從管理到治理：改革開放四十年我國財政監(jiān)督的演進與完善

●楊燕英 丁 樹

黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的總體部署中，以前所未有的歷史高度，賦予了財政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。財政在優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安中承擔(dān)著重要職責(zé)，在促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化各領(lǐng)域改革、支持城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障和改善民生等方面做出了重要貢獻。同時，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，財政往往也成為改革的突破口和先行者，發(fā)揮著極其重要的作用。財政監(jiān)督作為保證財政優(yōu)質(zhì)高效履職的重要手段，在完善財政制度建設(shè)、發(fā)揮政策功效和實施財政管理等方面發(fā)揮著無可替代的重要作用。改革開放四十年以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善等各個方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，政府財政活動的目標(biāo)、范圍和方式等也相應(yīng)地不斷變化和調(diào)整，促使財政監(jiān)督理念與模式隨之不斷演變。

一、改革開放四十年財政監(jiān)督的歷史演進

1978年改革開放以來，我國財政監(jiān)督的理念和模式隨著黨和國家的工作重心以及社會主要矛盾變化而變化，同時也隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和推進政府治理現(xiàn)代化的要求而變化。為總結(jié)我國財政監(jiān)督的歷史演進，梳理財政監(jiān)督的發(fā)展歷程，根據(jù)四十年改革開放的時間脈絡(luò)，將財政監(jiān)督的發(fā)展劃分為以下三個階段：

（一）1978—1993 年：財政監(jiān)督的重建階段

1966—1976年，中國處于“文化大革命”時期，由于政治局面動蕩，社會和經(jīng)濟秩序混亂，財政管理和監(jiān)督的機構(gòu)以及各種規(guī)章制度遭到嚴(yán)重破壞?！拔母铩苯Y(jié)束后，1978年召開的中共中央十一屆三中全會決定，將全黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，由此拉開了我國改革開放的大幕，整個國家回到了經(jīng)濟發(fā)展的主線上。

1、財政監(jiān)督的主要著力點。1978—1993年這段時期，對于財政監(jiān)督工作來說屬于“重建、加強”階段。此階段，財政監(jiān)督的體系與制度都在重建，財政監(jiān)督的理念在于“重管理”，監(jiān)督的模式則是“重檢查”。此階段財政監(jiān)督的著力點具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）重建財政監(jiān)督機構(gòu)體系。經(jīng)歷“文革”破壞后，我國的財政機構(gòu)需要重建，財政監(jiān)督體系需要恢復(fù)。1978年，財政部恢復(fù)“財政監(jiān)察司”，負(fù)責(zé)對國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)和事業(yè)單位等執(zhí)行財政規(guī)章制度情況的監(jiān)督管理工作，辦理違反財政規(guī)章制度的案件。財政監(jiān)察司重建后，1980年國務(wù)院批轉(zhuǎn) 《財政部關(guān)于財政監(jiān)察工作機構(gòu)設(shè)置的幾項規(guī)定》，地方政府陸續(xù)在地方財政部門下設(shè)專職財政監(jiān)督機構(gòu)，財政監(jiān)督機構(gòu)體系由此重新建立起來，為改革開放后我國財政監(jiān)督工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

（2）財政監(jiān)督“重管理、重檢查”。 所謂“重管理”，是指此時的財政監(jiān)督基本理念，是從政府對國營企業(yè)進行財務(wù)管理的角度出發(fā)的；所謂“重檢查”，是指中央和地方的地理距離與中央和地方的機構(gòu)劃分，決定了財政監(jiān)督管理的方式主要是通過檢查來實現(xiàn)的。此階段，財政監(jiān)督著力采用事務(wù)性的行政監(jiān)督手段進行。財政監(jiān)督行政管理手段包括各種檢查、駐廠專員監(jiān)督等，這些成為當(dāng)時財政監(jiān)督的主要方法。1985年，國務(wù)院設(shè)立“稅收、財務(wù)大檢查辦公室”，1986年更名為“稅收、財務(wù)、物價大檢查辦公室”，簡稱“大檢辦”，各地方政府也相應(yīng)設(shè)立“大檢辦”。經(jīng)過統(tǒng)計，從1985年到1997年，我國連續(xù)開展13次全國稅收、財務(wù)、物價大檢查。為提高經(jīng)濟效益，1982年地方政府也陸續(xù)恢復(fù)財政駐廠員制度，1986年成立中央財政駐廠員處，專人監(jiān)督國營企業(yè)、國營廠礦的財務(wù)運行與財務(wù)紀(jì)律。

（3）加強財政監(jiān)督制度建設(shè)。這一階段的財政監(jiān)督除了“重管理、重檢查”，還不斷加強相關(guān)規(guī)章制度的建立。1987年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，同年財政部下發(fā)《關(guān)于加強財政監(jiān)察工作的若干意見》，1990年財政部制發(fā)《財政監(jiān)察工作規(guī)則》，都為財政監(jiān)督工作提供了相應(yīng)的制度依據(jù)，財政監(jiān)督制度建設(shè)逐漸走上正軌。

2、財政監(jiān)督重建的重要作用。財政監(jiān)督在這一階段的理念重在“管理”，工作模式重在“檢查”，是與我國經(jīng)濟狀況和基本經(jīng)濟制度相適應(yīng)、與改革開放重大舉措相輔相成的，具有合理性和必然性，在實踐中發(fā)揮了積極的重要作用。

通過考察，我們也了解到企業(yè)面臨著比較共性的問題，如材料來源的緊缺、材料成本的提高、國際市場的競爭、勞工的不足和成本的提高;面對困難，他們采取各自的應(yīng)對，但有一點他們是相同的，都有著大大書寫的美好愿景和向愿景奮進的腳步。

（1）為我國財政監(jiān)督奠定了重要的制度基礎(chǔ)。1978—1993年，國家處于改革開放起步階段，這階段的改革以“放權(quán)”、“讓利”為主要特征，中央與地方的財政關(guān)系實行“分灶吃飯、財政包干”體制。改革的基本政策，決定了中央財政監(jiān)督扮演著為起步階段的改革“保駕護航”的角色。因此，無論是財政監(jiān)督的體系重建、制度建設(shè)，還是財政監(jiān)督的理念與模式，都帶有非常鮮明的時代色彩。事實上，財政監(jiān)督體系和制度的重建，重新確立了財政監(jiān)督在國家財政經(jīng)濟管理中的重要地位，為改革開放的成功起步和財政體制改革的順利進行提供了保障，也由此奠定了我國財政監(jiān)督的框架體系和制度基礎(chǔ)。

（2）保證了國家的財政收入。這一階段的財政監(jiān)督模式，與當(dāng)時我國財政收入來源的主體結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。改革開放初期，我國的所有制結(jié)構(gòu)中全民所有制經(jīng)濟占絕大部分比重，國營企業(yè)占主導(dǎo)地位，財政收入來源大部分為國營企業(yè)利潤上繳和國營企業(yè)所得稅，其他所有制成分上繳財政的收入占財政收入總額的比例比較低。因此從財政收入管理的角度，通過大檢查和派駐專員等方法，一方面與給國營企業(yè)“放權(quán)讓利”的改革政策相匹配，另一方面也能夠讓財政監(jiān)督機構(gòu)掌握國營企業(yè)的實際經(jīng)營情況，從而保障了國家財政收入的取得。

（3）形成了特定歷史階段的財政監(jiān)督基本模式。這一階段的財政監(jiān)督“重管理”，是我國經(jīng)濟法律體系尚不健全情況下的必然選擇。經(jīng)歷“文化大革命”后，我國法律體系仍然在重建恢復(fù)過程中，國家財政沒有一部基本法律，大部分稅收制度不是以法律形式出現(xiàn)，而是以全國人大授權(quán)國務(wù)院頒布條例或暫行條例的形式出臺，如1984年頒布的《產(chǎn)品稅條例（草案）》、《增值稅條例（草案）》、《增值稅條例（草案）》，都屬于法規(guī)而不是正式的法律，立法層次和法律效力都比較低。因此，在法律基礎(chǔ)尚不健全的情況下，財政監(jiān)督只能主要依靠行政管理方式作為主要手段，參與到經(jīng)濟改革活動中去，由此形成了特定歷史階段的財政監(jiān)督基本模式，并在很大程度上保證了各項財政改革的順利進行。

（二）1994—2002 年：從“管理”到“治理”的過渡階段

1992年，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會明確要“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”。從此，我國從計劃經(jīng)濟時代強調(diào)政府通過計劃決策對資源進行配置，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟時代由市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用、政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的新階段。此時，財政監(jiān)督也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹槠脚_，由“管理”向“治理”的過渡。從國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展實際情況出發(fā)，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制前提下，我國于1992年實行“分稅制”改革試點，至1994年在全國范圍內(nèi)全面實行“分稅制”改革，財政監(jiān)督也必然隨之進行新的調(diào)整。特別是1994年實行分稅制財政體制改革、頒布《中華人民共和國預(yù)算法》和成立財政部財政監(jiān)督司這三大事件，標(biāo)志著我國財政監(jiān)督進入了從“管理”到“治理”的過渡期。

1、財政監(jiān)督的過渡性特征。通常，財政監(jiān)督的“管理”，是指為使財政收入順利取得，財政監(jiān)督部門以“監(jiān)督者”的角色，依據(jù)法律和規(guī)章制度，對被監(jiān)管對象采取的約束性監(jiān)督的做法。而財政監(jiān)督的“治理”，則強調(diào)財政部門以市場“參與者”的角色，在參與市場經(jīng)濟運行的過程中實現(xiàn)監(jiān)督，以確保財政宏觀調(diào)控作用的充分發(fā)揮。在此階段，財政監(jiān)督的理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂暧^治理”，具體監(jiān)督模式由“檢查”逐步轉(zhuǎn)向為“調(diào)控”和“治理”，其過渡性特征具體表現(xiàn)為：

表1 1978—1992部分年份財政收入來來源的所有制格局

（1）財政監(jiān)督機構(gòu)逐步集中。1994年，財政部將原來的財政監(jiān)察司、商貿(mào)司中企處和“大檢辦”三個機構(gòu)合并，成立“財政監(jiān)督司”，集中指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國財政監(jiān)督的職能。1995年，國務(wù)院批準(zhǔn)財政部派駐中央企業(yè)的駐廠員，改為當(dāng)?shù)刎斦O(jiān)察專員辦事機構(gòu)（簡稱“專員辦”），由財政部垂直管理，財政部的財政監(jiān)督職能進一步集中。1998年政府機構(gòu)改革后，專員辦在職能上由對中央企業(yè)的收支監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷ω敹悎?zhí)法部門和中央預(yù)算支出的監(jiān)督，進一步退出對微觀主體的“管理”，加入市場的“治理”中。

（2）逐步轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督工作方式。此階段，財政監(jiān)督工作逐步由全國規(guī)模的專項檢查和大檢查，向日常監(jiān)督轉(zhuǎn)變，突出“參與”市場、“調(diào)控”市場。1994年分稅制改革后，財政大檢查轉(zhuǎn)為針對特定事項的專項檢查，例如1995年對“小金庫”的清查，1996年對預(yù)算外資金的專項治理，1997年財稅大檢查、專儲糧專項檢查等。1998年之后，全國范圍的年度財政大檢查結(jié)束，財政部門開始積極探索加強日常監(jiān)督工作，通過對征繳、審核、內(nèi)部制約等的監(jiān)督，從市場參與的角度對財政行為進行日?；⒅贫然谋O(jiān)督，從而逐步實現(xiàn)了監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變。

2、過渡期財政監(jiān)督的實踐效果。從“管理”到“治理”的過渡，與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r密切關(guān)聯(lián)，同時也和我國在公共管理領(lǐng)域引入政府治理理念進行行政管理體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變有著直接的關(guān)系。在此期間，財政改革不斷展開，包括實行分稅制財政管理體制、試行部門預(yù)算制度、推行國庫集中收付制度、建立政府采購制度等重大改革措施相繼進行，各種復(fù)雜的利益關(guān)系被重新調(diào)整，新的政府治理體系開始構(gòu)建。在這個過程中，財政監(jiān)督在其中發(fā)揮著促進改革和保證政策落地實施的重要作用。

（1）實現(xiàn)了財政監(jiān)督的角色轉(zhuǎn)變。1992年我國明確要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“市場”在資源配置中起基礎(chǔ)作用，政府起宏觀調(diào)控作用。這就要求財政不能獨立于市場之外，成為超越市場的主體對市場資源進行調(diào)配。財政一方面代表國家參與國民收入分配，獲取財政收入；另一方面要落實宏觀調(diào)控職能，通過一系列的政策工具，彌補和消除市場自身的弱點與消極因素。特別是1999年修訂憲法第七條，將“國營經(jīng)濟”修改為“國有經(jīng)濟”、“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”之后，將國家掌握企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，變?yōu)閲抑徽莆账袡?quán)，經(jīng)營權(quán)放歸企業(yè)，從而弱化了政府在公有制企業(yè)日常經(jīng)營中的管理角色，使之轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔写砝碚摗笨蚣芟滤袡?quán)與經(jīng)營權(quán)分離的模式，國家控制的重點在所有權(quán)，而不在經(jīng)營權(quán)。因此，如果財政監(jiān)督再采用深入企業(yè)進行直接檢查的駐廠專員制度等，就不再適合我國經(jīng)濟體制改革的需要了。此時，退出對微觀主體“主人翁”式的駐廠專員監(jiān)督方式后，財政監(jiān)督的角色就開始轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控政策實施的保障者了。為此，財政監(jiān)督依照各種制度、規(guī)則，努力規(guī)范利用財政資源的各類市場主體，依法依規(guī)開展活動，促進資源配置效率的提高。同時，在宏觀調(diào)控過程中，財政監(jiān)督還有效保證了政府宏觀調(diào)控各項措施的落實到位和有效實施。

（2）改變了傳統(tǒng)的微觀管理財政監(jiān)督模式。在這個階段，我國的改革開放取得了豐碩成果，個體、私營、外資等非公有制經(jīng)濟在這期間獲得快速發(fā)展，數(shù)量增多，國有企業(yè)數(shù)量減少，再執(zhí)行駐廠制度的財政監(jiān)督工作模式已經(jīng)不再合適形勢發(fā)展的需要了。首先，傳統(tǒng)的“檢查”模式工作量大并且非常繁瑣，深入微觀主體細(xì)致“管理”的監(jiān)督模式，不利于發(fā)揮市場主體的經(jīng)濟活力，會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。其次，隨著非公有制經(jīng)濟的崛起，非公有制企業(yè)數(shù)量大大增加，導(dǎo)致對大量微觀主體的“管理”、“檢查”不再具有可行性，需要采取更加宏觀的方法執(zhí)行財政監(jiān)督。因此，這一階段的財政監(jiān)督模式從傳統(tǒng)的微觀管理，逐漸轉(zhuǎn)向更加宏觀的制度監(jiān)督治理模式，實現(xiàn)了財政監(jiān)督模式的改變。

表2 1998—2002不同所有權(quán)下規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)單位數(shù)

（3）豐富了財政監(jiān)督的主體和手段。在此階段，全國人民代表大會陸續(xù)頒布了多項法律法規(guī)，我國的各項法律制度逐步健全，單一的行政管理手段不再適合社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。1994年通過的 《中華人民共和國預(yù)算法》、2002年通過的《中華人民共和國政府采購法》，以及這期間修訂的《會計法》、頒布的《注冊會計師法》等，從治理的方法上賦予了財政監(jiān)督更多的法律工具。因此，財政監(jiān)督不必再依靠單一的行政檢查手段來完成，財政監(jiān)督完全有條件上升到更加宏觀的層面，通過制定相關(guān)的法律法規(guī)和政策制度，運用法律手段和行政手段對各種財政行為進行監(jiān)督。同時，由于制定了明確的法律規(guī)則，可以更好地吸引多元主體參與到財政監(jiān)督體系中來，特別是對市場主體的財務(wù)行為，可以更多地交由會計師事務(wù)所、執(zhí)法機構(gòu)、司法機構(gòu)依法執(zhí)行，進一步豐富了財政監(jiān)督的參與主體和監(jiān)督手段。

（三）2003年至今：全面加強財政監(jiān)督治理階段

2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（簡稱 《決定》），要求繼續(xù)改善宏觀調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變政府職能，指出財政政策要在促進經(jīng)濟增長、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)收入方面發(fā)揮重要功能，完善財政政策的有效實施方式，政府職能要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境?！稕Q定》對財稅改革提出了要求，明確財政監(jiān)督要在稅制改革過程中“嚴(yán)征管”，統(tǒng)一稅制；在財政資金的收支方式上，實現(xiàn)收支“兩條線”，能納入預(yù)算監(jiān)督的盡量納入預(yù)算監(jiān)督，加強審計監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督要實行績效評價體系。2007年黨的十七大報告中又明確提出，要完善公共財政體系，深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督。2013年黨的十八屆三中全會則賦予“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”重要定位，指出要建立現(xiàn)代財政制度。2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進一步提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。由這一系列綱領(lǐng)性文件對財政改革的論述可以看出，我國財政監(jiān)督已經(jīng)進入全新的歷史階段。在這個新的歷史階段，財政監(jiān)督必須配合推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，實現(xiàn)新的突破。

1、進一步夯實財政監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。全面加強財政監(jiān)督，推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強財政法制建設(shè)。為進一步加強財政監(jiān)督，為財政監(jiān)督提供更加充分有力的法制依據(jù)，2004年國務(wù)院頒布《財政違法行為處罰處分條例》，為財政監(jiān)督提供制度依據(jù)。財政部在2006年出臺 《財政檢查工作辦法》、2008年出臺《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》和《關(guān)于加強地方財政監(jiān)督工作的若干意見》等文件、2010年出臺《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》、2012年出臺《財政部門監(jiān)督辦法》，都從制度層面規(guī)范了財政監(jiān)督檢查工作。2014年，我國修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)法律；在企業(yè)會計這類基礎(chǔ)性規(guī)章制度方面，2006年修訂并頒布了 《企業(yè)財務(wù)通則》、2009年頒布了《金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則》、2014年修改了《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》等，為財政監(jiān)督奠定了比較堅實的法律基礎(chǔ)。今后，隨著財政法制建設(shè)進程的不斷加快，財政領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)體系會進一步完善，財政監(jiān)督治理將進入法治化軌道。

2、全面拓展財政監(jiān)督范圍。全面加強財政監(jiān)督治理的一個基本前提，是將全部財政收支活動都納入財政監(jiān)督的范圍，不能有遺漏或例外，以實現(xiàn)財政預(yù)算管理的完整性和統(tǒng)一性。如果還有財政性資金沒有納入到政府財政預(yù)算管理的范圍，那么就不能說全面規(guī)范、透明高效的現(xiàn)代財政制度已經(jīng)建立起來了，財政監(jiān)督的全面性也就隨之大打折扣。因此，2011年，我國全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理，這是財政預(yù)算管理制度改革取得的重大成果，使財政預(yù)算朝著全口徑預(yù)算管理邁進了一大步。此外，通過全面實施部門預(yù)算制度、完善國庫集中收付制度和政府采購制度、建立非稅收入管理制度和政府債務(wù)管理制度、進行政府會計改革、試編政府財務(wù)報告等一系列改革措施，逐步將所有財政性資金納入政府預(yù)算管理范疇。特別是2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，明確規(guī)定在我國實行全口徑預(yù)算，從而在法律上為實施全面財政監(jiān)督、保證財政監(jiān)督范圍的系統(tǒng)性提供了直接的法律依據(jù)。

3、大力推動財政預(yù)算公開透明。全面規(guī)范、公開透明的財政預(yù)算制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是強化財政預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實施有效財政監(jiān)督的重要保障。建立現(xiàn)代財政制度，嚴(yán)格監(jiān)督公權(quán)力的使用，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，要求必須強化財政預(yù)算監(jiān)督機制。只有財政預(yù)算公開透明，各級政府及其所屬部門的財政活動才能夠處于陽光之下，才能夠接受來自各方面的監(jiān)督，從而促使其規(guī)范財政資金使用和管理流程，提高財政資金的使用效率，避免財政資金的浪費和低效使用，尤其是防止權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?？梢哉f，財政預(yù)算的公開透明，不僅是建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代財政制度的一個重要抓手，也是一個重要的推動力量。近年來，在黨中央、全國人大、國務(wù)院的高度重視和社會各界的高度關(guān)注下，財政部在大力推動建立財政預(yù)算公開的制度體系、指導(dǎo)中央本級部門和地方各級政府財政預(yù)算信息公開方面取得了顯著的成效，初步實現(xiàn)了以財政預(yù)算公開透明促進深化改革、以財政預(yù)算公開透明促進規(guī)范管理，以財政預(yù)算公開透明促進財政監(jiān)督高效有力的良好社會氛圍，取得了良好的社會反響，使政府信譽不斷提升，增強了人民群眾對政府的信心。

4、全面實施財政預(yù)算績效管理。全面實施財政預(yù)算績效管理，是促進服務(wù)型政府建設(shè)、提高財政資金運行質(zhì)量效益的重要保證，也是評價政府行政成本和行政效率的重要工具。全面實施財政預(yù)算績效管理是落實以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。全面實施財政預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措。近幾年來，我國各級財政部門在預(yù)算績效管理領(lǐng)域積極探索，已經(jīng)初步構(gòu)建了預(yù)算績效管理體系基本框架。在中央層面，已基本形成以項目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系?？冃繕?biāo)管理已經(jīng)作為制度覆蓋到所有中央部門的本級項目預(yù)算、中央對地方部分專項轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算，以及部分中央政府性基金和中央國有資本經(jīng)營項目預(yù)算，并將逐步覆蓋中央部門所有項目預(yù)算管理之中。特別是新修訂的《預(yù)算法》頒布之后，越來越多的地方政府財政部門積極探索預(yù)算績效管理的方式方法，將財政預(yù)算績效管理當(dāng)作財政監(jiān)督管理的重點工作，通過引入第三方機構(gòu)的事前評估和績效評價，不斷積累經(jīng)驗，試圖形成具有本地特色的財政預(yù)算績效管理模式。隨著全面財政預(yù)算績效管理改革的不斷深入，各級政府部門“花錢必問效，無效必問責(zé)”的意識不斷增強，有力地推動了我國財政預(yù)算管理朝著科學(xué)化和規(guī)范化的方向不斷前進。而高等院校、科研機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)以及社會公眾在財政預(yù)算績效評價方面的積極參與，又在很大程度上進一步促進了財政決策的透明和民主。

二、繼續(xù)完善和創(chuàng)新我國財政監(jiān)督機制的基本路徑

2018年恰逢我國改革開放四十周年，財政監(jiān)督隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變發(fā)生了巨大變化。當(dāng)前，中國特色社會主義已經(jīng)邁入新時代，國民經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，政府職能也從充分“發(fā)揮宏觀調(diào)控作用”轉(zhuǎn)向“更好地發(fā)揮政府作用”，政府改革的方向著重于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快建設(shè)創(chuàng)新型國家、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動形成全面開放新格局，這些黨的十九大報告中提出的建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系以及決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大方略的實施，無一不需要財政的大力支持與傾力推動。在這一過程中，財政承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)是光榮而艱巨的。為了保證上述重大戰(zhàn)略的實施，一方面財政要堅持依法取得收入，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政運行績效；另一方面，還要加強監(jiān)督管理，規(guī)范財政運行機制，防范各類財政風(fēng)險。因此，不斷完善和創(chuàng)新我國財政監(jiān)督機制，就成為當(dāng)前和未來財政部門十分重要的責(zé)任。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有財政監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上進一步完善我國財政監(jiān)督的基本路徑，就是建立基于主體責(zé)任的全過程財政監(jiān)督新機制。

建立基于主體責(zé)任的全過程財政監(jiān)督新機制，是在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下提出的，因此必須根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求，突出政府的公共受托責(zé)任以及各方參與者在財政活動中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任，并對財政活動實施全過程監(jiān)督，尤其是要強調(diào)對監(jiān)督結(jié)果的運用。

（一）充分體現(xiàn)政府公共受托責(zé)任

根據(jù)委托代理理論，現(xiàn)代國家治理中政府與社會公眾之間存在著委托代理關(guān)系。也就是說，政府作為社會管理者，承擔(dān)著代表國家向社會公眾提供一系列的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公共責(zé)任，是社會公眾的代理人；而社會公眾將向自己提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事務(wù)委托給政府，成為委托人。同時，由于社會公眾是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享受者，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的納稅責(zé)任。由此，政府與社會公眾之間形成了委托代理關(guān)系。政府財政部門作為政府內(nèi)部的職能機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)管理財政資金的籌集和分配，因而必然承擔(dān)著對財政資金運行的監(jiān)督管理的公共受托責(zé)任。因此，在建立全過程財政監(jiān)督新機制時，必須充分體現(xiàn)財政部門的公共受托責(zé)任，突出其在財政監(jiān)督中的重要地位和監(jiān)督職責(zé)，通過建立健全法律法規(guī)和各項政策制度，充分保障財政監(jiān)督的權(quán)力和地位，以保證財政監(jiān)督具有高度的法律權(quán)威性。為此，應(yīng)當(dāng)制定一部專門的《財政監(jiān)督法》，使其在財政管理基本法律《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，用明確的法律條文規(guī)定財政監(jiān)督在國家治理現(xiàn)代化中的地位、作用、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，監(jiān)督機制、監(jiān)督工具、監(jiān)督方法、監(jiān)督流程、協(xié)同機制和獎懲機制等，從而為我國的財政監(jiān)督提供專門的法律規(guī)制和法律依據(jù)。

（二）促進實現(xiàn)多元主體協(xié)同監(jiān)督治理

首先，財政活動的參與主體眾多，包括政府及其所屬部門、單位、企業(yè)、社會組織和公民個人。這些參與主體在財政收支活動中都對財政資金的籌集和使用負(fù)有不同程度的監(jiān)督管理責(zé)任。如果缺乏有效的財政監(jiān)督參與機制，財政就成為單一的監(jiān)督主體，其在紛繁復(fù)雜的財政活動中必然會顯得力不從心，財政監(jiān)督的效率自然不高。但是，如果通過構(gòu)建基于主體責(zé)任的全過程財政監(jiān)督新機制，明確上述各方財政活動參與主體的監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)，使其在財政活動參與過程中主動進行監(jiān)督，就會構(gòu)成有效的、由多元主體共同參與的財政監(jiān)督協(xié)同治理機制。其次，隨著政府治理現(xiàn)代化理念的逐步深入人心，社會各界對政府財政活動運行情況越來越關(guān)注，公眾要求政府財政預(yù)算信息公開透明、財政決策科學(xué)民主、財政管理規(guī)范高效、財政資金使用結(jié)果講求績效的呼聲日漸高漲。越來越多的企業(yè)、社會組織和社會公眾愿意參與到財政監(jiān)督活動中來，而這正是實現(xiàn)財政監(jiān)督協(xié)同治理的最佳社會環(huán)境條件。通過廣泛吸收多元主體參與財政監(jiān)督，能夠更好地擴大財政監(jiān)督的深度和廣度，提高財政監(jiān)督的效率，有效地預(yù)防各類財政風(fēng)險，從而保證財政資金安全、節(jié)約和高效的運轉(zhuǎn)和使用。

（三）對財政活動進行全過程監(jiān)督

現(xiàn)代財政制度既包括頂層設(shè)計的財政決策、政策制定、權(quán)力分配、制度建立，也包括具體的制度實施、工作流程、收支行為等，既宏觀又微觀，既關(guān)乎全局，又直達(dá)個體，是一種全方位、多層次的財政資金管理活動，涉及各方切身利益。其中的每一個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和政策導(dǎo)向，同時又關(guān)乎著公共權(quán)力的運用，是一種影響廣泛而深遠(yuǎn)的政府活動。如果不對財政活動進行全過程監(jiān)督，極易在監(jiān)督空白的環(huán)節(jié)或監(jiān)督力度很弱的環(huán)節(jié)出現(xiàn)公權(quán)力濫用、設(shè)租尋租等道德風(fēng)險以及代理人的逆向選擇問題，并由此形成對公共利益的損害。同時，政府財政活動本身，一方面帶有極強的政策性和行政性特征，另一方面在一些領(lǐng)域又兼具市場性特征，這種復(fù)雜性和利益相關(guān)性，決定了財政監(jiān)督不能采用碎片化的監(jiān)督方式。財政監(jiān)督必須從財政決策的科學(xué)性和合理性開始，直到最終的績效評價，對整個財政活動過程實施全過程監(jiān)督，從中發(fā)現(xiàn)各種問題，防范和化解各類風(fēng)險。因此，只有對財政活動實施全過程監(jiān)督，沒有遺漏，財政監(jiān)督的全面性和系統(tǒng)性才能夠得到充分的保證，財政監(jiān)督履行的公共受托責(zé)任也才能夠充分展現(xiàn)出來。

（四）必須強調(diào)財政監(jiān)督結(jié)果的運用

財政監(jiān)督的目的是為了使各方參與主體能夠規(guī)范進行各種財政活動，防范各種顯性和隱形風(fēng)險，促進服務(wù)型政府建設(shè)，推進實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而財政監(jiān)督是否能夠受到各方的重視，最終實現(xiàn)上述目的，其關(guān)鍵還在于監(jiān)督結(jié)果的運用。如果財政監(jiān)督結(jié)果得不到有效運用，那么財政監(jiān)督就只能走過場，起不到任何威懾作用，進而也就缺乏實際的效果。這就可以解釋為什么在改革開放初期的財政監(jiān)督重建階段，連續(xù)13年進行稅收、財務(wù)、物價大檢查，全國各地每年都會查出大量違紀(jì)問題，而且一年比一年多。其原因就在于財政監(jiān)督的結(jié)果缺乏實際運用，財政違法違紀(jì)的成本太低，特別是缺乏對直接責(zé)任者、尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的處罰，使人們產(chǎn)生了對財政監(jiān)督“不怕”的心理承受能力，財政違法違紀(jì)行為屢禁不止。因此，建立基于主體責(zé)任的全過程財政監(jiān)督新機制，必須強調(diào)財政監(jiān)督結(jié)果的運用。通過強化對監(jiān)督結(jié)果的運用，使其與主體責(zé)任密切掛鉤。要制定具體的違法違紀(jì)責(zé)任追究制度，無論是各級政府及其所屬部門、預(yù)算單位、有關(guān)企業(yè)、社會組織還是個人，一旦發(fā)生財政違法違紀(jì)行為，一律追究其領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人的法律責(zé)任和行政責(zé)任。只有這樣，才能真正保證財政監(jiān)督的嚴(yán)肅性和有效性。

綜上所述，經(jīng)過四十年的改革開放，我國財政監(jiān)督經(jīng)歷了幾個重要的發(fā)展階段，為國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出了突出的貢獻。隨著中國特色社會主義進入新時代，財政監(jiān)督在全面深化改革、促進和保障重大民生問題的解決、推進國家治理現(xiàn)代化等方面肩負(fù)著重要的歷史責(zé)任，需要繼續(xù)完善制度建設(shè)，不斷進行體制機制創(chuàng)新，進而為現(xiàn)代財政制度的建立和有序運行提供堅強有力的保證?！?/p>

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