專家視角：《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》解讀

編者按：上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）已于2017年12月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)。批復(fù)指出，規(guī)劃“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，注重遠(yuǎn)近結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，注重減量集約、多規(guī)合一”。為更好地學(xué)習(xí)和理解上海2035，本刊編輯部采訪了曾參與指導(dǎo)上海2035編制的相關(guān)專家，多視角、多方位解讀規(guī)劃，以期為上?？傄?guī)實(shí)施提供指導(dǎo)，同時(shí)對(duì)其他城市新一輪城市總規(guī)編制有所助益。

鄭時(shí)齡中國科學(xué)院 院士同濟(jì)大學(xué)建筑與城市空間研究所 所長(zhǎng)，教授

上海2035有諸多亮點(diǎn)和突破。首先內(nèi)容更全面。規(guī)劃提出打造具有國際影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，將國際化提升到了更高層次，同時(shí)涵蓋了科技和文化的內(nèi)容。另外，過去的總規(guī)只是從城市自身角度來看，而這一版上?？傄?guī)談到了區(qū)域協(xié)同和區(qū)域一體化。

其次思考更理性。新版總規(guī)提出了以前規(guī)劃沒有的底線約束，并且把生態(tài)放在了非常重要的地位?！白吭降娜虺鞘小?、令人向往的“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”，這幾個(gè)方面的概括也非常具有創(chuàng)新性。同時(shí)，這版總規(guī)也貫徹了中央城市建設(shè)工作會(huì)議的一些精神，與國家大政方針有密切關(guān)系。

此外，編制方法更具示范性。編制規(guī)劃前就對(duì)18個(gè)課題進(jìn)行充分研究，針對(duì)一些城市問題提出總體發(fā)展思路，所以這輪總規(guī)無論是總體思路、編制方法、技術(shù)手段，還是“1+3”的規(guī)劃成果、“開門辦規(guī)劃”公眾參與方面，相比以前都有很大進(jìn)步。同時(shí)這輪總規(guī)也不單單是上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院的力量，還集合了同濟(jì)規(guī)劃院、中規(guī)院上海分院、地調(diào)院等多方力量為上海群策群力。

聯(lián)合國伊斯坦布爾人居會(huì)議提出“安全、健康、幸福、充滿希望的城市”，我覺得這樣的城市才是滿足老百姓基本要求的城市。上海2035提出打造15分鐘生活圈，提出綠地、軌道交通網(wǎng)覆蓋率，提出每個(gè)10萬人以上的新市鎮(zhèn)都要通地鐵，這些都體現(xiàn)了“以人民為中心”。但是總規(guī)不可能解決所有問題，現(xiàn)在我們意識(shí)到城市規(guī)劃是一個(gè)公共政策，要結(jié)合兩規(guī)融合，多規(guī)合一，包括城市規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地使用規(guī)劃等，一起尋求解決方案，同時(shí)實(shí)施措施也要仔細(xì)落實(shí)。

目前，全國很多城市都在編制總規(guī)，上海2035在編制方式、規(guī)劃前瞻性，以及城市彈性等方面都能夠?yàn)槠渌鞘刑峁┮恍﹩⑹?。編制方式上，很重要的一點(diǎn)是先要有一個(gè)對(duì)原有總規(guī)的評(píng)估，然后對(duì)新一輪總規(guī)進(jìn)行預(yù)評(píng)估，明確原來的規(guī)劃里缺什么，應(yīng)該補(bǔ)什么。另外，事先要研究一些課題，將城市中出現(xiàn)的現(xiàn)狀及問題研究透徹以后再編制規(guī)劃。編制規(guī)劃的時(shí)候，先編一版綱要很重要，從頂層設(shè)計(jì)看城市到底如何發(fā)展，幫助規(guī)劃師理清思路。此外這輪上?？傄?guī)的公眾參與也是很值得借鑒的。

前瞻性方面，上海2035文本里寫明立足2020、展望2035、夢(mèng)圓2050，設(shè)定一個(gè)更高的目標(biāo)，想得更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，這也為各地規(guī)劃院提供了一些經(jīng)驗(yàn)。

有關(guān)城市的彈性、靈活性，一方面是韌性城市的推廣，提升城市應(yīng)對(duì)各種環(huán)境變化、自然災(zāi)害的能力，包括貫徹住建部提出的“城市雙修”——生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)。另一方面是空間上的“留白”，這是所有轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市都需要考慮的問題。

從“人文之城”的建設(shè)角度，我對(duì)上海文化建設(shè)的下一步發(fā)展主要有3點(diǎn)建議。第一要培育城市文化，包括培育城市居民成為“卓越的全球城市人”。上海已經(jīng)有一些文化設(shè)施來培養(yǎng)大家的藝術(shù)水平、藝術(shù)情操，但恐怕還要再大眾化一點(diǎn)，需要適應(yīng)不同層次的人的需要。過去上海具有多元的文化，但現(xiàn)在好多都沒有了，比如京劇團(tuán)、越劇團(tuán)等，我們需要慢慢恢復(fù)上海的特色，提升我們的文化自信和文化自覺。

第二是基礎(chǔ)教育中的美育方面。目前孩子接受的熏陶都是技術(shù)性的，而不是以文化為出發(fā)點(diǎn)。實(shí)際上文化培育與價(jià)值觀有關(guān)系。比如上海建設(shè)重大設(shè)施、造大歌劇院，但沒有培育市民對(duì)歌劇的欣賞能力。欣賞歌劇除了有錢有閑，還要有文化修養(yǎng)才行。所以只有硬件還不夠，演出場(chǎng)次、觀眾數(shù)量也需要提升，當(dāng)前的人文教育本身還有很大發(fā)展空間。

第三要培養(yǎng)本地駐場(chǎng)劇團(tuán)。過去黃浦區(qū)有許多劇場(chǎng)、影劇院，現(xiàn)在想一點(diǎn)點(diǎn)恢復(fù)，但缺少從事這方面工作的專業(yè)人員，駐場(chǎng)的劇團(tuán)都消失了?，F(xiàn)在唯一有駐場(chǎng)劇團(tuán)的是上海交響樂團(tuán)。

上海的文化建設(shè)還有大量工作要做，要有頂層設(shè)計(jì)，提出目標(biāo)，并制定措施。上海2035比之前有很大進(jìn)步，提出很多具體的指標(biāo)，比如文化保護(hù)控制線、生態(tài)保護(hù)控制線、歷史建筑保護(hù)、風(fēng)貌道路、風(fēng)貌河道等，把過去只是對(duì)城市歷史文化資源的保護(hù)，擴(kuò)大到整個(gè)市域，擴(kuò)大到郊野?？傄?guī)具有指標(biāo)性，而上海的文化事業(yè)發(fā)展則需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量一起努力。

唐子來同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

上海2035的理念創(chuàng)新不在于提出“卓越的全球城市”作為城市發(fā)展的目標(biāo)愿景，而是提出了發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，也就是從高速度增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展，追求高質(zhì)量發(fā)展是重中之重。

上海2035提出的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型包含3個(gè)方面。一是底線約束，涉及人口、土地、生態(tài)和安全4個(gè)維度，特別是在全國范圍內(nèi)率先提出了規(guī)劃建設(shè)用地的負(fù)增長(zhǎng)。在“卓越的全球城市”總目標(biāo)下有3個(gè)分目標(biāo)，包括繁榮創(chuàng)新之城、幸福人文之城和韌性生態(tài)之城。繁榮創(chuàng)新之城關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)和科技維度，幸福人文之城關(guān)注的是社會(huì)和文化維度，韌性生態(tài)之城關(guān)注的是生態(tài)和安全維度。二是內(nèi)涵發(fā)展，包含創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、城市更新、提升品質(zhì)、城鄉(xiāng)一體和區(qū)域協(xié)同等。三是彈性適應(yīng)，首次在城市總體規(guī)劃中建立空間留白機(jī)制（戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)），規(guī)劃是面向不確定的未來發(fā)展，留白是面向未來的智慧應(yīng)對(duì)。

人口、土地、生態(tài)和安全維度的底線約束就是為了應(yīng)對(duì)人口、交通、環(huán)境、資源等方面的大城市病。一是人口。上海的人口增長(zhǎng)不僅僅取決于上海本身，如果全國的區(qū)域發(fā)展差距依然很大的話，人口就會(huì)繼續(xù)涌向北上廣深。所以，我們不能無限制地提供建設(shè)用地，必須守住規(guī)劃建設(shè)用地的底線。另一方面，上海土地低效利用的問題也很嚴(yán)重，要把閑置土地和低效土地的潛能釋放出來，就要進(jìn)行體制改革。二是交通。上海世博會(huì)留下的最寶貴遺產(chǎn)就是軌道交通網(wǎng)絡(luò)。從申辦世博會(huì)時(shí)的65 km，到世博會(huì)開幕時(shí)的420 km，再到如今的660多km，軌道交通基本形成了網(wǎng)絡(luò)。只要軌道交通網(wǎng)絡(luò)越來越完善，小汽車就不會(huì)發(fā)展很快。三是環(huán)境。比如PM2.5有3個(gè)主要來源，包括交通、建筑和產(chǎn)業(yè)排放。對(duì)發(fā)展中國家來說，相當(dāng)部分的PM2.5來自產(chǎn)業(yè)排放。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，上海的環(huán)境也會(huì)逐漸改善的。四是資源。土地是上海最重要的發(fā)展資源，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)和空間留白機(jī)制都是為了更為高效地利用土地資源。

我們知道，城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心是發(fā)展資源的空間配置，所以公共服務(wù)設(shè)施均等化是城鄉(xiāng)規(guī)劃中“以人民為中心”的重要抓手。我認(rèn)為，公共服務(wù)設(shè)施可以分為3種類型。一是公交網(wǎng)絡(luò)，其中最重要的是軌交網(wǎng)絡(luò)，它是廣大市民獲得其他發(fā)展資源的基本條件，需要分析軌交網(wǎng)絡(luò)與常住人口分布和就業(yè)崗位分布的空間匹配。上海2035提到，軌交站點(diǎn)600米范圍要覆蓋50%以上的居住人口和55%以上的就業(yè)崗位。二是15分鐘社區(qū)生活圈，包括社區(qū)層面的文教體衛(wèi)、養(yǎng)老和行政服務(wù)等。我們也要關(guān)注城市級(jí)公共服務(wù)設(shè)施分布的均等化，比如三甲醫(yī)院以往過于集中在中心地區(qū)，現(xiàn)在要建設(shè)分院，讓每個(gè)新城都有一處三甲醫(yī)院。三是公共開放空間，上海2035明確，400平方米以上公園和廣場(chǎng)的5分鐘步行覆蓋率達(dá)到90%以上。

上海2035提出的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，也許是其他城市可以借鑒的。新一輪的城市發(fā)展更為注重品質(zhì)提升，與眾不同的城市生活方式是城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，因?yàn)楦挥刑刭|(zhì)的城市生活方式將會(huì)吸引人才，而人才決定了城市的未來發(fā)展前景。

我們認(rèn)為，國際視野下的全球城市競(jìng)爭(zhēng)力可以歸納為3個(gè)實(shí)力維度和4個(gè)能力維度。3個(gè)實(shí)力維度包括經(jīng)濟(jì)影響力、科技影響力和文化影響力，經(jīng)濟(jì)影響力是全球城市的首位維度，而科技影響力和文化影響力則是重要維度，不可或缺。4個(gè)能力維度包括體制資本、人力資本、環(huán)境資本和物質(zhì)資本。全球城市的3個(gè)實(shí)力維度受到4個(gè)能力維度的制約，廉潔公正的體制資本、精英匯聚的人力資本、綠色安全的環(huán)境資本、高效宜居的物質(zhì)資本為全球城市的經(jīng)濟(jì)、科技和文化影響力提供必不可少的支撐條件。

在上海2035的目標(biāo)愿景研究過程中，我們考察了很多全球城市排行榜，得出3個(gè)初步結(jié)論：一是在各類全球排行榜中，上海的地位都在逐年上升；二是在全球影響力中，上海的經(jīng)濟(jì)影響力高于科技影響力和文化影響力；三是在經(jīng)濟(jì)影響力中，上海的門戶城市屬性（境外跨國公司分支機(jī)構(gòu)）高于中心城市屬性（本土跨國公司總部）。上海已經(jīng)進(jìn)入全球城市行列，但各個(gè)維度表現(xiàn)差異明顯，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)長(zhǎng)板和補(bǔ)短板，在繼續(xù)提升經(jīng)濟(jì)影響力的基礎(chǔ)上加速提升科技影響力和文化影響力，在繼續(xù)優(yōu)化物質(zhì)資本的基礎(chǔ)上加速優(yōu)化體制資本、人力資本和環(huán)境資本。“卓越的全球城市”應(yīng)當(dāng)在3個(gè)實(shí)力維度和4個(gè)能力維度形成全方位的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

諸大建同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

我認(rèn)為上海2035中有3個(gè)亮點(diǎn)。

第一，“卓越的全球城市”發(fā)展目標(biāo)。新一輪上海城市總體規(guī)劃對(duì)于未來愿景的描述是“上海將建設(shè)成為卓越的全球城市”，并提出要建設(shè)成為“國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”，以及“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”?？梢娚虾?duì)于建設(shè)“卓越的全球城市”這一目標(biāo)有了更具高度的思考。其一，該目標(biāo)分為3個(gè)層次：第一層是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，包括金融、航運(yùn)、專業(yè)服務(wù)、貿(mào)易等；第二層是創(chuàng)新支撐力，包括科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新；第三層是可持續(xù)發(fā)展支撐力，包括交通可達(dá)性、經(jīng)濟(jì)就業(yè)、社會(huì)包容、環(huán)境宜居等方面。其二，建設(shè)全球城市有兩個(gè)重要的維度要考慮：一個(gè)是城市在世界上的競(jìng)爭(zhēng)力，即競(jìng)爭(zhēng)維度，以全球城市領(lǐng)先者為目標(biāo)；另一個(gè)是城市本身的吸引力，即支撐維度，以建設(shè)可持續(xù)性城市為目標(biāo)。上海的發(fā)展目標(biāo)將這兩個(gè)重要的維度互相聯(lián)系并表達(dá)出來，金融、科技等方面是競(jìng)爭(zhēng)維度，而支撐維度是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境，對(duì)應(yīng)的就是產(chǎn)業(yè)支撐、人文支撐、生態(tài)支撐。其三，上海建設(shè)全球城市雖然規(guī)劃的范圍是上海市域，但實(shí)際面向的一個(gè)是國際、另一個(gè)是區(qū)域即長(zhǎng)三角。上海2035中，通過城市的空間資源布局，將這2個(gè)“面向”表達(dá)出來：中央活動(dòng)區(qū)是全球功能的載體，由中心向外，郊區(qū)具備的是專業(yè)性功能，比如虹橋以西面向長(zhǎng)三角區(qū)域，承擔(dān)輻射功能較多。

第二，發(fā)展規(guī)劃中的綠色導(dǎo)向。我認(rèn)為上海2035是上海迄今為止綠色成色最足的城市總體規(guī)劃，可以從戰(zhàn)略層面、發(fā)展層面、指標(biāo)層面來理解。其一，不是項(xiàng)目層面破碎化的綠色，而是戰(zhàn)略層面由紅線穿織起來的綠色。戰(zhàn)略思想上的綠色，集中表現(xiàn)在“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”這個(gè)規(guī)劃指導(dǎo)原則之中。這意味著上海要從增量擴(kuò)張時(shí)代進(jìn)入存量?jī)?yōu)化時(shí)代。其二，不是只有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綠色，而是還有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色。一方面，在生態(tài)之城分目標(biāo)中，對(duì)上海未來發(fā)展在生態(tài)、環(huán)境、資源3個(gè)方面的目標(biāo)有整體性的布局謀劃；另一方面，把綠色思想滲透到城市形態(tài)、創(chuàng)新之城、人文之城的建設(shè)之中，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等方面的源頭綠色。這樣就把生態(tài)的綠色化與發(fā)展的綠色化整合起來了，這正是可持續(xù)發(fā)展背景下新版全球城市的要求和內(nèi)涵。其三，不是低水平自我滿足的綠色，而是可以與國際先進(jìn)對(duì)標(biāo)的綠色。上海2035沖破了思想保守，提出到2035年，一些重要的發(fā)展指標(biāo)要達(dá)到國際水平，要能夠與紐約、倫敦、東京等對(duì)標(biāo)。于是除了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)之外，綠色生態(tài)方面的指標(biāo)也有大幅度的提高。

第三，可持續(xù)發(fā)展理念的融入。國際上研究可持續(xù)發(fā)展，主要是3個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境。上海2035將可持續(xù)發(fā)展理念融入其中，“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”分別對(duì)應(yīng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境3個(gè)方面。其一，社會(huì)方面強(qiáng)調(diào)非汽車化和以人為本。對(duì)于城市主中心、城市副中心、地區(qū)中心，強(qiáng)調(diào)以軌道交通為節(jié)點(diǎn)發(fā)展TOD模式；而對(duì)于社區(qū)中心，則有創(chuàng)意地提出建設(shè)15分鐘生活圈，從而形成空間緊湊、功能混合、人群包容的社區(qū)模式。其二，環(huán)境方面強(qiáng)調(diào)低碳環(huán)保。提出二氧化碳排放到2025年達(dá)到峰值，2035年進(jìn)一步減少5%，并通過4個(gè)路徑體系化地實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，即能源轉(zhuǎn)型替代、產(chǎn)業(yè)節(jié)能減碳、交通節(jié)能減碳、建筑節(jié)能減碳。然而，上?，F(xiàn)在的發(fā)展還不平衡，與經(jīng)濟(jì)方面相比，社會(huì)和環(huán)境兩個(gè)方面短板非常明顯。日本在研究東京建設(shè)全球城市時(shí)，發(fā)布了“全球城市實(shí)力指數(shù) ”（Global Power City Index） 即GPCI報(bào)告，指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)與金融、科技、文化、可居住性、可達(dá)性、環(huán)境等方面。2016年度GPCI報(bào)告顯示，上海在這個(gè)指數(shù)中排名第12位，但是各項(xiàng)指標(biāo)差距較大、平衡性差。其中，第一層次交通可達(dá)性指數(shù)與金融指數(shù)分別在第4位和第7位，高于總排名；第二層次研發(fā)指數(shù)與文化指數(shù)分別在16位和17位，略低于總排名；第三層次可居住性指數(shù)與環(huán)境指數(shù)分別是25位和39位，遠(yuǎn)低于總排名。上海要建設(shè)成為卓越的全球城市，如何改變經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境3方面發(fā)展不均衡的狀況，還是存在非常大的挑戰(zhàn)。

陳小鴻同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

上海市新一輪城市總體規(guī)劃與之前幾版總規(guī)相比，有新的突破。首先是表達(dá)形式的突破。一方面，它突破了“主要面向城市建設(shè)”這一局限；提出長(zhǎng)期治理的政策，尋求更低代價(jià)的城市可持續(xù)發(fā)展路徑，克服城市物質(zhì)性擴(kuò)張型發(fā)展的瓶頸；通過品質(zhì)提升，使得城市更有競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，這輪總規(guī)在可監(jiān)督性、可實(shí)施性尋求突破：規(guī)定性內(nèi)容納入地方法規(guī)；如總規(guī)中關(guān)于綠色交通、需求管理的理念與內(nèi)容被納入《上海道路交通管理?xiàng)l例》中。引導(dǎo)性內(nèi)容形成技術(shù)指引，如《上海街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》。

其次是編制過程的大量公眾參與。通過與公眾的互動(dòng)和討論，對(duì)上海的發(fā)展定位逐漸形成共識(shí)。也就是說，城市總體規(guī)劃編制的目的不僅僅是讓城市管理者決定在未來建設(shè)哪些項(xiàng)目，而且需要理解、表達(dá)并指導(dǎo)建設(shè)一個(gè)令人民滿意的城市。通過規(guī)劃編制的過程建立平臺(tái)讓市民共同關(guān)心、了解城市的未來，認(rèn)真思考公眾訴求，并且盡量納入城市發(fā)展綱要中。

應(yīng)該說，上海2035對(duì)其他城市總規(guī)的編制起到引領(lǐng)作用。第一是價(jià)值觀的輸出。應(yīng)如何應(yīng)對(duì)城市快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源、生態(tài)環(huán)境制約等一系列問題。第二是意識(shí)的轉(zhuǎn)變。中國所有城市其實(shí)都是站在一個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上——從原來增量式的慣性發(fā)展，步入一個(gè)新的發(fā)展階段。在這樣的背景下，如何慎重確定目標(biāo)、找準(zhǔn)定位、選擇路徑。第三是技術(shù)的轉(zhuǎn)型。在建設(shè)用地零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)的要求下，所有城市面臨更新壓力和重構(gòu)挑戰(zhàn)。政府職能也從主要在供給側(cè)著力轉(zhuǎn)型為對(duì)土地、資金等要素統(tǒng)籌管理和治理能力的提升。城市規(guī)劃既要做服務(wù)于人的規(guī)劃，更要做治理的規(guī)劃。最重要的是，上海要走出一條新路，以規(guī)劃的價(jià)值取向、路徑、目標(biāo)、手段、方法和表達(dá)的創(chuàng)新，讓其他城市看到上海的另一種成功。

上海2035對(duì)大城市病的思考，就是在以人民為中心的思想下，對(duì)發(fā)展目標(biāo)與路徑的重新界定。通過對(duì)環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)、資源的管控、住房的保障和更多就業(yè)崗位的提供等，使每個(gè)人都受益?？傄?guī)也提出，作為長(zhǎng)三角首位度最高的核心城市，既要服務(wù)長(zhǎng)期居住在上海的人口，也要擔(dān)當(dāng)起落實(shí)國家戰(zhàn)略、服務(wù)長(zhǎng)三角區(qū)域的責(zé)任。

以交通為例，規(guī)劃曾經(jīng)主要關(guān)注硬件設(shè)施水平，比如有多少高速公路網(wǎng)和軌道網(wǎng)、有能力服務(wù)多少機(jī)動(dòng)車。本輪規(guī)劃更多關(guān)注人，如15分鐘社區(qū)生活圈目標(biāo)，針對(duì)交通設(shè)施和公共設(shè)施的布局，思考如何讓這些人能夠更便利地獲得服務(wù)。規(guī)劃提倡沿軌道交通走廊的職住覆蓋及平衡，更加集約高效地適應(yīng)交通需求，從本源上緩解交通擁堵問題。交通系統(tǒng)的目標(biāo)是在城市發(fā)展的同時(shí)，避免出行者因用于交通途中的時(shí)間增加而生活品質(zhì)劣化。這需要采取綜合措施：一是規(guī)劃建設(shè)更高質(zhì)量的軌交網(wǎng)絡(luò)，提高軌道交通的覆蓋面、人口崗位集聚度、運(yùn)行服務(wù)時(shí)效性；二是實(shí)施分區(qū)交通政策，堅(jiān)持對(duì)個(gè)體機(jī)動(dòng)車使用的長(zhǎng)期管控導(dǎo)向；三是通過路權(quán)再分配，倡導(dǎo)并有效推動(dòng)綠色交通優(yōu)先和公共交通優(yōu)先。

必須再次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持綠色交通和慢行交通優(yōu)先是上海作為全球卓越城市的基本價(jià)值觀展現(xiàn)。既體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)于資源環(huán)境的重視，也體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)發(fā)展公平性的追求，是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的目標(biāo)，真正落實(shí)要有一系列的手段和方法來保障。建議對(duì)城市核心區(qū)的機(jī)動(dòng)車專用道路進(jìn)行評(píng)估，在軌道網(wǎng)服務(wù)能力、水平不斷提升的情況下，堅(jiān)持并做到未來內(nèi)環(huán)以內(nèi)小汽車通行面積只減不增，公共汽車、自行車和步行的面積只增不減。

上海2035為綠色交通的實(shí)施搭建了很好的框架，同時(shí)也為規(guī)劃的實(shí)施管理做了基礎(chǔ)性工作，初步建立了上海戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫用于跟蹤、評(píng)估規(guī)劃實(shí)施是否有偏差，可及時(shí)糾正。此外，新技術(shù)的出現(xiàn)，往往會(huì)提高設(shè)施的服務(wù)效率、便利性和安全性，使城市有可能擺脫過度依賴設(shè)施的增量發(fā)展（如大量的道路建設(shè)）維持供需平衡的習(xí)慣模式。但也會(huì)對(duì)設(shè)施使用有新的需求，如分時(shí)租賃的車輛共享是否會(huì)影響停車指標(biāo)，無人駕駛技術(shù)是否會(huì)帶來路網(wǎng)運(yùn)行新的功能細(xì)分要求，等等。面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，也可以適當(dāng)“留白”來應(yīng)對(duì)未來發(fā)展的不確定性。

上海2035期望的韌性城市，還體現(xiàn)了對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管控的思考。特大城市的優(yōu)勢(shì)是資源集聚，但也帶來人群駐留與移動(dòng)的高密度集聚，以至產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。城市的韌性，即識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和管控風(fēng)險(xiǎn)的能力及恢復(fù)能力。略微有一點(diǎn)遺憾，這輪總規(guī)對(duì)作為濱水城市的上海，如何應(yīng)對(duì)氣候變化海平面上升帶來的安全問題，描述的筆墨還略顯不足；對(duì)于 “一張網(wǎng)、多模式”軌道網(wǎng)的通道控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，目標(biāo)明確但規(guī)劃落實(shí)不足。

我們國家在未來20年內(nèi)，很多大城市和特大城市會(huì)走過它發(fā)展路徑的拐點(diǎn)。上海比其他城市更早進(jìn)入存量規(guī)劃的階段，更早面臨人口結(jié)構(gòu)老齡化、城市缺乏活力、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)改善受制且代價(jià)巨大等一系列問題。上海2035城市總規(guī)的探索、嘗試和應(yīng)對(duì)，如果能獲得一點(diǎn)成效，對(duì)其他城市就是一個(gè)參考。因此，我覺得上?？傄?guī)對(duì)全國其他城市正在和即將編制的總規(guī)，主要的貢獻(xiàn)就是先想先試先行，努力在理念、目標(biāo)、過程、方法等方面成為一個(gè)可復(fù)制、可推廣的示范。上海2035是一個(gè)有勇氣、有思考、圖改變的規(guī)劃，如果上海有勇氣去落實(shí)這樣一個(gè)圖變的規(guī)劃，一定會(huì)有它的歷史地位。

屠啟宇上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，研究員

上海2035相比之前幾版總體規(guī)劃，有眾多亮點(diǎn)和突破。我認(rèn)為最大的突破點(diǎn)在于“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“剛性約束”。這次總體規(guī)劃包含完整的愿景、指標(biāo)、策略，同時(shí)還充分考慮了公眾視角，用最通俗的語言讓市民都能很好地理解。完善的總體目標(biāo)、分目標(biāo)體系，使規(guī)劃愿景更加明確；具體的指標(biāo)體系，使既定目標(biāo)更加明朗；立足百姓，體現(xiàn)規(guī)劃的開放性及其自身就是公共政策的特質(zhì)。

上海2035以人為本，將總體發(fā)展和個(gè)體感受并重。在論述緩解上?！按蟪鞘胁　睍r(shí)處處體現(xiàn)百姓愿景。在人口資源方面，基于資源環(huán)境承載力，在上海市域范圍內(nèi)控制人口和土地，保障宜居性的同時(shí)強(qiáng)調(diào)上海大都市圈的協(xié)同發(fā)展，確保城市的活力度；在交通方面，道路從生產(chǎn)向生活轉(zhuǎn)型，出臺(tái)了慢行街區(qū)和15分鐘生活圈；在環(huán)境方面，不僅考慮了綠線、藍(lán)線、紫線的生態(tài)基底，還將人文環(huán)境融入其中。

上海2035建設(shè)“卓越的全球城市”，特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和引領(lǐng)兩大含義。創(chuàng)新是科技的創(chuàng)新、文化的創(chuàng)意、制度的創(chuàng)新等。引領(lǐng)主要是指建立新的國際標(biāo)準(zhǔn)。一方面是在金融、貿(mào)易等高端價(jià)值鏈層面與紐約、倫敦正面碰撞，爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，另一方面是在更加廣大的發(fā)展中國家間起到橋頭堡作用，在全球市場(chǎng)上開辟一個(gè)藍(lán)海。用中國標(biāo)準(zhǔn)、中國設(shè)備、中國技術(shù)和中國智慧等幫助他們發(fā)展，建立更加通暢的物質(zhì)通道和軟件銜接，從而對(duì)全球的城市化進(jìn)程做出重大貢獻(xiàn)。

上海2035與國際接軌，優(yōu)勢(shì)與短板并存。優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在上海的規(guī)模和區(qū)域上。我們的城市尺度規(guī)模之大，是令很多其他城市嘆為觀止的。在這樣的規(guī)模支持下，一旦我們把準(zhǔn)方向，即使很小的提升在總量上都是非?？捎^的，但這也是我們需要謹(jǐn)慎對(duì)待的。在區(qū)域優(yōu)勢(shì)方面，上海所在的長(zhǎng)三角區(qū)域已經(jīng)是世界上最大的創(chuàng)新城市群，在這樣一個(gè)優(yōu)秀的區(qū)域支撐下，利用好區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城市的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮他們各自的能量，碰撞出的效果往往事半功倍。短板則是我們還不夠休閑，城市文化還比較薄弱。正在往一個(gè)成熟城市發(fā)展的上海，雖然已經(jīng)有意識(shí)地控制發(fā)展，但是按照現(xiàn)在制定的目標(biāo)策略仍處在一個(gè)高速發(fā)展的狀態(tài)中，應(yīng)該在社區(qū)活力、城市創(chuàng)新活力等方面投入更大的精力，讓整個(gè)城市張弛有度。城市文化方面，要將更多好活動(dòng)注入文化場(chǎng)所，使整個(gè)上海文化活力得到提升，吸引更多公眾走入文化場(chǎng)所，豐富文化生活。

上海2035“創(chuàng)新之城”建設(shè)，要更加重視創(chuàng)新效率。也就是將創(chuàng)新的科學(xué)、技術(shù)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果的一種比率，例如發(fā)明專利的轉(zhuǎn)化率。而提高創(chuàng)新效率的關(guān)鍵則是創(chuàng)新服務(wù)工作。上海作為全球城市創(chuàng)新的核心競(jìng)爭(zhēng)力就是創(chuàng)新的服務(wù)工作，要將技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用創(chuàng)新做成上海的強(qiáng)項(xiàng)。這包括對(duì)創(chuàng)新要素的匯聚，創(chuàng)新成果的篩選，創(chuàng)新效應(yīng)的釋放。上海不僅要自己做原創(chuàng)，更要匯聚長(zhǎng)三角、全國乃至全球的創(chuàng)新項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)，通過相關(guān)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)，篩選出最有潛力的項(xiàng)目，為它配備資金、管理、專業(yè)服務(wù)、法律等，甚至形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。對(duì)于上海張江科學(xué)城等創(chuàng)新空間的部署是非常必要的。但是其意義不簡(jiǎn)單在于具體大科學(xué)項(xiàng)目的成效，而是在于舉起科技創(chuàng)新的大旗，建立更大的格局，讓整個(gè)城市形成創(chuàng)新氛圍，用其地標(biāo)效應(yīng)來匯聚人才，匯聚創(chuàng)新項(xiàng)目，匯聚前沿技術(shù)。

上海2035對(duì)于上海本身意義非凡，對(duì)于其他一些正在編制總體規(guī)劃的城市也提供了重要啟示，甚至一些規(guī)劃做法有望成為中國城市本輪總體規(guī)劃的新標(biāo)桿。首先是給出了創(chuàng)新導(dǎo)向的城市總體規(guī)劃的做法。上海2035第一次提出了創(chuàng)新空間的布局圖，對(duì)發(fā)展導(dǎo)向的創(chuàng)新空間進(jìn)行整體布局，明確提出未來的發(fā)展，展現(xiàn)了上海商務(wù)和創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)的格局；其次，在一些方面給出政策指引，特別是在超大城市功能疏解上。在已經(jīng)習(xí)慣了規(guī)模擴(kuò)張的當(dāng)下，第一次對(duì)人口和用地設(shè)限，以主動(dòng)控制的方式應(yīng)對(duì)城市整體能級(jí)擴(kuò)張情景；最后是社區(qū)事業(yè)，充分地從公眾視野進(jìn)行考慮。以區(qū)域?qū)用?、城市整體層面和社區(qū)層面豐富總體規(guī)劃，使其更加完善，不僅有宏觀的戰(zhàn)略考量，也有細(xì)膩的人文關(guān)懷。