責任追究相關規(guī)章；“1”是指《財政違法行為處罰處分條例》。基于此，我國基本建立起了一個財政違法行為責任追究的法律制度框架（見圖1）。

1、憲法關于財政違法行為責任追究的原則性規(guī)定。《憲法》是我國的根本大法，當然成為財政違法行為責任追究法律制度框架的根基。關于財政監(jiān)督和違法行為責任追究，憲法作出了原則性的規(guī)定，例如第六十二條規(guī)定“全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”等。

2、主要財稅法律關于財政違法行為責任追究的規(guī)定。一是新《預算法》（中華人民共和國主席令第十二號）。2015年1月1日起我國實施新《預算法》，從預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執(zhí)行、預算調整、決算、監(jiān)督、法律責任等十個方面明確了我國預算制度。新《預算法》專設監(jiān)督（第八十三至九十一條）一章，明確預算監(jiān)督職責及權益保障方式，首次將預算監(jiān)督納入財政監(jiān)督工作范圍，真正以立法形式確立了預算監(jiān)督體系，推進了財政監(jiān)督改革。此外，新《預算法》第九十二至九十五條針對違反預算監(jiān)督的四個方面共計十九種情況作出了詳細的問責規(guī)定，明確了各違法行為具體的法律責任，為預算監(jiān)督檢查結果的落實提供了更明確的法律依據(jù)。二是 《審計法》（中華人民共和國主席令第四十八號）?！秾徲嫹ā啡嬉?guī)定了審計監(jiān)督的原則、監(jiān)督機構和審計人員、監(jiān)督職責權限、審計程序以及法律責任等內容，是審計監(jiān)督制度的基本法。《審計法》還確立了財政審計在我國審計監(jiān)督中的中心地位，強化了審計機關對國家財政的審計監(jiān)督職能。此外，《審計法》在法律責任一章中，對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支行為應承擔的法律責任也作了相應的規(guī)定。三是《會計法》（中華人民共和國主席令第二十四號）?！稌嫹ā酚蓵嫼怂慊驹瓌t和特別規(guī)定、會計監(jiān)督、會計機構和會計人員以及法律責任等部分組成，其賦予了財政部門及部分經(jīng)濟監(jiān)管部門依法監(jiān)督和管理會計工作的權力。

3、主要法規(guī)、規(guī)章關于財政違法行為責任追究的規(guī)定。在已經(jīng)制定和發(fā)布實施的法規(guī)中，有較多對財政違法行為責任追究工作具有全面指導意義的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，例如：國務院頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《中華人民共和國審計法實施條例》《預算法實施條例》等行政法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制訂的諸如 《江蘇省財政監(jiān)督條例》《安徽省財政監(jiān)督條例》等有代表性的地方性法規(guī)。而關于財政違法行為責任追究的部門規(guī)章主要以財政部制定的規(guī)章為主，如《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》《財政部門監(jiān)督辦法》等。

4、《財政違法行為處罰處分條例》關于財政違法行為責任追究的規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》《預算法》《審計法》《會計法》等雖涉及財政違法行為責任追究，但這些法律均針對相應職能部門而制定，有其獨特的規(guī)范對象，對財政違法行為責任追究工作只作了原則上的規(guī)定，并沒有詳細規(guī)定財政違法行為責任追究的職責權限、監(jiān)督范圍和內容、監(jiān)督程序和步驟以及違法責任等。為了進一步明確財政違法行為責任追究的義務、責任、工作內容、執(zhí)法步驟等，我國于2005年2月1日起頒布實施《財政違法行為處罰處分條例》，該條例不僅是在1987年《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》的基礎上修訂而成的，更是對現(xiàn)行財政違法行為責任追究體系的補充、完善和明確，可以說《財政違法行為處罰處分條例》是在之前頒布的N部法律的基礎上建立的一套更完善、更多元的法律問責機制，對加強財政監(jiān)督，確保財政違法行為責任追究的法律地位和權威性具有積極作用。

（二）財政違法行為責任追究的主體與執(zhí)法

圖1 我國現(xiàn)行財政違法行為責任追究法律制度基本框架

1、財政違法行為責任追究主體及其執(zhí)法：經(jīng)濟監(jiān)管層面。通過梳理我國現(xiàn)行的經(jīng)濟監(jiān)管職能部門，發(fā)現(xiàn)當前已經(jīng)形成了包括人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督、財政部門監(jiān)督以及社會監(jiān)督等在內的多元化的財政違法行為責任追究體系。體系中，財政機關監(jiān)督為主，國家權力機關監(jiān)督、審計監(jiān)督、其他行政機關和社會監(jiān)督相互配合，不同的監(jiān)督主體，其監(jiān)督職責互有交叉卻不盡相同。其中，財政機關監(jiān)督主要分為三種形式：財政內部監(jiān)督和管理部門的日常監(jiān)督；針對特定問題開展的專項監(jiān)督；違反財經(jīng)法紀的專案檢查等。

2、財政違法行為責任追究主體及其執(zhí)法：法律層面?，F(xiàn)有的財政違法行為責任追究規(guī)定散見于《預算法》《會計法》《審計法》等相關的法律、法規(guī)、規(guī)章中，各法律法規(guī)本身具有獨特的財政違法行為責任追究主體。《預算法》專設監(jiān)督一章，明確預算監(jiān)督職責及權益保障方式，并授權人民代表大會及其常務委員會（立法機關）對政府預、決算進行監(jiān)督?！秾徲嫹ā反_立了我國上級審計監(jiān)督和同級審計監(jiān)督相結合的審計監(jiān)督制度，國務院和縣級以上地方人民政府均設立審計機關。在中央層次，由審計署對中央預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督；在地方層次，由地方各級審計機關對本級預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督?！稌嫹ā访鞔_授權財政部門主要執(zhí)行會計監(jiān)督工作，其他經(jīng)濟監(jiān)管部門如審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)管、保險等部門輔助會計監(jiān)督。在《預算法》《審計法》《會計法》等N部法律的基礎上頒行的《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，縣級以上人民財政機關、審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。在監(jiān)察機關或者任免機關，對有財政違法行為的單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務員的，依照人事管理權限，依法給予行政處分。即《財政違法行為處罰處分條例》授權的財政違法行為責任追究制度的執(zhí)法主體包括財政部門、審計機關和監(jiān)察機關等?！敦斦块T內部監(jiān)督檢查辦法》《財政部門監(jiān)督辦法》等規(guī)章具體規(guī)定了財政部門內部監(jiān)督檢查、外部監(jiān)督等的行為規(guī)范，要求在規(guī)定職權范圍內依法實施監(jiān)督，履行監(jiān)督職責。

3、財政違法行為責任追究主體及其執(zhí)法：經(jīng)濟監(jiān)管層面與法律層面的沖突。通過上文對經(jīng)濟監(jiān)管體制與法律體系的介紹，可以發(fā)現(xiàn)，對于財政違法行為的責任追究，兩者間是存在著沖突的。具體如下：

（1）追究主體的法律授權與現(xiàn)實需求存在沖突?！稇椃ā凡⑽磳ω斦`法行為責任追究制度作出根本性說明；《預算法》《會計法》等法律對財政部門的監(jiān)督職能也僅作出一些原則性規(guī)定，不系統(tǒng)且不完整；在法規(guī)、規(guī)章層面上，盡管有《財政部門監(jiān)督辦法》《財政違法行為處罰處分條例》等作為執(zhí)法依據(jù)，但整體來說，作為預算管理和監(jiān)督部門的財政機關并沒有得到法律上的明確授權，這不僅會嚴重影響財政機關在財政違法行為責任追究工作上的權威性，而且與財政違法行為責任追究的執(zhí)法現(xiàn)實需求存在沖突。在當前經(jīng)濟監(jiān)管體制中，盡管我國《憲法》及其他法律、法規(guī)賦予了人大、審計機關、財政部門、其他行政機關以及社會團體監(jiān)督政府等多主體監(jiān)督財政的權力，但在多方面因素的制約下，真正能夠發(fā)揮財政違法行為責任追究制度作用的主要是財政部門的財政監(jiān)督和審計監(jiān)督。例如，在經(jīng)濟監(jiān)管體制中，監(jiān)督檢查局是財政違法行為的主要責任追究主體，大有包攬全局的趨勢，而會計監(jiān)管部門、審計部門、稅務監(jiān)管部門等監(jiān)管部門的責任追究都被囊括在監(jiān)督檢查局的追究范圍之內。但從法律體系的角度來說，并沒有專門針對監(jiān)督檢查局的法律行為準則，而是把財政違法行為的責任追究劃分到一個個行業(yè)或者部門中來，由各個部門針對各自的領域“分區(qū)而治”，這說明法律對財政違法行為責任追究主體的授權與財政違法行為責任追究執(zhí)法現(xiàn)實需求是存在沖突的。這些沖突反映了當前完善我國財政違法行為責任追究法律體系的迫切需求，只有以立法形式確立財政違法行為責任追究的法律地位、職責和權限，提升財政違法行為責任追究的立法層次，才能使財政違法行為責任追究做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（2）監(jiān)督執(zhí)法主體權力邊界存在模糊地帶。在財政違法行為責任追究法律體系中，《憲法》《預算法》《審計法》等有關法律法規(guī)對各財政違法行為責任追究執(zhí)法主體進行授權，但由于各個監(jiān)督執(zhí)法主體所適用的法律依據(jù)不盡相同，監(jiān)督責任和權限在法律法規(guī)上并沒有得到明確的界定，因此，在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門之間存在職能上的交叉重疊和執(zhí)法沖突。比如，監(jiān)督檢查局作為一個獨立的擁有執(zhí)法權的機構，可以憑借自己手中的權力，根據(jù)自己的判斷，針對財政違法行為進行處置，而與此同時，法律體系中也有相應違法行為的責任追究主體，這兩者之間并沒有孰高孰低之分，即使有，也沒有準確的權力劃分，因此存在重復執(zhí)法的沖突。再比如，財政、稅務與審計機關一般都將工作重點集中于事后檢查審計，一方面，由于法律缺乏明確規(guī)定、具體分工，執(zhí)法主體之間經(jīng)常出現(xiàn)互相越位現(xiàn)象，使得在對一些重點工作和特殊項目的監(jiān)督檢查工作上，財政部門監(jiān)督和審計監(jiān)督多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，工作集中于事后，還將導致事前監(jiān)督與事中監(jiān)督的“缺位”。

（3）財政違法行為處罰制度較為散亂。我國現(xiàn)行財政違法行為處罰制度較為散亂，大多散見于各部門法中。由于現(xiàn)行財政違法行為處罰法規(guī)的法律效力層級過低，并缺乏相應的配套實施辦法，與其他部門法契合度不足甚至出現(xiàn)矛盾之處，適法性上存在困難，因此，在沒有出臺財政一般法與法律層級更高的財政違法行為處罰一般法之前，應在現(xiàn)有財政違法行為處罰制度的基礎上尋求解決方案。比如，對《財政違法行為處罰處分條例》中與其上位法相矛盾的內容進行修改，該條例第32條規(guī)定單位和個人對處理、處罰不服的，可以依照《行政復議法》《行政訴訟法》申請復議與訴訟，這顯然是違反現(xiàn)行行政法的，政府預算收支行為并不屬于行政復議或行政訴訟范圍，作為下位法的《財政違法行為處罰處分條例》對上位法的突破顯然是無效的，應盡快修正。一般法與特別法應在理論層面保持高度一致，才能在實踐中得到有效運用。

三、現(xiàn)行財政違法行為責任追究成效及問題分析

隨著我國財政事業(yè)的快速發(fā)展，越來越多的財政政策和資金、財政干部被列為社會的“圍獵”、“圍攻”對象，財政部門違規(guī)違紀問題不斷發(fā)生，社會矛盾逐漸在財政系統(tǒng)中疊加顯現(xiàn)。財政違法行為責任追究自開展以來，已成為我國財政法治建設，特別是財政監(jiān)督領域具有里程碑意義的工作，其成效顯著，意義重大，對維護財經(jīng)紀律，糾正財政違法行為具有劃時代的作用。

當前財政違法行為責任追究所取得的成效主要體現(xiàn)在三個方面：一是加大財政違法行為責任追究力度，提高了財經(jīng)法紀的威懾力；二是建立了專項治理機制和典型案例曝光制度，彰顯了財政違法行為責任追究的影響力；三是財政監(jiān)督檢查成果得到有效利用，增強了源頭治本的推動力。從現(xiàn)行財政違法行為責任追究存在的問題來看，在立法層面，存在著一般法層級過低、法律法規(guī)之間存在沖突、財政違法行為范圍界定不全面、財政違法行為處罰幅度與行為后果不相匹配、追究領導責任手段缺失等五大問題；在體制層面，存在財政監(jiān)督與財政責任規(guī)定不明晰、財政監(jiān)督與審計監(jiān)督存在矛盾沖突、財政違法行為責任追究主體之間缺乏有效的移送機制等三大問題；在執(zhí)法層面，存在財政執(zhí)法主體滯后、行政處罰裁量權過大、配套措施缺乏等三大問題；在財政違法行為責任主體內部管理層面，存在財經(jīng)紀律意識淡薄、內部管理及內控制度薄弱等兩大問題?？偨Y當前財政違法行為責任追究中所取得的成效并全面分析其存在的問題，有利于為建立健全財政違法行為責任追究提供參考。

（一）現(xiàn)行財政違法行為責任追究的成效

財政違法行為責任追究是對財政違法行為依法進行處理處罰，是貫徹落實財政政策，保障財政行為主體合法權利的重要手段，也是維護市場經(jīng)濟秩序的有力武器。當前，我國財政違法行為責任追究所取得的成效可以從法制建設和實踐效果兩方面來探討。

從法制建設方面來看，現(xiàn)行財政違法行為責任追究的最直接、適用頻率最高的法律依據(jù)是2004年11月30日頒布并于2011年1月8日修訂的《財政違法行為處罰處分條例》，其為財政違法行為責任追究提供了全面系統(tǒng)的法律依據(jù)。財政執(zhí)法部門以條例為準則，始終堅持依法行政，切實履行財政違法行為責任追究工作職責，明確財政違法行為責任追究范圍，規(guī)范財政違法行為責任追究程序，對發(fā)現(xiàn)的財政違法行為作出處理處罰，成效明顯。

從財政違法行為責任追究的實際效果來看，近年來，我國財政違法行為處理處罰典型案例增多。以上海為例，2005至2016年，上海專員辦共計下發(fā)各類處理決定150份，其中引用《條例》作為處理處罰依據(jù)的有16份。以湖南省為例，2012年至2017年，湖南省財政廳共實施了59件行政處罰，其中引用《條例》作為處理處罰依據(jù)的有22件。以四川省為例，2015年，四川省財政部門查處財政違法行為85件，處罰16人，共查補財政收入394094.12萬元，追繳扣撥財政資金298124.8萬元；2016年，四川省財政部門查處違法行為63件，處罰15人，全省共查補財政收入148802.27萬元，追繳扣撥財政資金16224.80萬元。以河南省為例，財政部駐河南專辦員2016年開展新能源汽車補助資金檢查，發(fā)現(xiàn)河南少林客車股份有限公司2014年200輛SLG6720EVG型純電動客車電池品牌、裝車電池容量與車輛公告信息不符，涉及中央財政補助資金6000萬元，2015年252輛提前上牌車輛涉及違規(guī)領取中央財政補助資金7560萬元。

經(jīng)過多年來的嚴格執(zhí)法，總結當前我國財政違法行為責任追究在實際運用中的成效，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是加大財政違法行為責任追究力度，提高了財經(jīng)法紀的威懾力。自1999年以來，財政部逐年公布會計信息質量檢查公告，就開展會計信息質量檢查中發(fā)現(xiàn)的典型問題通過知名媒體和網(wǎng)站予以公開，加大了對財政違法行為的責任追究力度，大大提升了財政監(jiān)督的震懾力和影響力。目前，財政部正式發(fā)布中華人民共和國財政部會計信息質量檢查公告37期，曝光了財稅法規(guī)政策執(zhí)行不到位、會計核算不規(guī)范、財務管理薄弱、內部控制不健全甚至嚴重違反財經(jīng)紀律等問題，極大地顯現(xiàn)了財政違法行為責任追究所取得的有力成效。

二是開展專項檢查，建立典型案例曝光制度，彰顯了財政違法行為責任追究的影響力。近年來，財政監(jiān)督部門針對各項財政專項資金開展了系列檢查，如開展涉農(nóng)資金檢查、“小金庫”專項檢查、大氣污染專項治理等專項檢查工作，為保障財政專項資金合法使用和重大財政政策落實發(fā)揮了重要作用，財政違法行為責任追究也取得了顯著成效。此外，在開展財政違法行為責任追究工作中，對于查處問題不遮不掩，從宣傳發(fā)動階段到檢查結束后對查處典型案例的通報曝光，充分彰顯了財經(jīng)違法行為責任追究的影響力，樹立了財政監(jiān)督執(zhí)法的權威。如：湖北省在專項檢查宣傳發(fā)動階段，就充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡等媒體，多形式、多角度、多層次宣傳財政違法行為責任追究的重要意義、工作內容、政策規(guī)定和正反典型，強化輿論引導，在全社會營造出了加強財政違法行為責任追究、促進黨風廉政建設的濃厚氛圍。該省主動建立財政違法行為和典型案例通報曝光制度回應社會關切，引發(fā)了社會的關注和熱議，公眾對加強財政違法行為責任追究、嚴肅財經(jīng)紀律、嚴懲財政違法行為的做法紛紛點贊，進一步擴大了財政違法行為責任追究的社會影響力。

三是檢查成果得到有效利用，增強了源頭治本的推動力。從近年來的全國財政監(jiān)督工作會議中不難發(fā)現(xiàn)，各地財政局高度重視財政監(jiān)督檢查成果的利用，積極建立財政監(jiān)督檢查成果運用機制，加強財政違法行為責任追究成果的管理和利用。針對財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，有的地方將其檢查成果與預算編制相結合，有的單位將檢查結果與個人晉升、績效相掛鉤，有效增強了財政違法行為的責任承擔，有利于建立財政違法行為責任追究長效機制。通過對財政違法行為檢查結果的再利用、再分析，能從源頭上發(fā)現(xiàn)問題，杜絕違法行為的再次發(fā)生，為日后開展同類檢查提供資料參考和處理借鑒，增強了財政違法行為的源頭治理能力?！?/p>