國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下完善國(guó)家審計(jì)制度的思考

朱殿驊，伍學(xué)進(jìn)，吳健茹

(1.中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局， 北京 100009；2.陸軍勤務(wù)學(xué)院 財(cái)務(wù)審計(jì)系， 湖北 武漢 430035；3.解放軍95972部隊(duì)， 甘肅 酒泉 735000)

2016年11月，中共中央發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，隨后十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，正式拉開(kāi)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕?！斗桨浮分兄赋?，“國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。”根據(jù)《決定》的內(nèi)容，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。從組織機(jī)構(gòu)的角度看，國(guó)家監(jiān)察體制改革打破了原先“一府兩院”的組織架構(gòu)，將屬于政府序列的監(jiān)察機(jī)關(guān)升格為由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察委員會(huì)，從而構(gòu)建起了“一府一委兩院”的新組織架構(gòu)。從權(quán)力配置的角度看，國(guó)家監(jiān)察體制改革改變了原先人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)和司法權(quán)(審判權(quán)和檢察權(quán))相并列的權(quán)力配置模式，將監(jiān)察權(quán)作為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)”嵌入到國(guó)家權(quán)力體系當(dāng)中，建立起了人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)相并列的權(quán)力配置模式。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，專(zhuān)門(mén)增寫(xiě)監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，隨后召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)?！稇椃ā返男拚汀侗O(jiān)察法》的頒布及時(shí)確認(rèn)了國(guó)家監(jiān)察體制改革所取得的成果，為下一步充分發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督效能、推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革繼續(xù)走向深入提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障，審計(jì)監(jiān)督作為一項(xiàng)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方式，具有監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)的基本職能，在揭示、查處和預(yù)防財(cái)經(jīng)違法行為方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)恢復(fù)設(shè)立30多年來(lái)，在規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、懲治財(cái)經(jīng)違法行為、堵塞制度漏洞等方面作出了重要貢獻(xiàn)，但同時(shí)也在實(shí)踐中暴露出了一系列的體制性、機(jī)制性和制度性問(wèn)題，如行政型審計(jì)監(jiān)督體制的獨(dú)立性不強(qiáng)、審計(jì)人員職業(yè)化水平不高等，亟待進(jìn)行改革完善。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》，就進(jìn)一步建立起與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督制度作出了統(tǒng)籌謀劃。國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)察權(quán)和審計(jì)權(quán)都是作為“專(zhuān)門(mén)監(jiān)督制約權(quán)力的權(quán)力”配置在政府序列。國(guó)家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)分離出來(lái)與行政權(quán)相并列，顯著提升了監(jiān)察監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察“全覆蓋”，確立了監(jiān)察監(jiān)督在反腐敗斗爭(zhēng)中的核心地位。在國(guó)家監(jiān)察體制改革這一重要制度背景下，國(guó)家審計(jì)制度改革應(yīng)當(dāng)朝著什么樣的方向？監(jiān)察委員會(huì)的“國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”的職能定位對(duì)于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)方面的職能作用有何影響？這一系列的問(wèn)題，值得我們深入研究和思考。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因及內(nèi)容

(一)國(guó)家監(jiān)察體制改革的動(dòng)因

無(wú)論是建國(guó)初期的人民監(jiān)察委員會(huì)，還是1954年憲法體制下的監(jiān)察部以及后來(lái)監(jiān)察體制的演變，監(jiān)察制度始終圍繞限制公權(quán)力而展開(kāi)，扮演著制約公權(quán)力、防止公權(quán)力濫用的憲法功能[1]。國(guó)家監(jiān)察制度的根本出發(fā)點(diǎn)在于制約公權(quán)力，那么進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革的動(dòng)因則必然是更好地制約公權(quán)力。為了更好地理解國(guó)家監(jiān)察體制改革，首先要對(duì)國(guó)家公權(quán)力的構(gòu)成有一個(gè)清晰的概念。以孟德斯鳩為代表的學(xué)者提出的分權(quán)理論將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。200多年來(lái)，雖然各個(gè)國(guó)家在政權(quán)組織架構(gòu)上各不相同，但國(guó)家權(quán)力的分配以立法、行政和司法作為三個(gè)基本要素和分支，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的普遍共識(shí)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，雖然與其他國(guó)家的政治制度有著明顯的區(qū)別，但人民代表大會(huì)制度也認(rèn)同立法、行政、司法之間的功能區(qū)分，并在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置上反映這種區(qū)分，“一府兩院”制就是這種制度設(shè)計(jì)[2]。 “一府兩院”制下，人大、政府、法院、檢察院構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力的四個(gè)基本單元，分別承載了立法、行政、審判和檢察職能。盡管憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)，且有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院，但憲法也同時(shí)確?！耙桓畠稍骸本哂懈叨鹊莫?dú)立性?！耙桓畠稍骸敝葡?，檢察機(jī)關(guān)的定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其與審判機(jī)關(guān)一起共享司法權(quán)。因此，從分權(quán)理論的視角來(lái)看，我國(guó)國(guó)家權(quán)力的配置模式可以概括為人大(立法權(quán))統(tǒng)攝下的行政權(quán)和司法權(quán)相并列的模式。從權(quán)力特征上看，如表1所示，行政權(quán)具有連續(xù)性和主動(dòng)性的特征。相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)而言，行政權(quán)與人們的社會(huì)生活聯(lián)系更加緊密，其在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。世界范圍內(nèi)的政治實(shí)踐表明，無(wú)論國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)如何，行政權(quán)都是“三權(quán)”當(dāng)中的基礎(chǔ)性權(quán)力。然而，權(quán)力天然有濫用的趨勢(shì)，如何有效制約權(quán)力尤其是行政權(quán)則是世界各國(guó)所面臨的共同課題。在現(xiàn)代國(guó)家中，行政權(quán)力不論從社會(huì)覆蓋面上來(lái)說(shuō)，還是由于其與社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系緊密而容易產(chǎn)生的擴(kuò)張性、易腐性和對(duì)社會(huì)破壞力的程度而言，都是首先應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督和被覆蓋到的對(duì)象[3]。

表1 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力特征

權(quán)力制約包括權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制衡兩種方式，其中監(jiān)督是指由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其他國(guó)家權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察和督促，其根本特點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于被監(jiān)督的權(quán)力；制衡則是指不同權(quán)力之間相互牽制的關(guān)系，是一種權(quán)力運(yùn)行的技術(shù)規(guī)則[4]。權(quán)力制衡雖然具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是以犧牲一定的效率性為前提，其最典型特征就是“在工作流程中給相互沒(méi)有隸屬關(guān)系的工作伙伴設(shè)置制度性關(guān)卡或限制，符合標(biāo)準(zhǔn)的就放行，否則不予放行”[5]。在權(quán)力制約的兩種方式當(dāng)中，權(quán)力監(jiān)督較權(quán)力制衡更具效率性，是制約公權(quán)力運(yùn)行的最有效方式，尤其是在各種規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度機(jī)制還不夠健全的環(huán)境之下。由于行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系當(dāng)中的基礎(chǔ)性權(quán)力，在社會(huì)生活的方方面面發(fā)揮著廣泛的作用，因此對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督是世界各國(guó)在制約權(quán)力方面的核心工作。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督包括立法權(quán)的監(jiān)督、司法權(quán)的監(jiān)督和行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督。行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督則主要包括監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。雖然立法權(quán)在我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中處于最高層級(jí)，但其連續(xù)性差的特征決定了無(wú)法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行充分全面、及時(shí)有效的監(jiān)督。司法權(quán)具有被動(dòng)性和終極性，其對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍僅局限在觸犯國(guó)家法律的情形，其在監(jiān)督的全面性和及時(shí)性上同樣欠佳。作為行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督雖然能夠彌補(bǔ)立法權(quán)和司法權(quán)在監(jiān)督的連續(xù)性、主動(dòng)性和全面性上的短板，但因?yàn)楸O(jiān)督主體配置在政府序列，相對(duì)立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督而言缺乏獨(dú)立性，同樣在一定程度上制約了監(jiān)督的效果。在這一背景下，國(guó)家開(kāi)始探索將部分原本隸屬于行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)獨(dú)立出來(lái)，構(gòu)建傳統(tǒng)“三權(quán)”之外的“第四權(quán)”，從而彌補(bǔ)立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)制約的不足。因此可以認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革的動(dòng)因是通過(guò)構(gòu)造相對(duì)獨(dú)立于立法權(quán)*人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是我國(guó)的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)的政治架構(gòu)中，立法權(quán)具有最高的層次性，但這與權(quán)力之間具有相對(duì)的獨(dú)立性并不沖突。、行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)察權(quán)這一專(zhuān)門(mén)監(jiān)督權(quán)，從而強(qiáng)化對(duì)國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)的有效監(jiān)督。

(二)國(guó)家監(jiān)察體制改革內(nèi)容

下面我們分別從機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督權(quán)限等方面來(lái)看國(guó)家監(jiān)察體制改革的具體內(nèi)容。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的有關(guān)內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)整合了原監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)和最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。《監(jiān)察法》第三條中明確，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”。從相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容和改革實(shí)踐情況上可以看出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的具有綜合性、混合性與獨(dú)立性的機(jī)關(guān)，既不同于黨的機(jī)關(guān)，也不同于行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的目標(biāo)在于：外延上，在整合反腐敗資源力量、實(shí)現(xiàn)反腐敗力量“一體化”的同時(shí)，擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的“全覆蓋”；內(nèi)涵上，實(shí)現(xiàn)反腐敗資源的功能再造、機(jī)制再造與協(xié)同推進(jìn)，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系[6]。

《監(jiān)察法》第三條中明確，監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”，這較《行政監(jiān)察法》規(guī)定的“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”的范圍有顯著的擴(kuò)大。對(duì)于“所有行使公權(quán)力的公職人員”的具體范疇，《監(jiān)察法》第十五條作了進(jìn)一步明確，主要包括以下六類(lèi)人員：(1)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《公務(wù)員法》管理的人員；(2)法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(3)國(guó)有企業(yè)管理人員；(4)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(5)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(6)其他依法履行公職的人員。通過(guò)對(duì)以上六類(lèi)人員的具體規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察監(jiān)督對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的“全覆蓋”。

《監(jiān)察法》第十一條明確，監(jiān)察委員會(huì)負(fù)有監(jiān)督、調(diào)查和處置三大職責(zé)。在這三大職責(zé)當(dāng)中，監(jiān)督是最基本的職責(zé)。為了全面履行職責(zé)，在微觀層面上，監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)開(kāi)展個(gè)案調(diào)查打擊官員的違法違紀(jì)行為；在宏觀層面，監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)積極參與公共決策，制定善政標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理水平的全面提升[7]。

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《決定》確定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職責(zé)的12項(xiàng)權(quán)限，具體包括：談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等[8]?！侗O(jiān)察法》通過(guò)第四章“監(jiān)察權(quán)限”中相關(guān)條款對(duì)上述12項(xiàng)權(quán)限進(jìn)行了確認(rèn)，為監(jiān)察人員依法行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)提供了制度保障。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家審計(jì)制度的影響

國(guó)家監(jiān)察體制改革是從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度對(duì)國(guó)家宏觀權(quán)力架構(gòu)的一次體制性重塑。筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家審計(jì)制度主要存在以下幾個(gè)方面的影響。

(一)國(guó)家審計(jì)體制性矛盾凸顯

監(jiān)察體制改革打破了傳統(tǒng)的“一府兩院”的組織架構(gòu)，構(gòu)建起了“一府一委兩院”的新組織架構(gòu)，如圖1所示[9]。監(jiān)察體制改革后實(shí)際上形成了三個(gè)層級(jí)的監(jiān)督權(quán)：(1)位于第一層級(jí)的是人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)具有最高的層次性。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)雖然具有全面性，但由于立法機(jī)關(guān)在用于監(jiān)督的人力、時(shí)間等方面都十分有限，所以其監(jiān)督無(wú)法做到事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，只能抓住重要矛盾和重要問(wèn)題實(shí)施監(jiān)督。(2)位于第二層級(jí)的是監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)直接在同級(jí)人大和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展監(jiān)察工作，與之前配置在政府序列的監(jiān)察部相比則實(shí)現(xiàn)了由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，不僅在監(jiān)督對(duì)象上實(shí)現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力的“全覆蓋”，而且監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性得到了顯著提升。(3)位于第三層級(jí)的是審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察體制改革后，審計(jì)權(quán)仍配置在政府序列，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在同級(jí)政府和上一級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。審計(jì)權(quán)配置在行政權(quán)之下，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的“同體監(jiān)督”，其監(jiān)督的層次性要低于獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的“異體監(jiān)督”，因而構(gòu)成監(jiān)督權(quán)的第三層級(jí)。

圖1 監(jiān)察體制改革后的國(guó)家權(quán)力組織架構(gòu)

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性顯著提高，相比之下審計(jì)權(quán)“同體監(jiān)督”的矛盾則更加凸顯，這在一定程度上制約了審計(jì)監(jiān)督的效果。

1.在審計(jì)監(jiān)督對(duì)象上，行政型審計(jì)體制與“全覆蓋”要求之間存在矛盾

2015年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架意見(jiàn)》)和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)，要求“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源這三個(gè)要素顯然已經(jīng)超越了行政機(jī)關(guān)(政府)的主體范疇，涵蓋了包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)公共團(tuán)體等在內(nèi)的多元主體?！稇椃ā返诰攀粭l規(guī)定，“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。從條文內(nèi)容中可以看出，《憲法》對(duì)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督對(duì)象限定在國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)政府、國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織?！秾徲?jì)法》第二條第二款規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督”?！秾徲?jì)法》第十六條至第二十六條對(duì)審計(jì)監(jiān)督的具體對(duì)象和具體內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，但其在監(jiān)督對(duì)象口徑上與《憲法》第九十一條的規(guī)定相一致。由此可以看出，《框架意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于審計(jì)“全覆蓋”的規(guī)定突破了當(dāng)前行政型的審計(jì)體制，與《憲法》和《審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定存在緊張關(guān)系。貫徹落實(shí)《框架意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的要求，必然需要對(duì)審計(jì)管理體制進(jìn)行深化改革。

2.在審計(jì)獨(dú)立性上，行政型審計(jì)體制與依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)存在內(nèi)在矛盾

關(guān)于審計(jì)獨(dú)立性，《利馬宣言》中指出，“最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位之外，且不受外來(lái)影響，才能客觀有效地完成工作任務(wù)”[10]。2007年，世界審計(jì)組織在《墨西哥宣言》中進(jìn)一步明確了國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的八項(xiàng)原則，并發(fā)布了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性應(yīng)用指南和最佳實(shí)務(wù)》來(lái)應(yīng)用上述審計(jì)獨(dú)立性原則[11]。在立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型*關(guān)于獨(dú)立性審計(jì)體制劃分的合理性，理論界存在著一定的質(zhì)疑，具體參見(jiàn)《我國(guó)國(guó)家審計(jì)權(quán)的配置現(xiàn)狀與優(yōu)化路徑》一文。這四種審計(jì)體制當(dāng)中，通常認(rèn)為立法型、司法型和獨(dú)立型審計(jì)體制的獨(dú)立性相對(duì)較好，行政型審計(jì)體制的獨(dú)立性相對(duì)較差，當(dāng)然針對(duì)具體情況還要具體分析。1982年修訂的《憲法》確立了我國(guó)實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。我國(guó)采取行政型審計(jì)體制，是具有深刻歷史原因的，當(dāng)時(shí)國(guó)家剛剛從文革中走出，百?gòu)U待興，很多制度特別是人民代表大會(huì)制度還不夠成熟，將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在國(guó)務(wù)院之下，能夠有效保障國(guó)家審計(jì)事業(yè)順利起步。30多年的審計(jì)事業(yè)的發(fā)展實(shí)踐也深刻表明，雖然行政型審計(jì)體制的獨(dú)立性問(wèn)題日益凸顯，但這30多年來(lái)國(guó)家審計(jì)在查處財(cái)經(jīng)違法行為、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了良好的作用。

在當(dāng)前的行政型審計(jì)體制下，雖然《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，為審計(jì)獨(dú)立性提供了充分的法制保障，但從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，“同體監(jiān)督”模式下行政機(jī)關(guān)難免會(huì)侵害審計(jì)獨(dú)立性，行政型審計(jì)體制與依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)之間存在內(nèi)在的矛盾性。行政機(jī)關(guān)作為審計(jì)監(jiān)督的首要對(duì)象，能夠影響審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算撥款、人事任免、計(jì)劃制定等環(huán)節(jié)，雖然《審計(jì)法》、《框架意見(jiàn)》等制度規(guī)定從多個(gè)方面對(duì)于加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性作出了具體規(guī)定，但當(dāng)作為監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)本身存在財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)，其當(dāng)然會(huì)動(dòng)用一切職權(quán)對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)而影響審計(jì)結(jié)果。因此，“同體監(jiān)督”模式的行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)極易受到既是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)又是監(jiān)督對(duì)象的行政機(jī)關(guān)的較大干擾。

3.在審計(jì)問(wèn)責(zé)上，屢審屢犯問(wèn)題在“同體問(wèn)責(zé)”模式下難以得到有效根除

從歷年審計(jì)署受?chē)?guó)務(wù)院委托所作的《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》以及歷年審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告中可以看出，審計(jì)監(jiān)督中存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是屢審屢犯，尤其是在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)當(dāng)中。有學(xué)者從國(guó)家審計(jì)公告信息的統(tǒng)計(jì)分析中進(jìn)一步印證了屢審屢犯問(wèn)題的普遍性[12-14]。筆者認(rèn)為，屢審屢犯現(xiàn)象的存在主要有兩個(gè)方面的原因：一方面，審計(jì)揭示出的很多問(wèn)題的根源都在體制、機(jī)制或制度層面，要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督促使問(wèn)題得到最終解決，必須推動(dòng)相關(guān)體制機(jī)制的建立健全和相關(guān)法規(guī)制度的修改完善，這本身需要一個(gè)過(guò)程，無(wú)法一蹴而就；另一方面，審計(jì)查出問(wèn)題之后的問(wèn)責(zé)力度并不大，相關(guān)單位和個(gè)人的違法違規(guī)成本較低，一定程度上反向激勵(lì)了財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為的發(fā)生。第一個(gè)方面的原因所導(dǎo)致的屢審屢犯現(xiàn)象是良性的，并不需要去專(zhuān)門(mén)采取處理措施，而第二個(gè)方面的原因所導(dǎo)致的屢審屢犯現(xiàn)象則必須予以高度關(guān)注。通過(guò)對(duì)審計(jì)工作報(bào)告和審計(jì)結(jié)果公告的信息進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域存在的屢審屢犯現(xiàn)象的成因當(dāng)中，目前第二個(gè)方面的原因是最主要原因。行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的審計(jì)問(wèn)責(zé)以“同體問(wèn)責(zé)”模式為主，這就導(dǎo)致審計(jì)問(wèn)責(zé)中不可避免地存在“同體問(wèn)責(zé)”所具有的問(wèn)責(zé)范圍窄、問(wèn)責(zé)力度弱、缺乏透明度、問(wèn)責(zé)效果差等問(wèn)題。要有效解決屢審屢犯問(wèn)題，則需要在當(dāng)前“同體問(wèn)責(zé)”手段的基礎(chǔ)上廣泛引入“異體問(wèn)責(zé)”手段，充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在審計(jì)問(wèn)責(zé)中的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)信息的公開(kāi)力度，最終形成“多元問(wèn)責(zé)”的良好局面。

(二)監(jiān)察和審計(jì)的權(quán)能邊界不清

國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的體制性重塑，新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督于一體的行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)職機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)無(wú)論是在層級(jí)上還是在內(nèi)容上都較之前有著根本性改變。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)都是國(guó)家的專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)關(guān)，在查處違法違紀(jì)行為、懲治貪污腐敗、提高政府效能、促進(jìn)政府良治等方面共同發(fā)揮著重要作用，彼此之間需要做好協(xié)調(diào)配合。新體制下，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能得到強(qiáng)化、監(jiān)督權(quán)限得到拓展，這勢(shì)必要求從國(guó)家治理全局的高度進(jìn)一步厘清監(jiān)察和審計(jì)的權(quán)能邊界，既要保證審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，又要避免權(quán)責(zé)配置不清、職能交叉重復(fù)、浪費(fèi)監(jiān)督資源等問(wèn)題。關(guān)于新體制下監(jiān)察和審計(jì)的權(quán)能邊界，當(dāng)前爭(zhēng)論最多的是國(guó)家審計(jì)的反腐敗職能和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)可能受到的影響。

1. 國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)國(guó)家審計(jì)反腐敗職能的影響

推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，是國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”必須發(fā)揮的職能作用，是由國(guó)家審計(jì)的內(nèi)生性所決定的，是所有國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)都不能回避的一項(xiàng)重要職責(zé)*引自原審計(jì)長(zhǎng)劉家義在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話，參見(jiàn)：http://www.lnaudit.cn/html/zhuanlanzhuanti/zhongqingnianshenjiluntanzhua/2012/0222/481.html.。近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮預(yù)防、揭示、抵御功能，在揭露查處貪污腐敗行為、糾正單位、部門(mén)和行業(yè)的不正之風(fēng)，促進(jìn)建立健全反腐倡廉機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的職能定位，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家審計(jì)的部分與反腐敗相關(guān)的職能將會(huì)被整合進(jìn)入監(jiān)察委員會(huì)。那么，究竟哪些職能應(yīng)當(dāng)被整合到監(jiān)察委員會(huì)呢？下面，我們從審計(jì)理論的角度予以分析。

從審計(jì)產(chǎn)品定位的角度，國(guó)家審計(jì)的職能可以分為批判性職能和建設(shè)性職能，其中批判性職能主要關(guān)注三個(gè)問(wèn)題：一是揭示代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題；二是在此基礎(chǔ)上，糾正代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題；三是根據(jù)相關(guān)問(wèn)題的責(zé)任程度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人作出處理處罰。建設(shè)性職能則在批判性職能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完成以下工作：一是找出代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上提出審計(jì)建議；二是推動(dòng)對(duì)代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行整改，同時(shí)跟蹤整改結(jié)果[15]。在批判性職能當(dāng)中，揭示代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題是審計(jì)監(jiān)督的專(zhuān)長(zhǎng)所在，這是監(jiān)察監(jiān)督所不具備的，監(jiān)察監(jiān)督的主要切入點(diǎn)在于檢查守法和執(zhí)法情況、受理控告、檢舉、調(diào)查處理違紀(jì)案件、受理申訴等，這與審計(jì)監(jiān)督從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的角度切入有很大的區(qū)別，因此該項(xiàng)職能無(wú)法整合到監(jiān)察委員會(huì)。對(duì)代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題進(jìn)行糾正，與揭示代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題的職能是緊密相連的，因此該項(xiàng)職能適合與前一項(xiàng)職能放在一起。根據(jù)代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題產(chǎn)生的原因?qū)ο嚓P(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理處罰，則更符合新體制下監(jiān)察委員會(huì)的職能定位，可以考慮將該項(xiàng)職能整合到監(jiān)察委員會(huì)的處置職能當(dāng)中，這樣不僅能夠統(tǒng)一對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的處理處罰尺度，還能夠使審計(jì)機(jī)關(guān)將精力集中到查找揭示問(wèn)題中來(lái)，使得審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督都能夠最大限度地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，最終形成協(xié)同效應(yīng)。對(duì)于建設(shè)性職能而言，審計(jì)機(jī)關(guān)在分析查找代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題的原因方面具有行業(yè)專(zhuān)長(zhǎng)(該項(xiàng)業(yè)務(wù)技能對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)而言具有資產(chǎn)專(zhuān)用性)，因此該項(xiàng)職能不宜整合到監(jiān)察委員會(huì)當(dāng)中。推動(dòng)對(duì)代理問(wèn)題或次優(yōu)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行整改并跟蹤整改結(jié)果是與前一項(xiàng)職能緊密結(jié)合的，同樣適合保留在審計(jì)機(jī)關(guān)。

通過(guò)以上分析我們認(rèn)為，監(jiān)察體制改革背景下，可能將國(guó)家審計(jì)在反腐敗中的處理處罰職能整合到國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)將精力集中于查找發(fā)現(xiàn)財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問(wèn)題線索上，進(jìn)而形成如圖2所示的“審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查找揭示問(wèn)題、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)一步調(diào)查和處置問(wèn)題”的反腐敗協(xié)同治理格局。

圖2 反腐敗協(xié)同治理機(jī)制

2. 國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)的影響

監(jiān)察體制改革后國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象為所有行使公權(quán)力的公職人員，相比審計(jì)監(jiān)督則更側(cè)重于對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督。因此有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期離任和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期離任的審計(jì)權(quán)屬于新體制下監(jiān)察權(quán)的組成部分[16]，建議將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能交給監(jiān)察委員會(huì)[17]。那么，《監(jiān)察法》的制定頒布，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)產(chǎn)生什么樣的影響？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先還要弄清經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這項(xiàng)業(yè)務(wù)類(lèi)型的本質(zhì)特征。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)較其他審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型而言，最本質(zhì)的特征就是具有雙重性。在審計(jì)監(jiān)督對(duì)象上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既是對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，又是對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位、部門(mén)和地區(qū)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。在職能作用上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既有行政執(zhí)法的監(jiān)督功能，又具有審計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的評(píng)價(jià)和鑒證功能。從權(quán)力的視角看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)融合了兩種權(quán)力，一是審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，二是基于干部管理權(quán)而產(chǎn)生的干部監(jiān)督權(quán)[18]。由此可以看出，雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的著眼點(diǎn)是作為領(lǐng)導(dǎo)干部的人，但其背后反映的是領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，是規(guī)范行為的制度。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)人的監(jiān)督與對(duì)事(經(jīng)濟(jì)活動(dòng))的監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。2011年1月，中辦、國(guó)辦印發(fā)通知，根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的有關(guān)要求，成立中央經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作部際聯(lián)席會(huì)議，由審計(jì)署負(fù)責(zé)牽頭，中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委為成員單位。中央經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作部際聯(lián)席會(huì)議履行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查全國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的職責(zé)。從運(yùn)行機(jī)制上看，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并不是由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所獨(dú)立完成的，而是由組織人事部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同完成的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中同樣發(fā)揮著重要作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的職能作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是從大局出發(fā)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入預(yù)防和治理腐敗的總體安排，指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)合理安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，從監(jiān)察監(jiān)督的角度對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出要求；二是對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題線索作進(jìn)一步調(diào)查處理；三是做好對(duì)審計(jì)成果的利用，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、獎(jiǎng)懲、提拔、使用相結(jié)合。

通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)屬性和特征的梳理，筆者認(rèn)為，從對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋的角度，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的審計(jì)權(quán)完全可以作為新體制下監(jiān)察權(quán)的組成部分，但這并不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一審計(jì)業(yè)務(wù)類(lèi)型要從國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)中分離出，交由監(jiān)察委員會(huì)來(lái)具體實(shí)施。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)雖然其監(jiān)督對(duì)象是人，但其本質(zhì)還是人背后的經(jīng)濟(jì)行為以及約束經(jīng)濟(jì)行為的制度，審計(jì)監(jiān)督是專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要依靠審計(jì)人員的在審計(jì)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)而言具有資產(chǎn)專(zhuān)用性。即使領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)組織實(shí)施，其審計(jì)過(guò)程中還是需要依靠審計(jì)人員從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督開(kāi)展大量的查證工作。新的監(jiān)察體制下，如果要將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)權(quán)納入到監(jiān)察權(quán)的范疇，則更多地體現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的計(jì)劃制定和統(tǒng)籌安排上，具體審計(jì)實(shí)施過(guò)程還要依靠審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同完成，審計(jì)機(jī)關(guān)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)。

三、進(jìn)一步完善國(guó)家審計(jì)制度的具體路徑

在分析國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)審計(jì)制度的影響的基礎(chǔ)上，我們對(duì)如何進(jìn)一步完善國(guó)家審計(jì)制度，分別從宏觀的審計(jì)體制層面和微觀的審計(jì)權(quán)限層面提出以下建議。

(一)深化國(guó)家審計(jì)管理體制改革，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下集中統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督體系

黨的十九大報(bào)告中明確提出，要“改革審計(jì)管理體制”，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。黨的十九屆三中全會(huì)所作的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確提出，要“加強(qiáng)和優(yōu)化黨對(duì)深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出，為加強(qiáng)黨中央對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，組建中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是，研究提出并組織實(shí)施在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等。同時(shí)，為減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，整合監(jiān)督力量，增強(qiáng)監(jiān)督效能，方案還對(duì)審計(jì)署的職責(zé)進(jìn)行了優(yōu)化，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，相應(yīng)對(duì)派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，以構(gòu)建高效統(tǒng)一的審計(jì)監(jiān)督體系。在《憲法修正案》通過(guò)的背景下，今后一段時(shí)期內(nèi)行政型的審計(jì)體制不會(huì)發(fā)生根本性變化，深化審計(jì)管理體制改革，則應(yīng)當(dāng)考慮充分發(fā)揮中央審計(jì)委員會(huì)的職能作用，確保黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，同時(shí)在省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物集中統(tǒng)管改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)審計(jì)管理體制向垂直領(lǐng)導(dǎo)變革。

(二)圍繞新體制下審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)能邊界，優(yōu)化配置審計(jì)權(quán)限

國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，按照審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗協(xié)同治理體系中的分工，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)將放在查找和揭示違法違紀(jì)問(wèn)題上。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)權(quán)限進(jìn)行優(yōu)化配置，按照權(quán)責(zé)一致的原則，豐富和拓展審計(jì)調(diào)查權(quán)。當(dāng)前《審計(jì)法》對(duì)于審計(jì)權(quán)限的規(guī)定還過(guò)于保守，對(duì)調(diào)查權(quán)的行使設(shè)置了過(guò)多的前提條件，如第三十三條第三款對(duì)于查詢存款權(quán)設(shè)定了“審計(jì)機(jī)關(guān)有證據(jù)證明被審計(jì)單位以個(gè)人名義存儲(chǔ)公款的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”這一前提條件，使得查詢存款權(quán)的使用范圍受到了嚴(yán)格限制。這樣雖然能夠有效保證審計(jì)職權(quán)不會(huì)被濫用，但同時(shí)也在一定程度上制約了審計(jì)監(jiān)督的效率和效果。在采取立法型審計(jì)體制的西方國(guó)家中，最高審計(jì)機(jī)關(guān)通常被賦予了廣泛的檢查權(quán)和調(diào)查權(quán)，如美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)的政府責(zé)任署有權(quán)向有關(guān)部門(mén)或組織取得所需的各種文件和資料，向任何公職人員索取有關(guān)資料，調(diào)閱有關(guān)檔案，遇到阻礙時(shí)可以由法院簽發(fā)傳票來(lái)強(qiáng)制獲取有關(guān)資料，還包括有權(quán)對(duì)所有政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，以及傳喚相關(guān)人員接受質(zhì)詢等。新體制下，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能定位，對(duì)審計(jì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行豐富拓展，以保證審計(jì)機(jī)關(guān)查找揭示違法違紀(jì)問(wèn)題的能力。當(dāng)然，在擴(kuò)大審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其行使職權(quán)情況的監(jiān)督。

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