開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展視角下的產城融合內涵解析
——以蘇州工業(yè)園區(qū)為例

鐘 睿 ZHONG Rui

0 引言

“產城融合”概念的提出與我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展及其承擔的歷史使命密切相關。伴隨著1980年代以來改革開放的深入推進，我國開始了以外向驅動為主的經(jīng)濟高速發(fā)展，開發(fā)區(qū)的快速建設出現(xiàn)在大江南北。在此語境下，學界學者多從“產”“城”關系的視角探究開發(fā)區(qū)發(fā)展。部分學者從城市經(jīng)濟發(fā)展角度提出，開發(fā)區(qū)是城市經(jīng)濟發(fā)展的增長極，經(jīng)濟體制改革的試驗田以及工業(yè)化進程的助推器[1-2]；部分學者從功能角度指出開發(fā)區(qū)正在逐步演變成為一個集商務、技術創(chuàng)新、高新技術產業(yè)發(fā)展、高尚生活區(qū)為一體的新的城市空間[3]；亦有學者基于我國多個城市開發(fā)區(qū)的實證研究，認為開發(fā)區(qū)的快速建設與城市土地開發(fā)利用和城市空間結構有著密切關聯(lián)，影響著我國城市空間結構的演變[4-5]?？梢哉f，開發(fā)區(qū)從初期建設到后期發(fā)展始終與城市空間建立了“特定”的關聯(lián)性。

然而，經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)逐步由單一園區(qū)形態(tài)向綜合城區(qū)形態(tài)轉變，這也導致產城關系問題從早期的產業(yè)結構單一、功能結構單一等問題向如今更深層次的外延問題轉變，如產業(yè)升級和新興業(yè)態(tài)的引入帶來的產業(yè)結構轉型[6]；開發(fā)區(qū)功能失配產生的城市交通擁擠、潮汐式交通等問題[7-8]；工業(yè)圍城、園區(qū)圍城等導致城市拓展方向受限、空間布局散亂等問題[9]。

表2 江蘇省部分開發(fā)區(qū)外貿依存度

表3 江蘇省部分開發(fā)區(qū)發(fā)展早期用地構成對照表

綜上，開發(fā)區(qū)一方面帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，另一方面開發(fā)區(qū)又形成“孤島經(jīng)濟”制約開發(fā)區(qū)與周圍城鎮(zhèn)之間的相互融合。為應對這種趨勢，開發(fā)區(qū)的優(yōu)化升級和“產城融合”逐步受到關注，在多年探索后，“產城融合”作為一項新的指導原則被提出，并逐步為地方政府所接受。本文在解析產城發(fā)展矛盾的基礎上，基于開發(fā)區(qū)生命周期理論，從發(fā)展動力、產業(yè)、功能、空間4個方面探討產城融合的核心內涵，并結合蘇州工業(yè)園區(qū)的實證案例，提出若干發(fā)展策略。

1 產城發(fā)展矛盾的根源透視——開發(fā)區(qū)政策目標的“畸變”

開發(fā)區(qū)作為產業(yè)發(fā)展的核心載體和城市發(fā)展的主要動力，應與城市相伴而生，共同發(fā)展。然而目前我國開發(fā)區(qū)與城市和區(qū)域發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象激生了產城融合的發(fā)展訴求，縱觀我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程，筆者認為產城發(fā)展矛盾的根源主要是我國開發(fā)區(qū)在“畸變”發(fā)展初衷與模式下發(fā)展到一定階段的歷史產物。

1.1 產業(yè)創(chuàng)新目標的“畸變”： 低端工業(yè)占主導， 內生創(chuàng)新乏力

開發(fā)區(qū)作為我國改革開放的窗口，從建設初期就被賦予了引進外資、技術創(chuàng)新、拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的作用，這種建設初衷和空間管控導向導致開發(fā)區(qū)以制造業(yè)為主導，忽視了與生產緊密結合的生產性服務業(yè)，以及與居民生活息息相關的生活性服務業(yè)。以江蘇省為例，江蘇省100家省級以上開發(fā)區(qū)用地比例中生產性用地比例平均達71.5%，三產用地平均僅占13.2%（表1）。

同時，開發(fā)區(qū)制造業(yè)呈現(xiàn)出依賴外資、技術等要素集聚的外驅性（表2），但深入分析發(fā)現(xiàn)，這種產業(yè)結構存在很大“虛高”成分和結構性問題，外資企業(yè)在我國投資很大一部分是低附加值加工組裝環(huán)節(jié)的經(jīng)濟活動，其對開發(fā)區(qū)貢獻主要在于經(jīng)濟總量的提高和出口創(chuàng)匯方面，而對技術創(chuàng)新的促進并不明顯，有悖于開發(fā)區(qū)借助引進外資企業(yè)以實現(xiàn)技術引進消化吸收的初衷。

1.2 空間生產性目標的“畸變”： 多元功能需求與單一的生產性布局矛盾頻發(fā)

由于開發(fā)區(qū)建設高度重視經(jīng)濟效益，在建立初期，往往以產業(yè)功能的集聚為主，生活居住、消費娛樂等功能依托于相鄰城鎮(zhèn)的主要生活區(qū)或城鎮(zhèn)中心完成，功能結構單一（表3）。隨著開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展和規(guī)模的擴大，居住、商業(yè)、公共服務等配套設施逐步建立，但由于產業(yè)項目建設與園區(qū)配套設施建設分屬于不同的發(fā)展主體，兩者之間缺乏有效的機制引導和不同開發(fā)主體的有機聯(lián)動，開發(fā)區(qū)內就業(yè)結構和居住結構呈現(xiàn)一定的失配性，導致居民行為選擇上依然依賴主城，配套居住用地和公共設施并未起到疏解主城壓力的作用，反而由于開發(fā)區(qū)自身的空心化加劇了其與主城之間的空間錯位發(fā)展矛盾，造成產城不協(xié)調、職住分離以及不合理潮汐通勤等現(xiàn)象的產生。

1.3 引領城市發(fā)展目標的“畸變”： 產城發(fā)展協(xié)調度不夠， 城市總體結構有待優(yōu)化

初期“招商引資，土地先行”態(tài)勢帶來了開發(fā)區(qū)“圈地運動”的熱潮，現(xiàn)行制度結構下地方政府的過度積極引資行為，不斷降低工業(yè)用地價格，使得開發(fā)區(qū)以量的擴張為主導的空間拓展模式被鎖定[10]?，F(xiàn)階段，開發(fā)區(qū)在一定程度上延續(xù)了初期粗放的擴張模式，導致城市的整體結構特征變得更加復雜多變，為城市的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

另一方面，部分城市的中心城區(qū)大多設置多個不同類型的開發(fā)區(qū)及園區(qū)，在產城融合理念的“投機”與實踐的“盲從”背景下，各園區(qū)內部均形成了封閉的“小而全”的功能體系，產生了中心城區(qū)空間布局結構的“散、亂、差”，城市整體的運行也陷入“諸侯經(jīng)濟”的泥潭之中[11]，導致城市整體運行效益的降低和功能體系的渙散，影響了城市整體層面的帕累托最優(yōu)。

2 產城融合的內涵解析

上文分別從產業(yè)、功能、空間3方面闡釋了產城發(fā)展的種種矛盾，其根源則是我國開發(fā)區(qū)在“畸變”發(fā)展初衷與模式下發(fā)展到一定階段的歷史產物。實際上，開發(fā)區(qū)與城市始終處于動態(tài)相互作用與自身不斷演進中，若開發(fā)區(qū)健康有序發(fā)展，筆者認為開發(fā)區(qū)最終將與城市融為一體，即實現(xiàn)產城融合。因此，結合國內學者對開發(fā)區(qū)生命周期的研究[12-13]，將開發(fā)區(qū)劃分為成型階段、成長階段、成熟轉型階段3個階段，進一步分析每個階段發(fā)展特征，從而引出產城融合的具體內涵。

2.1 開發(fā)區(qū)發(fā)展的生命周期

2.1.1 成型階段

這一階段從開發(fā)區(qū)的設立開始，到開發(fā)區(qū)發(fā)育成為新興工業(yè)園區(qū)，并進而成為城市經(jīng)濟增長極為止。具體來看，一是發(fā)展動力，這一階段開發(fā)區(qū)主要是注入式增長，依靠不斷引進外資、技術、人力、行政等外部資源實現(xiàn)原始積累和外延擴張。二是產業(yè)結構，以一般性制造業(yè)和中低端的高新技術產業(yè)為主，產值年均增長較快，同時產業(yè)結構的變動也較快。三是功能結構，單一的工業(yè)生產功能占主導，在配套居住和公共服務設施方面考慮較少，產業(yè)工人的居住通常在廠區(qū)內以宿舍的形式滿足。四是空間結構，開發(fā)區(qū)面積較小，部分開發(fā)區(qū)較大但開發(fā)密度較低，往往位于城市邊緣區(qū)，或以飛地形式出現(xiàn)，與主城及周邊城市的關系較為松散；其實質是作為城市功能的分化和外溢，是郊區(qū)對主城工業(yè)空間“退二進三”的被動疏解。

2.1.2 成長階段

這一階段是開發(fā)區(qū)從單一產業(yè)功能區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉型的發(fā)展階段。一是發(fā)展動力，呈現(xiàn)由單一的注入式增長轉為內生動力和外部刺激性動力共存的格局——內生動力方面，初期的高速聚集增長使得開發(fā)區(qū)達到一定規(guī)模，勞動力、土地等要素成本逐步上升，刺激其轉型發(fā)展；外部刺激性動力方面，作為城市經(jīng)濟增長極的開發(fā)區(qū)享有的外部政策優(yōu)惠依然存在，但由于擴散效應以及政策逐步普惠到一般性地區(qū)，這種外部動力對于開發(fā)區(qū)的作用效力逐漸減弱。二是產業(yè)結構，要素成本的上升對傳統(tǒng)制造業(yè)轉型升級形成一種倒逼機制[14]，加之開發(fā)區(qū)自身產業(yè)規(guī)模擴張和結構完善的需求，開發(fā)區(qū)逐步升級為以高新技術、生產服務為主導的產業(yè)結構。三是功能結構，人口集聚帶來了工業(yè)鄰里、職業(yè)學校、醫(yī)院、酒店等生活性和生產性服務設施的完善，但由于開發(fā)區(qū)仍以產業(yè)發(fā)展為重點，配套設施質量與主城有一定差距，產業(yè)和居住的協(xié)調程度有所提高但仍存在矛盾和供需失衡。四是空間結構，開發(fā)區(qū)與主城的聯(lián)系日益密切，客觀上已開始承擔起疏解城市人口和截留新增人口的功能；其實質是由主城外溢帶動的外生整合逐步轉變?yōu)殚_發(fā)區(qū)綜合功能的內生提升。

表4 開發(fā)區(qū)發(fā)展階段特征

2.1.3 成熟轉型階段

這一階段是開發(fā)區(qū)人口密度、設施水平、功能種類等日益趨于一般意義上城市地區(qū)的階段。一是發(fā)展動力，開發(fā)區(qū)增長已不再完全依賴于優(yōu)惠性政策，而更大程度上轉向依靠自身的體制優(yōu)勢和創(chuàng)新源優(yōu)勢。二是產業(yè)結構，由工業(yè)主導轉變?yōu)榉諛I(yè)主導下更加多元化和可持續(xù)的產業(yè)結構，低端制造業(yè)在市場機制作用下逐步退出，創(chuàng)新型企業(yè)或新型消費空間開始入駐。三是功能結構，開發(fā)區(qū)逐步建立起相對完善的區(qū)域交通網(wǎng)絡、區(qū)域基礎設施體系和公共服務體系，并以其產業(yè)、資金、人才、體制、創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，形成具有高度開放性和獨立性的綜合城市功能空間。四是空間結構，規(guī)模進一步擴展并與主城逐漸融合，已經(jīng)有能力承接、分擔主城舊城改造、人口疏解、功能疏散、產業(yè)升級等諸多功能，實現(xiàn)了城市多種功能要素和信息要素的相互組合流動；其實質是城市功能空間的重構和產城空間的“網(wǎng)絡化”和“一體化”，開發(fā)區(qū)也逐步從初期的城市邊緣區(qū)和飛地逐漸成為主城的一部分，甚至是綜合競爭力最為突出的功能區(qū)。

綜上，從開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程來看，其發(fā)展動力、產業(yè)結構、功能結構和空間結構均經(jīng)歷了不同的發(fā)展轉變，具體內容如表4。這種發(fā)展的最終結果將是開發(fā)區(qū)逐步與城市融為一體，即實現(xiàn)產城融合。

2.2 產城融合的內涵

基于上述對開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程的分析，開發(fā)區(qū)的發(fā)展實質是經(jīng)歷了由單一產業(yè)空間逐步向綜合型城市功能區(qū)轉型提升的過程，即開發(fā)區(qū)與城市的“內構整合”。可以預見，這一發(fā)展過程的最終結果是開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)區(qū)域之間的差距逐步縮小，開發(fā)區(qū)完全融入所在城市和區(qū)域的整體運行當中，開發(fā)區(qū)作為“特區(qū)”的屬性將日益淡化，開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)之間有形和無形的“界線”將日益模糊而消失，從而進入到“后成熟期”階段，即產城融合發(fā)展階段。因此，產城融合發(fā)展的實質是我國開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的階段性產物，是具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之一。產城融合應包含以下4方面：

一是發(fā)展動力轉型，產城融合階段開發(fā)區(qū)的發(fā)展動力是多元化和內生化的，尤其是內生性和可持續(xù)性的培育。二是產業(yè)結構轉型，該階段開發(fā)區(qū)的產業(yè)結構將形成服務業(yè)主導、二三產業(yè)并行的格局，尤其是低端制造業(yè)的退出、創(chuàng)新型產業(yè)的引進以及新型消費空間的崛起等。三是功能復合，有別于《雅典憲章》提出功能分區(qū)理念，產城融合功能上是就業(yè)機會、居住機會、公共服務機會以及聯(lián)系以上三者的恰當交通方式和廊道的選擇[8]。四是空間融合，開發(fā)區(qū)由最初城市外圍的工業(yè)園區(qū)或飛地，逐步發(fā)展為與城市功能不斷互動和融合的綜合型城市功能區(qū)，最終成為一般意義上的城市地區(qū)，實現(xiàn)和主城的一體化發(fā)展。

表5 蘇州工業(yè)園區(qū)分階段發(fā)展概況一覽表

表6 蘇州工業(yè)園區(qū)產業(yè)結構的轉型

由此可以看出，開發(fā)區(qū)是一種特定時期的階段性產物，初期利用外部給予的政策優(yōu)勢逐步壯大，中后期則更為依靠內生動力發(fā)展和壯大，并在產業(yè)結構、功能結構和空間結構三方面由初期與主城的異構化走向中后期的同質化和融合。隨著開發(fā)區(qū)與主城在產業(yè)、功能、空間三方面的融合和一體化，初期賦予開發(fā)區(qū)的政策效用逐步消退，政策的窗口期結束，開發(fā)區(qū)成為一般意義上的城市功能區(qū)，此時的政策和配套措施也應當由傳統(tǒng)的產業(yè)支持型政策走向更加綜合和更加偏重于社會服務功能的城市服務型政策。

3 基于蘇州工業(yè)園區(qū)的實證分析

蘇州工業(yè)園區(qū)于1994年成立，經(jīng)過20多年的發(fā)展，在內外動力的綜合作用下，從最初單純的工業(yè)新區(qū)發(fā)展成為綜合配套設施水平高、人居環(huán)境優(yōu)越且具有全國甚至全球示范效應的城市新區(qū)，并對蘇州老城及周邊地區(qū)人口來此居住生活形成較強的吸引力和集聚力。工業(yè)園區(qū)轄區(qū)面積現(xiàn)為278 km2，其中中新合作區(qū)70 km2；全區(qū)2013年戶籍人口41.3萬人，常住人口102.8萬人①資料來源：http://baike.baidu.com/link?url=m-j1Pv9TkwiRcYhvIz1W2YXezjCCBuS0wENFL8zTgStafUHwKzAU0OpheWYVqRlc2eZCeAAy4S5w2FKqkAAb0K。。蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程，可分為成型期、成長期和成熟期（表5）。目前園區(qū)已基本實現(xiàn)產城融合，其發(fā)展可成為研究產城融合實施路徑的重要案例。

3.1 發(fā)展動力： 從“外部推動”向“內生提升”轉型

1990年4 月，中央作出開發(fā)開放浦東的重大決策，沿長江10個主要城市也于1992年開放，開啟了我國對外開放和引進外資的新一輪高速時期，在中央領導的直接指示下蘇州園區(qū)由中國和新加坡兩國合作開發(fā)；可以說，園區(qū)的建立是政府強力主導下的政策產物。2000年后，隨著國務院對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓，園區(qū)賴以生存的部分“政策性優(yōu)勢”逐步消失，從而倒逼園區(qū)進行產業(yè)結構調整和轉型發(fā)展。到2006年后，隨著工業(yè)用地出讓金優(yōu)惠、外資企業(yè)稅收等優(yōu)惠政策的進一步取消，以及2008年的金融危機沖擊，園區(qū)適時提出“二次創(chuàng)業(yè)”計劃，依托既有創(chuàng)新產業(yè)基礎等內部動力進行可持續(xù)發(fā)展。

3.2 產業(yè)結構： 從“制造”向“創(chuàng)造”轉型

蘇州工業(yè)園區(qū)由最初的中低端制造業(yè)先導和外資主導向高新技術產業(yè)主導，再到服務業(yè)比重不斷上升的產業(yè)體系轉型②蘇州工業(yè)園區(qū)的產業(yè)結構由2005年的0.3：75.0：24.6優(yōu)化為2014年的0.1：59.7：40.2。，實質是產業(yè)結構的動態(tài)更新（表6）。適應于外部政策調整和市場環(huán)境的不斷變化，園區(qū)適時進行了主動的產業(yè)結構轉型和優(yōu)化升級，并在后期逐步由直接干預經(jīng)濟方式轉由注重配套服務和制度建設，更為強調對園區(qū)自身市場力量的培育和引導，為園區(qū)的產業(yè)更新和產城融合發(fā)展提供了持續(xù)的動力之源。

3.3 功能結構： 從“產業(yè)先導”向“功能復合”轉型

為避免局限于單一工業(yè)經(jīng)濟的功能定位，蘇州工業(yè)園區(qū)初期規(guī)劃就在功能布局上按照綜合性城市功能區(qū)的要求嚴格預留了足量的居住、公共服務和商業(yè)空間，提出“工業(yè)—居住—商業(yè)”的開發(fā)建設時序[15]（表7），并在規(guī)劃中借鑒了新加坡規(guī)劃中的“鄰里中心”理念和“白地”政策[16]，較好地發(fā)揮了規(guī)劃對長遠空間安排的干預作用，為后期產城融合打下了基礎；而隨著園區(qū)的發(fā)展，初期產生的職住失衡問題也逐步得到了改善和解決，數(shù)據(jù)表明，園區(qū)生產性用地和社會服務性用地之比③生產性用地包括工業(yè)和物流倉儲用地，社會服務性用地包括居住、公共管理與公共服務和商業(yè)服務業(yè)用地。數(shù)據(jù)來自《蘇州工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃（2012—2030）》。已經(jīng)從2002年的3.2下降至2012年的1.2，而園區(qū)以僅占蘇州市域3.3%的土地面積集聚了整個蘇州市9.7%的人口（2013年）。

不可否認，這種發(fā)展時序較為符合產業(yè)先導型新城的發(fā)展特點和市場化需求，但從職住平衡的角度來看，這種開發(fā)建設時序下的職住空間在初期是不盡平衡的；在發(fā)展初期，園區(qū)內居住和公共服務等功能的滯后配置造成了園區(qū)內職住失衡以及園區(qū)與老城之間大容量的潮汐式通勤現(xiàn)象；然而，蘇州園區(qū)初期服務性設施的滯后是與當時經(jīng)濟條件基本適應的，但是在當前政府財力已然擴大很多而且社會融資機制也進一步完善的新情景下，新設立開發(fā)區(qū)如何在初期妥善解決各類功能開發(fā)的時序問題面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，而蘇州園區(qū)的經(jīng)驗則具有很強的參考意義。

3.4 空間結構： 從“獨立城市組團”向“城市新區(qū)”轉型

蘇州工業(yè)園區(qū)在建設初期即明確了其與蘇州主城的關系為“新商業(yè)中心”與“現(xiàn)有城市”[17]，規(guī)劃利用一條東西向軸線串聯(lián)主城和園區(qū)，并通過沿軸線布局3期商業(yè)中心和景觀中軸等措施落實東西向軸線，使得園區(qū)與主城之間形成了較好的功能和空間互動關系（圖1）。成長期隨著園區(qū)人口的集聚和園區(qū)規(guī)模的擴大，園區(qū)將周邊4鎮(zhèn)進一步整合到園區(qū)之中進行統(tǒng)籌安排和空間謀劃，而這種協(xié)調反映在空間上首先就是進一步加強園區(qū)與周邊地區(qū)的交通聯(lián)系和基礎設施協(xié)調，對重要對外交通廊道和基礎設施廊道作出統(tǒng)籌安排和空間管控。成熟期園區(qū)從蘇州市域和長三角區(qū)域性視角考慮，提出“雙核多心十字軸、四片多區(qū)異彩呈”的空間結構，形成與主城各具特色、新古輝映、互為補充的城市分區(qū)，同時結合轉型發(fā)展提出用地布局調整策略⑤具體包括：打通和延伸公共中心軸線，將南部臨吳淞江地區(qū)發(fā)展為文化創(chuàng)意產業(yè)用地，形成“三心、三邊、四橫、四縱”的公共綠地系統(tǒng)等。，契合了蘇州市總體發(fā)展；另蘇州地鐵建設的啟動，將東西向上的工業(yè)園區(qū)、老城以及蘇州新區(qū)更加緊密地聯(lián)系在一起。

實踐證明，蘇州工業(yè)園區(qū)在產城融合發(fā)展過程中，充分考慮了不同發(fā)展階段中產業(yè)發(fā)展、功能結構、以及與主城區(qū)的空間關系等特征，通過以“空間預留”和“梯度發(fā)展”為核心的空間干預手段使得工業(yè)園區(qū)在向“城市新區(qū)”的轉化過程中實現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，而且城市土地資產經(jīng)營得當，政府、企業(yè)和居民的利益得到了妥善的平衡和普遍的增長。然而，不可否認的是，由于時代所限，園區(qū)在發(fā)展初期亦存在一些做法制約了園區(qū)與主城區(qū)的融合，但整體上看在科學和長遠的空間政策干預下，蘇州工業(yè)園區(qū)目前已經(jīng)較好地承擔了“城市新區(qū)”的職能，且基本實現(xiàn)了產城融合發(fā)展，各方面建設和配套均走在了長三角城市建設乃至全國城市建設的前列，成為全國城市新區(qū)建設的標桿，也為其他園區(qū)的發(fā)展提供了大量有益經(jīng)驗。

圖1 1995年版園區(qū)規(guī)劃——園區(qū)空間結構圖

表7 蘇州工業(yè)園區(qū)功能結構的轉型

4 結論與討論

基于前文論證和蘇州工業(yè)園區(qū)的實證案例，產城融合發(fā)展的實質是我國開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的階段性產物，開發(fā)區(qū)所處不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，因此，開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策指引應建立起動態(tài)的“過程思維”，針對不同的發(fā)展階段制定相應的政策指引。

4.1 開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策應具有一定的時間窗口

開發(fā)區(qū)作為一種特殊政策下的獨特經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，其發(fā)展的最終結果是逐步融入所在城市和區(qū)域的整體空間格局中。初期主要依靠政府外部干預下的特殊政策和傾斜措施，如土地、財稅、產業(yè)、交通政策，吸引區(qū)域內外的資金、技術和人才，在較短的時期內主動建立開發(fā)區(qū)這一增長極。中期隨著開發(fā)區(qū)內生動力的提升，政府的外部干預政策應逐步減弱，倒逼開發(fā)區(qū)向依靠內生創(chuàng)新來進一步發(fā)展。后期開發(fā)區(qū)逐漸向一般意義上的城市化地區(qū)轉變，更多應依靠自身內生動力和市場化機制，此時政府應協(xié)調好與市場的關系，逐漸減弱直至取消初期的優(yōu)惠政策，即開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策應具有一定的時間窗口，并在取消政策后融合于一般性的城市區(qū)域。因此，針對開發(fā)區(qū)指引政策的時間窗口，應明晰開發(fā)區(qū)政策的啟動和退出機制，這不僅是保證城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是開發(fā)區(qū)實現(xiàn)產城融合的重要保障。

4.2 開發(fā)區(qū)政策指引需分階段分要素進行引導

基于開發(fā)區(qū)生命周期理論，開發(fā)區(qū)的政策指引應分階段適時調控，其主要涵蓋產業(yè)結構、功能結構、空間結構等要素。初期側重政策干預的正外部性，產業(yè)方面利用土地、財稅等優(yōu)惠政策引入和扶持高附加值企業(yè)，并制定產業(yè)準入門檻和退出補償機制，以及在土地利用制度上靈活創(chuàng)設工業(yè)用地出讓年限和出讓金支付方式；內部功能可通過適度規(guī)劃混合用地合理安排和預留工業(yè)、市政、居住、生態(tài)等功能，同時利用政策干預和財政補貼適當超前配置公共設施；整體空間結構需加強開發(fā)區(qū)與主城之間交通廊道的建設和基礎設施的銜接，為中后期開發(fā)區(qū)與主城之間日益頻繁的要素流通，以及開發(fā)區(qū)導入人氣預留空間。

中期產業(yè)方面可適當提高產業(yè)準入門檻，側重培育產業(yè)內生動力和創(chuàng)新能力，完善產業(yè)發(fā)展的動態(tài)更新機制；內部功能注重運用空間干預手段和制度設計調控空間績效，重點加強就業(yè)、居住、公共服務、交通4大要素的功能聯(lián)系和功能匹配，避免居住空間配置與使用錯位的現(xiàn)象；整體空間結構需明確開發(fā)區(qū)在更大的區(qū)域范圍內實現(xiàn)職能分工和協(xié)作，促進區(qū)域空間一體化發(fā)展。

后期側重市場化機制下內生創(chuàng)新性培育，產業(yè)方面加快建設若干產業(yè)公共創(chuàng)新服務載體，實現(xiàn)既有產業(yè)門類與發(fā)展層次的不斷更新升級，同時適度地消減傳統(tǒng)的直接產業(yè)政策性支持以及特殊的土地政策設計；內部功能提升需主動通過市場機制承接疏散主城區(qū)的一些功能外溢，注重內部空間績效的調整和優(yōu)化；整體空間結構強調開發(fā)區(qū)與城市之間通過二者發(fā)展機制的互動協(xié)調，彌合不同主體之間的非合作博弈，促進主城與開發(fā)區(qū)形成系統(tǒng)有機的一體化發(fā)展格局，從而實現(xiàn)城市空間的重構。

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