人口減少時(shí)代日本九州市應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的公共交通規(guī)劃及啟示*

欒志理 LUAN Zhili

中國(guó)已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國(guó)家，也是人口老齡化進(jìn)展速度最快的國(guó)家之一?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出，要“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建以人口戰(zhàn)略、生育政策、就業(yè)制度、養(yǎng)老服務(wù)、社保體系、健康保障、人才培養(yǎng)、環(huán)境支持、社會(huì)參與等為支撐的人口老齡化應(yīng)對(duì)體系”。習(xí)近平同志指出，“滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉”[1]。今后的快速人口老齡化問(wèn)題將會(huì)成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略課題，將來(lái)可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活躍度、地方農(nóng)村穩(wěn)定性、消費(fèi)活力等諸多方面造成負(fù)面影響，需要趁早從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度采取應(yīng)對(duì)措施。

與此同時(shí)，盡管當(dāng)前中國(guó)城市大部分仍處于人口向城市集中的集聚城鎮(zhèn)化階段，但是產(chǎn)能過(guò)剩、資源枯竭、人口老齡化、房地產(chǎn)供給過(guò)剩等問(wèn)題已成為中國(guó)城市收縮的隱性因素[2]，而且一些城市已經(jīng)開(kāi)始人口負(fù)增長(zhǎng)，只是被掩飾在總體上城市人口處于增長(zhǎng)趨勢(shì)的表象之下而已。據(jù)北京城市實(shí)驗(yàn)室（BCL）網(wǎng)站發(fā)布的最新研究，全國(guó)654個(gè)城市中，已有180個(gè)出現(xiàn)不同程度的人口收縮[3]，其中相當(dāng)一部分地級(jí)和縣級(jí)城市的人口增長(zhǎng)出現(xiàn)停滯狀態(tài)，未來(lái)也極有可能陷入收縮困境。

相對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，日本從2000年就已經(jīng)邁入高齡化社會(huì)的行列，而且人口數(shù)自2008年達(dá)到1.2808億這個(gè)峰值后一直處于不斷減少的狀態(tài)。為了應(yīng)對(duì)高齡化和人口減少產(chǎn)生的問(wèn)題，國(guó)土交通省明確指出全國(guó)城市要堅(jiān)持緊湊城鎮(zhèn)規(guī)劃的政策方向，積極推動(dòng)緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)，而且目前許多城市已經(jīng)開(kāi)始制定和實(shí)施緊湊城市政策。

日本九州也不例外，作為日本人口減少和老齡化問(wèn)題較為嚴(yán)重的地方，針對(duì)城市規(guī)模和地區(qū)特性，完善和強(qiáng)化多樣化功能和交通功能的“緊湊+網(wǎng)絡(luò)”型城市空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)公共交通網(wǎng)絡(luò)是緊湊城市實(shí)現(xiàn)過(guò)程中最重要的支撐平臺(tái)。

因此，如果以九州城市作為研究對(duì)象，探討分析當(dāng)前日本緊湊城市建設(shè)中公共交通體系規(guī)劃所存在問(wèn)題及改善建議，不僅能夠?yàn)槿毡酒渌鞘械貐^(qū)的公共交通規(guī)劃提供針對(duì)性的參照方案，還能為已經(jīng)邁進(jìn)人口收縮時(shí)代和老齡化社會(huì)的中國(guó)起到“前車(chē)之鑒，后車(chē)之師”的借鑒作用。

1 日本九州的現(xiàn)狀課題

1.1 人口減少和高齡化的深入

九州7縣的人口正以全國(guó)平均速度不斷減少，而且預(yù)計(jì)將來(lái)的老齡化率會(huì)以較快速率升高，將會(huì)從2015年的28%上升到2035年的34.6%。對(duì)于駕駛不便的老年人來(lái)說(shuō)，在購(gòu)物、醫(yī)療、福利、教育文化等城市功能的接近性方面，從需要時(shí)間和運(yùn)行頻率來(lái)看，公共交通可謂是最便利的交通方式了。但是，公共交通需求密度的降低引發(fā)運(yùn)行頻率的下降，導(dǎo)致公共交通便利性的降低，這就必然會(huì)影響老年人出行的便利性和乘坐可能性。

1.2 地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況的惡化

人口減少促使地方經(jīng)濟(jì)不斷衰退，如果地方經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，就會(huì)產(chǎn)生“人口減少引發(fā)地方經(jīng)濟(jì)萎縮，而地方經(jīng)濟(jì)萎縮又會(huì)反過(guò)來(lái)加速人口減少”的惡性循環(huán)現(xiàn)象，必然會(huì)導(dǎo)致地方人才流出問(wèn)題持續(xù)惡化，大都市競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)隨之減弱[4]。同時(shí)，人口減少還會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政稅收不斷減少，高齡化社會(huì)的深入會(huì)促使福利醫(yī)療等經(jīng)費(fèi)支出逐漸增加，地方財(cái)政遭遇入不敷出的供給危機(jī)。

1.3 公共服務(wù)和城市管理的低效化

隨著市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，城市主要公共設(shè)施呈現(xiàn)出平面性擴(kuò)散的趨勢(shì)。在高度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期整頓過(guò)的大量現(xiàn)有公共設(shè)施已經(jīng)破損老化，維持管理和改造更新的費(fèi)用也在增大。九州市7個(gè)縣的DID地區(qū)（人口集中地區(qū)）人口密度低于全國(guó)平均水平，而且福岡縣之外的其他6個(gè)縣人口密度甚至更低。低密度的市區(qū)擴(kuò)散不僅導(dǎo)致CO2排放量的增加，還導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理整頓、福祉衛(wèi)生等方面費(fèi)用的增加，同時(shí)還使行政服務(wù)效率性和老年人的生活便利性不斷降低。

人口密度較低的地區(qū)，人均行政費(fèi)用較高?，F(xiàn)在日本正式邁進(jìn)人口減少和高齡化社會(huì)，低密度的市中心和城市結(jié)構(gòu)導(dǎo)致行政服務(wù)的效率性不斷下降，維持需求密度較低的公共交通路線也成為財(cái)政支出中的巨大負(fù)擔(dān)。

1.4 城市活動(dòng)引發(fā)的環(huán)境負(fù)荷增加

分散型城市結(jié)構(gòu)是機(jī)動(dòng)化普及的原因和結(jié)果。市中心區(qū)的人口密度和運(yùn)送乘客方面的人均每年CO2排放量之間的關(guān)系是：越是人口密度低的城市CO2排放量較多。即便這個(gè)城市的人口密度較高，但若過(guò)度依賴私家車(chē)的話，其CO2排放量也會(huì)相對(duì)較多。日本城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如家庭部門(mén)、辦公室和商業(yè)等業(yè)務(wù)部門(mén)以及機(jī)動(dòng)車(chē)和鐵路等交通部門(mén)，其CO2排放量約占總量的50%。

2 近來(lái)日本和九州地方的政策動(dòng)態(tài)

2.1 日本國(guó)家政策動(dòng)態(tài)

由于中心市區(qū)的空洞化現(xiàn)象不斷加劇，如果放任其繼續(xù)呈無(wú)序蔓延狀的市區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)展下去，將無(wú)法應(yīng)對(duì)今后的人口減少和高齡化社會(huì)，于是日本2006年借助修訂所謂“有關(guān)城市規(guī)劃建設(shè)的三部法律法規(guī)”的契機(jī)，導(dǎo)入緊湊城市理念，并給予市町村指定的中心市區(qū)活性化基本規(guī)劃的相關(guān)事業(yè)以源源不斷的財(cái)政支援。

而且，日本從2008年開(kāi)展環(huán)境模范城市建設(shè)以來(lái)，不僅積極通過(guò)LRT、BRT系統(tǒng)推動(dòng)公交沿線城市中心的活性化、城鎮(zhèn)建設(shè)等一系列活用公交路線的項(xiàng)目，還通過(guò)低碳型緊湊城市政策的實(shí)施，提出了與現(xiàn)有公交系統(tǒng)的連接方案和實(shí)現(xiàn)城市中心活性化的發(fā)展方案。具體來(lái)看，通過(guò)LRT系統(tǒng)逐漸將多樣化城市功能復(fù)合布置在公共交通節(jié)點(diǎn)處，與醫(yī)院、大學(xué)等交通需求量較高的集客設(shè)施結(jié)合布置，并適當(dāng)配置公園等公共設(shè)施來(lái)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)（圖1）。

與目前以人口和稅收增加為背景的擴(kuò)散型空間結(jié)構(gòu)不同，緊湊城市空間結(jié)構(gòu)將多樣化城市功能集約布置在中心區(qū)和綜合據(jù)點(diǎn)，遏制郊外無(wú)序開(kāi)發(fā)。日本在2015年8月制定的《新國(guó)土形成規(guī)劃》中提出了“緊湊型（Compact）+網(wǎng)絡(luò)型（Network）”地區(qū)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的基本戰(zhàn)略，明確指出今后日本地方城市政策方向是開(kāi)展緊湊城市建設(shè)以及促進(jìn)輔助緊湊城市實(shí)現(xiàn)的公共交通體系形成[5]。

（1）必須實(shí)現(xiàn)的生態(tài)緊湊型城市形象

生態(tài)緊湊城市是考慮地區(qū)特性的選擇，根據(jù)“選擇性集中”的規(guī)劃理念，在市中心主要交通樞紐周邊，一定程度地將多樣化城市功能和公共服務(wù)在集約據(jù)點(diǎn)集中布置，形成集約據(jù)點(diǎn)和城市其他地區(qū)通過(guò)公共交通有機(jī)連接的“據(jù)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)型”緊湊城市結(jié)構(gòu)。

圖1 日本綜合性交通連接的政策和形象

圖2 總力站為基礎(chǔ)的城市交通政策和市區(qū)整頓政策的聯(lián)系

為了實(shí)現(xiàn)緊湊型城市結(jié)構(gòu)，需要將城市交通和市區(qū)活性化的政策相互聯(lián)系來(lái)制定具體措施（圖2），通過(guò)土地利用規(guī)制來(lái)限制郊區(qū)開(kāi)發(fā)。通過(guò)“總力戰(zhàn)”來(lái)明確步行、自行車(chē)、私家車(chē)和公共交通等交通方式的適當(dāng)角色擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)與擔(dān)當(dāng)者之間的關(guān)系。以地方自治團(tuán)體為主體，設(shè)立相關(guān)人員組成的協(xié)議會(huì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理性來(lái)確定將來(lái)所要實(shí)現(xiàn)的城市形象和城市交通的服務(wù)水平，制定包括必要的城市交通政策和實(shí)施進(jìn)程等內(nèi)容的城市綜合交通戰(zhàn)略，構(gòu)建切實(shí)推動(dòng)綜合交通戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的體制。

同時(shí)，市區(qū)活性化應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要在據(jù)點(diǎn)內(nèi)部集聚布置居住、商業(yè)、醫(yī)療、交通等各種功能，構(gòu)建步行便利的生活空間環(huán)境。對(duì)于人口密度相對(duì)較高、市區(qū)集約發(fā)展、形成一定公共交通網(wǎng)絡(luò)的城市來(lái)說(shuō)，應(yīng)導(dǎo)入軌道交通和巴士等公共交通，通過(guò)許多公共交通干線軸來(lái)推動(dòng)市區(qū)的集約整合[6]。

（2）公共交通網(wǎng)絡(luò)的支援

日本意識(shí)到實(shí)現(xiàn)緊湊城市建設(shè)必須從綜合性和戰(zhàn)略性的角度推進(jìn)公共交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，2007年通過(guò)完善根據(jù)《地域公共交通綜合連接計(jì)劃》開(kāi)展的輔助制度來(lái)推動(dòng)公共交通活性化，并根據(jù)《城市綜合交通戰(zhàn)略》對(duì)交通節(jié)點(diǎn)等據(jù)點(diǎn)進(jìn)行整頓改善，強(qiáng)化各種交通方式的有機(jī)連接。在設(shè)定必要的路線服務(wù)水平等目標(biāo)時(shí)，地方公共團(tuán)體需要地區(qū)居民和交通經(jīng)營(yíng)者等相關(guān)人員的協(xié)作（圖3）。

2.2 九州市地方城市的政策動(dòng)態(tài)

從九州市選出18個(gè)城市作為研究對(duì)象（圖4），分別對(duì)它們的城市結(jié)構(gòu)和公共交通的關(guān)聯(lián)問(wèn)題和解決措施進(jìn)行探討分析。這些研究對(duì)象存在的共同問(wèn)題包括公共交通乘坐者減少、交通投資者的收益狀況惡化和公共交通服務(wù)水平的低下3個(gè)方面，而且公共交通空白區(qū)域多和不便問(wèn)題也為大部分自治體所詬病。

這18個(gè)城市雖然人口規(guī)模有大有小，但都把緊湊城市作為共同實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。即使受到市町村合并等方面的影響，但一定規(guī)模以上的城市幾乎都把將來(lái)城市的形象設(shè)定為“多核心型城市結(jié)構(gòu)及作為支撐的公共交通網(wǎng)絡(luò)”。

為了謀求緊湊城市的實(shí)現(xiàn)，這些城市都從市中心活性化和根據(jù)土地利用制度來(lái)遏制郊外開(kāi)發(fā)等兩個(gè)方面付諸行動(dòng)，主要采取中心市區(qū)之外的據(jù)點(diǎn)形成和智慧性壓縮等具體措施。而且，除了形成市中心據(jù)點(diǎn)之外，還需要輔助性地區(qū)據(jù)點(diǎn)。這些據(jù)點(diǎn)通過(guò)誘導(dǎo)城市功能的集聚來(lái)提高魅力指數(shù)，同時(shí)連接據(jù)點(diǎn)的公共交通網(wǎng)絡(luò)的整頓重組應(yīng)當(dāng)與據(jù)點(diǎn)魅力指數(shù)提升進(jìn)行一體化推進(jìn)。

3 九州市緊湊型示范城市案例分析

3.1 3個(gè)緊湊型示范城市

一般來(lái)說(shuō)，緊湊城市的實(shí)現(xiàn)是在主要公共交通軸線上推動(dòng)集約據(jù)點(diǎn)的形成，謀求多樣化功能的緊湊集聚，同時(shí)還在集約據(jù)點(diǎn)內(nèi)部強(qiáng)化城市功能的集聚。具體來(lái)看：

（1）在市中心據(jù)點(diǎn)強(qiáng)化城市全體所需要的高層次性城市功能和居住功能等的集聚；

（2）在其他集約據(jù)點(diǎn)，除了居住功能之外，還要強(qiáng)化日常生活功能和診所等的集聚；

（3）在上述兩種情況之外的電車(chē)站點(diǎn)和公交站點(diǎn)的周邊地區(qū)，強(qiáng)化居住功能的集聚；

（4）其他市區(qū)采用“智慧型收縮”的發(fā)展政策。

雖然不同規(guī)模的城市連接據(jù)點(diǎn)的公共交通具有不同的特征，但所有城市在集約據(jù)點(diǎn)形成方面無(wú)一例外都采用智慧型收縮理念，主要包括下面3種類型：

（1）在設(shè)有縣廳的地方中核城市，通過(guò)LRT等軌道交通連接集約據(jù)點(diǎn)和其他地區(qū)；

（2）在地方中心城市，通過(guò)服務(wù)層次較高的干線公交網(wǎng)絡(luò)來(lái)串聯(lián)集約據(jù)點(diǎn)和其他地區(qū)；

（3）在公交線路全面覆蓋程度較高的地方中小城市，改善市中心道路網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，活用社區(qū)公交來(lái)確保一定的服務(wù)水平。

為了體現(xiàn)不同規(guī)模城市的課題和政策的特征，從九州市選出了公共交通整頓狀況和城市規(guī)模不同的3個(gè)示范城市案例（表1）。

3.2 示范城市的現(xiàn)狀和措施

（1）熊本市

作為縣政府駐地的熊本市，DID人口密度和晝夜間人口比率相對(duì)較高。多樣化高層次城市功能集中的中心市區(qū)與提供日常生活便利功能（商業(yè)、教育等）的生活據(jù)點(diǎn)之間，布置中等層次的地區(qū)據(jù)點(diǎn)，形成三層次的城市中心空間體系。

圖3 公共交通的整頓和緊湊型城市結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)

圖4 九州市18個(gè)城市案例

表1 九州市3個(gè)示范城市案例概況

公共交通體系保持與城市結(jié)構(gòu)的整合性，同樣謀求三層次的交通網(wǎng)絡(luò)形成。以便利性較高的路面電車(chē)作為公共交通主干線連接市中心和地區(qū)據(jù)點(diǎn)，地區(qū)據(jù)點(diǎn)之間通過(guò)公共交通軸線有機(jī)連接，從而推動(dòng)地區(qū)生活圈相互聯(lián)系的“多核連接型”城市結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)。為此，需要?jiǎng)?chuàng)建市區(qū)和城市圈全部的據(jù)點(diǎn)，包括商業(yè)、商務(wù)和文化等多樣化功能集聚的市中區(qū)，以及行政、商業(yè)等生活服務(wù)功能布置的地區(qū)據(jù)點(diǎn)。并且，通過(guò)公交路線網(wǎng)絡(luò)，提高將中心市區(qū)與地區(qū)據(jù)點(diǎn)、港口和空港等廣域交通據(jù)點(diǎn)串聯(lián)的主要公交路線的便利性，強(qiáng)化公交車(chē)站等換乘據(jù)點(diǎn)的功能集聚及其便利性[7]（圖5）。

此外，以民間事業(yè)者的經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)為契機(jī)，通過(guò)區(qū)域公交社會(huì)實(shí)驗(yàn)、現(xiàn)有路線整理整合、運(yùn)營(yíng)體制探討、獎(jiǎng)勵(lì)扶助金等方式，加強(qiáng)城市主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)路線公交網(wǎng)絡(luò)的重組。

（2）久留米市

久留米市自2008年成為中核城市以來(lái)，由于商業(yè)、醫(yī)療等城市功能的集聚和合并，市區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而人口密度卻在減小。連接JR久留米火車(chē)站和西鐵久留米火車(chē)站的城市軸成為中心市區(qū)的中樞軸線，現(xiàn)今商業(yè)設(shè)施集聚能力出現(xiàn)明顯退化。在城市結(jié)構(gòu)方面，將合并地區(qū)的中心設(shè)定為副次據(jù)點(diǎn)，使其成為城市中心據(jù)點(diǎn)和生活據(jù)點(diǎn)的中間層次，形成三層次的城市中心地結(jié)構(gòu)。

雖然由于行人流量減少未能在街道活力創(chuàng)造方面取得顯著成效，但在活用老年人空置住房的轉(zhuǎn)換，地區(qū)優(yōu)良出租房供給促進(jìn)事業(yè)，街道居住研究支援事業(yè)，以老年人、殘疾人和育兒家庭等為對(duì)象的民間住宅供給支援等方面的努力下，中心市區(qū)的人口數(shù)呈現(xiàn)出增加的趨勢(shì)，今后還會(huì)堅(jiān)持使民間事業(yè)者和市民參與其中的中心活性化方針。

針對(duì)通勤通學(xué)車(chē)站作用、日常性購(gòu)物、看病等多樣化出行目的，強(qiáng)化這些出行范圍的廣域干線公交和城市內(nèi)部中心交通干線的服務(wù)水平，還要充分發(fā)揮輔助廣域公交干線和中心市區(qū)干線公交的支路公交的效率和持續(xù)性。作為與公交車(chē)的換乘據(jù)點(diǎn)的西鐵久留米火車(chē)站的乘客數(shù)約是九州新干線開(kāi)通的JR久留米火車(chē)站的4倍[8]。城市的公共交通網(wǎng)絡(luò)是路線公交的中心，但與城市結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合規(guī)劃設(shè)計(jì)的想法和具體方案尚未付諸行動(dòng)。

目前路線公交網(wǎng)絡(luò)的位置主要?dú)w功于企業(yè)家的努力。不過(guò)，政府已經(jīng)開(kāi)始制定將來(lái)公交路線重組上的參與方針。城市支線發(fā)揮著連接副次據(jù)點(diǎn)和生活據(jù)點(diǎn)的作用，但從交通需求的動(dòng)向來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行服務(wù)形態(tài)方面進(jìn)行再探討，并且公共交通空白區(qū)域應(yīng)根據(jù)需要導(dǎo)入新的服務(wù)線路（圖6）。

（3）飯塚市

飯塚市是筑豐地區(qū)的中心城市，晝夜間人口比值超過(guò)1.0，但城市的周邊城市福岡市，隨著城市功能利用率的增加，以商業(yè)功能為主的主要設(shè)施流失日益嚴(yán)重。2006年平民大合并促使市區(qū)面積有所增大，然后開(kāi)始推動(dòng)中心據(jù)點(diǎn)和生活據(jù)點(diǎn)的兩層城市結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)。

圖5 熊本市期待實(shí)現(xiàn)的城市結(jié)構(gòu)和公共交通網(wǎng)絡(luò)

圖6 久留米市期待實(shí)現(xiàn)的城市結(jié)構(gòu)和公共交通網(wǎng)絡(luò)

飯塚市將來(lái)由地區(qū)、據(jù)點(diǎn)和連接軸等3部分組成，地區(qū)的各個(gè)據(jù)點(diǎn)之間功能相互補(bǔ)充，為了構(gòu)成據(jù)點(diǎn)連接型城市空間結(jié)構(gòu)和促進(jìn)據(jù)點(diǎn)間的連接，設(shè)定主要放射軸和環(huán)狀軸（圖7）[9]。利用市中心原有布置的綜合醫(yī)院，推進(jìn)醫(yī)療、健康、福利為中心的緊湊據(jù)點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)。在大規(guī)模商業(yè)設(shè)施和公交樞紐中心上部封閉部分進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，同時(shí)為了促進(jìn)醫(yī)療功能、育兒支援功能的整頓和街道居住的集聚，正在開(kāi)展租賃、銷售住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而大規(guī)模商業(yè)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)由NPO來(lái)?yè)?dān)當(dāng)事業(yè)主體。由于與大城市相比，公共交通利用者比例較低，一定程度上不得不承認(rèn)私家車(chē)交通的主導(dǎo)地位。一部分公交網(wǎng)絡(luò)由民間來(lái)運(yùn)營(yíng)，行政部門(mén)針對(duì)社區(qū)公交、包車(chē)型公交、交通樞紐的整頓方面采取相應(yīng)措施。

3.3 小結(jié)

從上述示范城市分析可知，盡管不同規(guī)模的城市連接據(jù)點(diǎn)的公共交通網(wǎng)絡(luò)在分級(jí)構(gòu)成方面存在一些差異，但其中沒(méi)有一個(gè)是倡導(dǎo)一極集中型城市空間結(jié)構(gòu)的。公共交通與各種據(jù)點(diǎn)需求的服務(wù)水平相一致，支撐不以私家車(chē)為主導(dǎo)的道路交通體系。而且，為避免市區(qū)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)散而形成密度更低的分散型城市形態(tài)，有計(jì)劃地對(duì)市區(qū)進(jìn)行智慧性壓縮，對(duì)城市中心據(jù)點(diǎn)進(jìn)行整頓改造和功能集約化，恢復(fù)和創(chuàng)造城市中心市區(qū)的活力和魅力。與此同時(shí)，還通過(guò)公共交通網(wǎng)絡(luò)體系的形成，來(lái)支撐和推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)向緊湊型城市空間結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變。

（1）城市功能集約化和中心市區(qū)活力創(chuàng)造的方向性

這3個(gè)示范城市在不斷推動(dòng)中心市區(qū)的活性化政策，雖然中心市區(qū)的居住人口數(shù)有所增加，但針對(duì)空置店鋪的增加、經(jīng)營(yíng)者的減少和行人數(shù)量的減少等問(wèn)題，尚未與人口增加促使街道活力產(chǎn)生這個(gè)課題聯(lián)系起來(lái)。

為了解決這個(gè)課題，需要從整頓中心市區(qū)主要設(shè)施、減少空置店鋪數(shù)量、制定街道設(shè)計(jì)規(guī)范、強(qiáng)化道路迂回性等方面繼續(xù)努力，從城市整體上來(lái)創(chuàng)造和提升城市魅力。而且，城市規(guī)模越小，商業(yè)活性化就越難，因此有些城市需要將重點(diǎn)放在醫(yī)療福利功能、社區(qū)形成功能等統(tǒng)籌規(guī)劃上。而對(duì)于城市規(guī)模較大的中樞城市來(lái)說(shuō)，則需要重視民間活力的活用和民間團(tuán)體的管理能力。

今后城市規(guī)劃總體規(guī)劃修訂時(shí)應(yīng)重視城市總體布局的空間形象，還要誘導(dǎo)城市功能向集約據(jù)點(diǎn)的集聚和整頓。而且，從空置房屋和空地的有效利用、陳舊建筑改善方案等方面謀求活力的生成更加重要，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

① 誘導(dǎo)城市功能向集約據(jù)點(diǎn)的集聚（居住、醫(yī)療福利、商業(yè)、業(yè)務(wù)功能等）

示范城市案例在全市范圍內(nèi)采取了許多政策措施，但并沒(méi)有取得明顯的實(shí)施效果。因此，從民間參與和多樣化功能集聚等角度來(lái)看，需要積極推進(jìn)融資、稅制、整備方式、規(guī)制等方面的進(jìn)一步探討。

在誘導(dǎo)各種功能方面，根據(jù)布置在集約據(jù)點(diǎn)的學(xué)校、住區(qū)的公共資產(chǎn)等進(jìn)行再構(gòu)成，繼續(xù)探討農(nóng)田、空置房屋、空置店鋪等低效利用或未利用的活用方案。而且，還要探討大規(guī)模集客設(shè)施的廣域性選址調(diào)整以及郊區(qū)新開(kāi)發(fā)的抑制措施。

② 集約中心據(jù)點(diǎn)的活力創(chuàng)造

目前分散的點(diǎn)式開(kāi)發(fā)項(xiàng)目很多，但成效不如預(yù)期的那么明顯。于是，為了強(qiáng)化地區(qū)開(kāi)發(fā)管理，需要積極探討人才培養(yǎng)、組織運(yùn)營(yíng)、住房提供等方面的支援方案。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，除了相關(guān)人員的協(xié)商之外，從土地利用權(quán)的公有化、富有魅力的據(jù)點(diǎn)建設(shè)推進(jìn)方面不斷努力可能會(huì)更有效率。

（2）與集約據(jù)點(diǎn)形成相對(duì)應(yīng)的公共交通服務(wù)強(qiáng)化

雖然根據(jù)國(guó)家政策推進(jìn)公共交通政策，但這3個(gè)示范城市都存在公共交通利用者總數(shù)一如既往減少的問(wèn)題，機(jī)動(dòng)車(chē)社會(huì)的公共交通利用變化令人失望。由此可見(jiàn)，公共交通利用不便地區(qū)的對(duì)策、交通節(jié)點(diǎn)的功能強(qiáng)化等的改善方案，對(duì)于所有城市來(lái)說(shuō)都值得關(guān)注。為了促進(jìn)城市的街道迂回性，需要探討中心市區(qū)停車(chē)場(chǎng)供給限制和P & R停車(chē)場(chǎng)整頓等措施、中心市區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)交通量限制政策等輔助性交通需求管理政策。

路線公交方面，城市規(guī)模較大的熊本市正在推進(jìn)公共交通再生的條例制定和行政主導(dǎo)的公交路線重組。如果行政部門(mén)能夠抓住民間公交公司重建這一契機(jī)，積極鼓勵(lì)市民或公交公司開(kāi)展自由熱烈的討論，應(yīng)該會(huì)取得一定成效。人口30萬(wàn)的中心城市久留米市謀求3層次的城市結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，認(rèn)識(shí)到據(jù)點(diǎn)間的路線公交網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的必要性，雖然市區(qū)內(nèi)部公交路線的經(jīng)營(yíng)狀況和熊本市一樣困難，但通過(guò)民間公交企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)努力，如今公交網(wǎng)絡(luò)仍然保持著原來(lái)的狀態(tài)。今后，根據(jù)支線公交的需求動(dòng)向，需要有計(jì)劃地完成重組設(shè)計(jì)。人口10萬(wàn)人左右的飯塚市為了保持原有路線，在公交需求密度確保比較困難的地區(qū)，把完善社區(qū)公交等行政主導(dǎo)的交通服務(wù)設(shè)定為工作重點(diǎn)。

綜上所述，今后需要根據(jù)城市形成過(guò)程和規(guī)模的不同，進(jìn)一步對(duì)支撐未來(lái)空間結(jié)構(gòu)形象實(shí)現(xiàn)的綜合性方針《城市交通總體規(guī)劃》和《公共交通再生》的政策制定、交通體系具體應(yīng)對(duì)方案的變化、與集約據(jù)點(diǎn)形成相對(duì)應(yīng)的公共交通服務(wù)強(qiáng)化，以及公共交通利用不便地區(qū)的對(duì)策展開(kāi)深入探討。

除此之外，今后還需要從下列3個(gè)方面做出努力：

①交通需求管理和移動(dòng)性管理的促進(jìn)

堅(jiān)持貫徹推進(jìn)現(xiàn)行緊湊城市政策的同時(shí)，通過(guò)交通政策的規(guī)劃和啟發(fā)活動(dòng)等方式，提高居民利用公共交通的積極性和出行率。并且，根據(jù)城市和交通的未來(lái)規(guī)劃探討和修改相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)停車(chē)場(chǎng)的戰(zhàn)略性布置（停車(chē)場(chǎng)供給限制、P & R等），同時(shí)還可以采用一些輔助性政策措施，比如在包括集約據(jù)點(diǎn)停車(chē)場(chǎng)在內(nèi)的利用效率低或未開(kāi)發(fā)利用的地區(qū)增加稅制，或限制駕駛私家車(chē)進(jìn)入市中心區(qū)等。

②步行和自行車(chē)移動(dòng)空間的整頓

為了集約據(jù)點(diǎn)內(nèi)部步行和自行車(chē)的使用，需要改善多樣化的步行和自行車(chē)環(huán)境，促進(jìn)交通弱者等的城鎮(zhèn)出行便利性。并且，城市內(nèi)部還要結(jié)合LRT和BRT等公共交通，推動(dòng)交通商業(yè)街、平面性步行和自行車(chē)專用空間的實(shí)現(xiàn)。

③公共交通的財(cái)政支援

在緊湊型城市結(jié)構(gòu)的過(guò)渡期和完成期，應(yīng)做好會(huì)存在公共交通經(jīng)營(yíng)虧損地區(qū)的心理準(zhǔn)備。在民官適當(dāng)?shù)穆氊?zé)分擔(dān)之下，導(dǎo)入和維持路線公交、社區(qū)公交或必要的公交線路。于是，需要進(jìn)一步探討公共交通的評(píng)價(jià)方法，并對(duì)公共交通給予財(cái)政支援，同時(shí)從限制私家車(chē)使用的角度上，可以把汽油稅作為財(cái)政支援的來(lái)源。

4 今后九州市公共交通規(guī)劃的發(fā)展建議

4.1 將來(lái)緊湊型城市形象的共享和共創(chuàng)

九州市緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)不是中心市區(qū)和其他地區(qū)以放射狀結(jié)合發(fā)展的城市結(jié)構(gòu)，而是在中心核、輔助核以及它們的據(jù)點(diǎn)處集約布置醫(yī)療福利設(shè)施、商業(yè)設(shè)施等多樣化功能，降低市民對(duì)私家車(chē)的過(guò)度依賴，通過(guò)公共交通來(lái)提高各種功能設(shè)施接近性的城鎮(zhèn)建設(shè)，形成“多核連接型城市結(jié)構(gòu)”。

為了促進(jìn)這種城市結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)密切結(jié)合的城市政策和交通政策進(jìn)行一體化評(píng)價(jià)。在曾經(jīng)人口增加的歷史背景下，機(jī)動(dòng)車(chē)大眾化和分散型城市結(jié)構(gòu)是歷經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間形成的。同樣，緊湊型城市結(jié)構(gòu)的機(jī)制轉(zhuǎn)換也不可能在朝夕間實(shí)現(xiàn)，僅僅從短期的效果有無(wú)來(lái)評(píng)價(jià)現(xiàn)行中心市區(qū)活性化對(duì)策、郊外開(kāi)發(fā)規(guī)制、公共交通利用促進(jìn)等方面的努力，也是急于求成的。所以，從多個(gè)方面綜合性地努力下去，在世代交替的過(guò)程中，漸進(jìn)式地推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是非常重要的。盡管行政部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到加快推進(jìn)緊湊型城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的必要性和危機(jī)感，但是市民仍然處于啟發(fā)階段，需要讓市民和政府在實(shí)現(xiàn)緊湊型城市政策上達(dá)成共識(shí)，并了解將來(lái)城市所要實(shí)現(xiàn)的具體形象。

為此，今后不僅要使市民和相關(guān)人員能夠共同理解融入規(guī)劃性收縮理念的《城市總體規(guī)劃》和《城市交通總體規(guī)劃》，還要在未來(lái)的城市結(jié)構(gòu)和公共交通體系的規(guī)劃制定和實(shí)施監(jiān)督中堅(jiān)持市民參與原則，在政府主導(dǎo)規(guī)劃制定的同時(shí)，使市民能夠容易理解在城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過(guò)程中所需承擔(dān)的責(zé)任。只有這樣，城市和交通政策的“選擇和集中”才可能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而決定政策的實(shí)現(xiàn)方式、過(guò)程、管理和運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面。

4.2 實(shí)現(xiàn)將來(lái)城市空間形象的行動(dòng)

實(shí)現(xiàn)具體的未來(lái)城市形象，需要強(qiáng)化城市整頓和公共交通相關(guān)政策的聯(lián)系。個(gè)別政策推進(jìn)時(shí)，公共交通事業(yè)為主的民間事業(yè)者以及居民、商人等的共同參與尤為重要。為了充分發(fā)揮這些角色的重要作用，加速未來(lái)城市空間形象的實(shí)現(xiàn)，今后九州市公共交通規(guī)劃需要從以下3個(gè)方面做起：

（1）行政主導(dǎo)的規(guī)范明確化

在國(guó)家層面上進(jìn)一步強(qiáng)化各種功能向集約據(jù)點(diǎn)集中、支撐多核型城市結(jié)構(gòu)的公共交通體系，而在協(xié)商達(dá)成過(guò)程中構(gòu)建產(chǎn)官民的責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)方面，熊本市的做法值得借鑒。

為了激發(fā)市民利用公共交通的積極性，考慮導(dǎo)入受益者負(fù)擔(dān)原則，從“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”這個(gè)角度出發(fā)讓公共交通的3類受益人——普通大眾、使用人（乘客和汽車(chē)使用人）和特別受益人以不同形式來(lái)繳納費(fèi)用[10]，完善和擴(kuò)大公共交通持續(xù)性運(yùn)營(yíng)的融資方式和融資渠道。并且，為增強(qiáng)企業(yè)的輔助作用，需要增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)虧損的補(bǔ)助力度，還要導(dǎo)入獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助金的關(guān)聯(lián)政策。如果這些新政策在交通基本條例中體現(xiàn)出來(lái)，行政部門(mén)通過(guò)交通基本條例和總體規(guī)劃提出明確的方針政策，就更加有助于市民切實(shí)理解相關(guān)政策。同時(shí)，行政部門(mén)可以效仿熊本市的相關(guān)措施，采納智庫(kù)學(xué)者們的意見(jiàn)，激發(fā)民間企業(yè)和市民參與規(guī)劃的熱情和力量。

（2）動(dòng)員官民（智慧、資金等）共同協(xié)作的據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)

今后政府財(cái)政支出狀況緊張的高齡化社會(huì)，僅僅通過(guò)公共投資進(jìn)行據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)提升魅力度將會(huì)很困難，而且通過(guò)市民自發(fā)遷移來(lái)實(shí)現(xiàn)集約型城市結(jié)構(gòu)的可能性也會(huì)很渺茫。所以，應(yīng)當(dāng)通過(guò)官民的相互協(xié)作，快速高效地重點(diǎn)推進(jìn)緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)。為此，在據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)充分動(dòng)員民間企業(yè)、人力、智庫(kù)和資金等各方面資源。而且，要實(shí)現(xiàn)緊湊型城市或者明確的城市目標(biāo)形象，需要各個(gè)方面利害關(guān)系者的協(xié)商和共識(shí)，以及市民、居民的支持和理解[11]。在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和交通基本條例制定過(guò)程中，地方自治體負(fù)責(zé)主導(dǎo)協(xié)商的完成，構(gòu)建市民參與的平臺(tái)。

推動(dòng)多核型城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，促使城市功能向中心核和副次核內(nèi)部集聚，增強(qiáng)這些核心據(jù)點(diǎn)的魅力，逐漸推動(dòng)生活方式和出行行為的轉(zhuǎn)變，這些與城市規(guī)模大小是沒(méi)有關(guān)系的。然而，考慮到不同規(guī)模城市及其郊區(qū)的功能設(shè)施利用狀況有所不同，創(chuàng)建富有魅力的據(jù)點(diǎn)時(shí)要設(shè)定功能誘導(dǎo)區(qū)域和居住誘導(dǎo)區(qū)域。為使老年人能夠步行容易到達(dá)各種生活必需設(shè)施，要在居住誘導(dǎo)區(qū)域指定的功能誘導(dǎo)區(qū)域有針對(duì)性地布置商業(yè)、醫(yī)療、福利、交通換乘樞紐等城市主要設(shè)施，同時(shí)為了提高老年人利用公共交通的便利性和可達(dá)性，要在公共交通軸沿線（鐵路半徑的500 m圈域，公交路線半徑的300 m圈域）設(shè)定居住誘導(dǎo)區(qū)域以強(qiáng)化居住集聚[12]。

5 人口收縮的中國(guó)城市應(yīng)對(duì)老齡化的思考和啟示

本研究通過(guò)對(duì)日本九州市不同規(guī)模的3個(gè)示范城市公共交通規(guī)劃的研究分析，提出了今后九州市應(yīng)對(duì)人口減少和老齡化問(wèn)題的公共交通體系改善方案。雖然這些改善方案是針對(duì)日本九州市提出來(lái)的，但對(duì)于已經(jīng)陷入人口收縮的部分中國(guó)城市，甚至即將于2030年邁進(jìn)人口減少時(shí)代的中國(guó)來(lái)說(shuō)，在如何應(yīng)對(duì)和解決老齡化問(wèn)題方面，具有一定的前瞻性和借鑒作用。對(duì)于不可避免的人口收縮和老齡化問(wèn)題，與其靜觀其變、被動(dòng)等待，不如趁早預(yù)判、積極應(yīng)對(duì)，從日本九州市的教訓(xùn)和政策中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和尋找對(duì)策。

事實(shí)上，在改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)，增長(zhǎng)主義價(jià)值觀的影響已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域滲透到從中央到地方整個(gè)發(fā)展體系的方方面面[13]。全球化進(jìn)程中贏家城市和輸家城市之間差距的拉大，引發(fā)資源和人口的單向流動(dòng)，由此人口遷出的城市難免遭遇城市收縮問(wèn)題，再加上日益加劇的老齡化問(wèn)題，主動(dòng)進(jìn)行調(diào)整型收縮是城市發(fā)展中應(yīng)及時(shí)采取的明智之舉[14]，開(kāi)展緊湊城市規(guī)劃已經(jīng)成為迫不及待的時(shí)代要求。雖然2015年12月習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上提出樹(shù)立“緊湊城市”理念，但至今緊湊城市目前仍處于國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)和專家學(xué)者的理論研究階段，普通市民對(duì)其了解程度微乎其微。

然而，作為實(shí)現(xiàn)緊湊城市重要環(huán)節(jié)的公共交通規(guī)劃需要更多市民的積極參與和共同協(xié)作，應(yīng)當(dāng)將緊湊城市理念融入城市總體規(guī)劃和公共交通規(guī)劃之中，發(fā)揮行政的主導(dǎo)作用，讓市民認(rèn)識(shí)和理解將來(lái)緊湊城市的具體形態(tài)，廣泛參與到規(guī)劃制定和實(shí)施監(jiān)督中，并明確自身在實(shí)現(xiàn)緊湊城市過(guò)程中的個(gè)人責(zé)任。同時(shí)，為了激發(fā)市民利用公共交通的積極性，還應(yīng)考慮導(dǎo)入受益者負(fù)擔(dān)原則和獎(jiǎng)勵(lì)公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的補(bǔ)助金政策。

對(duì)以人口減少和經(jīng)濟(jì)衰退為主要特征的城市收縮的認(rèn)知需要嶄新視角的理性思維，摒棄視其為反?；蚴恰俺鞘屑膊　钡南麡O內(nèi)涵，將其作為城市轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)的新契機(jī)，轉(zhuǎn)變扶持傳統(tǒng)方法和途徑的增長(zhǎng)主義價(jià)值觀取向，控制增量，盤(pán)活存量，采用智慧型收縮規(guī)劃理念開(kāi)展緊湊城市規(guī)劃建設(shè)。而緊湊城市規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)功能混合緊湊開(kāi)發(fā)與公共交通網(wǎng)絡(luò)化的有機(jī)結(jié)合，倡導(dǎo)強(qiáng)化多樣化功能向集約據(jù)點(diǎn)集中的公交導(dǎo)向型發(fā)展（TOD）模式，構(gòu)建支撐多核連接型城市結(jié)構(gòu)的公共交通體系。

應(yīng)對(duì)收縮城市還需認(rèn)清人口減少現(xiàn)狀，從城市整體上壓縮空間規(guī)模和布置城市多樣化功能設(shè)施，通過(guò)廢棄地再利用、市中心更新與再開(kāi)發(fā)、居住環(huán)境改善、地方特色產(chǎn)業(yè)挖掘等創(chuàng)新性規(guī)劃策略，為人口減少的收縮城市轉(zhuǎn)型重構(gòu)提供一個(gè)緊湊型城市發(fā)展平臺(tái)。同時(shí)，考慮到老年人多利用公共交通和步行距離較短等特點(diǎn)，今后應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)需要在公交站點(diǎn)200 m范圍內(nèi)強(qiáng)化商業(yè)、醫(yī)療、福利等功能設(shè)施的混合布置，形成優(yōu)先便利、可達(dá)性強(qiáng)的有機(jī)步行網(wǎng)絡(luò)，并在公共交通廊道沿線的步行半徑范圍內(nèi)強(qiáng)化居住功能的集中，縮短人們尤其是老年人到達(dá)城市功能設(shè)施的出行距離，創(chuàng)建出人口收縮時(shí)代適合老齡化社會(huì)的緊湊型城市空間環(huán)境。

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