農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新探索
——基于棗莊“結(jié)對(duì)融”模式的思考

紀(jì)秀江

（中國(guó)人民銀行棗莊市中心支行 山東棗莊 277100）

為充分發(fā)揮農(nóng)村土地的抵押融資功能，拓寬農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，黨的十八屆三中全會(huì)提出了賦予農(nóng)民對(duì)承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在“三權(quán)分置”和保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。2015年12月，全國(guó)人大授權(quán)在部分縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款）試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，從法律層面上為試點(diǎn)地區(qū)開始農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供支持。伴隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的全面推進(jìn)，試點(diǎn)地區(qū)圍繞著如何盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能作了大量探索，形成了獨(dú)具特色的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，國(guó)內(nèi)學(xué)者也從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制約因素、抵押模式等不同角度作了系統(tǒng)的研究，提出了許多有借鑒意義的對(duì)策和建議?？傮w上看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)取得了重大突破，但依然面臨著抵押物處置難、價(jià)值評(píng)估難、單一抵押難等一系列問(wèn)題和阻力，這其中涉及到法律問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)制度、金融創(chuàng)新等多個(gè)方面，亟需從理論研究和實(shí)踐操作層面上作進(jìn)一步探索，建立一套相對(duì)完善、可復(fù)制推廣的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款理論研究綜述及實(shí)踐情況

（一）理論研究綜述

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款并不是新生事物，在全國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)開展以前，部分地區(qū)已經(jīng)嘗試開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款探索，主要是以地方規(guī)范性文件形式規(guī)避農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的法律制約。在各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作了大量研究，部分學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前法律政策、產(chǎn)權(quán)制度等框架下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不具有推廣價(jià)值。姜新旺（2007）認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滯后等因素制約，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不是農(nóng)民融資的最佳選擇。陳錫文（2010）認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在一系列風(fēng)險(xiǎn)，容易造成農(nóng)民失去土地和生活保障，并進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)還是支持開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金缺口具有積極作用，研究的重點(diǎn)主要集中在如何破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制約因素等方面，這一方面的理論研究成果很多，本文主要對(duì)全國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)開展以來(lái)各方面的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)。

隨著全國(guó)推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的研究主要可以分為兩個(gè)方面：一是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的制約因素分析。王德福（2016）認(rèn)為，農(nóng)地抵押貸款法律障礙并非決定因素，抵押難根本上還是取決于農(nóng)地流動(dòng)性不足、承擔(dān)社會(huì)保障功能等，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值有限。王巖（2016）從農(nóng)村社會(huì)學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等視角分析了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難以實(shí)現(xiàn)的原因，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度改進(jìn)必須充分嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的具體情景，鼓勵(lì)民間力量及非正式制度接入，通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制等強(qiáng)化誠(chéng)信體系建設(shè)。朱文勝（2017）認(rèn)為應(yīng)從完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、健全抵押權(quán)保險(xiǎn)制度、完善價(jià)值評(píng)估體系等方面放大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)效應(yīng)。二是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式分析。黃惠春等（2016）認(rèn)為，從抵押品功能的視角，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可以分為直接型和間接型兩種模式，在當(dāng)前土地制度改革的背景下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款應(yīng)該分階段逐步推進(jìn)，因地制宜開展不同模式的實(shí)踐。李怡忻等（2016）從抵押擔(dān)保機(jī)制方式不同，把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押分為直接以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、以土地的經(jīng)營(yíng)收益和流轉(zhuǎn)作為抵押、以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)權(quán)益甚至第三方擔(dān)?；虮ＷC捆綁抵押三種方式。羅興等（2017）根據(jù)不同土地流轉(zhuǎn)模式下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押屬性作了比較，分析了農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押方式上的差異以及面臨的主要問(wèn)題，提出了通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、建立完善土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等方式增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資功能。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要實(shí)踐模式

在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐方面，主要形成了寧夏同心、山東棗莊、浙江麗水等多種模式，總結(jié)各種模式的基本做法，可以歸集為兩種抵押方式，即以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為單一抵押物的“直接抵押”貸款模式和附加其他擔(dān)保形式的“間接抵押”貸款模式。

1.“直接抵押”貸款模式。在該模式下，農(nóng)戶以通過(guò)家庭承包方式獲得的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，經(jīng)過(guò)抵押登記、價(jià)值評(píng)估等流程后直接向銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，不附加其他擔(dān)保條件。這一模式的典型代表是江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省嘉興市南湖區(qū)、湖北省襄陽(yáng)市南漳縣等。由于直接抵押貸款模式是以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為單一抵押物，在出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)后如何有效處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、償還銀行機(jī)構(gòu)貸款是該模式面臨的核心問(wèn)題。常州市武進(jìn)區(qū)引入了保險(xiǎn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金對(duì)貸款損失給予補(bǔ)償，嘉興市南湖區(qū)通過(guò)建立國(guó)資公司作為土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)，承擔(dān)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押變現(xiàn)職責(zé)，襄陽(yáng)市南漳縣探索為家庭農(nóng)場(chǎng)提供無(wú)附加抵押擔(dān)保條件的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法有效處置的背景下，為防范經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)直接抵押貸款的客戶群體設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，一般需要資金實(shí)力較強(qiáng)、土地上有一定的固定投入等，各相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)也都建立了風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，分散農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押的信貸風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格意義上來(lái)看，直接抵押貸款模式更近似是一種信用貸款，銀行機(jī)構(gòu)之所以愿意發(fā)放貸款并不是看重農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押功能，而主要是基于農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自身信用信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景等，經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有真正承擔(dān)起獨(dú)立抵押物的作用，仍然是貸款增信的一種措施。

2.“間接抵押”貸款模式。在該模式下，主要是以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的基礎(chǔ)上，輔助其他抵押擔(dān)保方式為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資增信。根據(jù)擔(dān)保方式的不同可分為三種模式：

一是“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保增信”貸款模式。通過(guò)成立擔(dān)保公司或自然人擔(dān)保方式為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，借款人將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，擔(dān)保公司或擔(dān)保人為借款人提供擔(dān)保，當(dāng)借款人無(wú)法履行債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)首先處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償貸款本息，不足部分由第三方抵押擔(dān)保補(bǔ)足。如，山東省棗莊市成立了金土地?fù)?dān)保公司為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供擔(dān)保，但要求借款人提供必要的反擔(dān)保措施。貴州省鳳岡縣通過(guò)引入富民擔(dān)保公司等為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，借款人將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給擔(dān)保公司提供反擔(dān)保。浙江省麗水市探索成立了“村級(jí)擔(dān)保組織”為農(nóng)地抵押貸款提供擔(dān)保，發(fā)揮村民的鄉(xiāng)情優(yōu)勢(shì)，提高抵押物處置的流轉(zhuǎn)效率。

二是“第三方擔(dān)保+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保”貸款模式。主要是成立熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的第三方機(jī)構(gòu)為借款人提供擔(dān)保，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為反擔(dān)保措施，當(dāng)借款人無(wú)法償還貸款時(shí)，由第三方擔(dān)保人承擔(dān)償還貸款責(zé)任，并負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押處置。如寧夏同心縣的“土地協(xié)會(huì)擔(dān)保+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)?！蹦Ｊ?，村民將土地入股土地協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)為其提供擔(dān)保，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給土地協(xié)會(huì)作為反擔(dān)保措施。吉林省梨樹縣“土地收益保證貸款”模式中，申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給政府設(shè)立的物權(quán)融資公司，物權(quán)融資公司充當(dāng)貸款擔(dān)保人，當(dāng)農(nóng)戶沒(méi)有按時(shí)償還貸款時(shí)，物權(quán)融資公司按合同約定將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)另行發(fā)包，將發(fā)包獲得的款項(xiàng)用于償還金融機(jī)構(gòu)貸款。江蘇省無(wú)錫市惠山區(qū)“村集體回購(gòu)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)?！蹦Ｊ街?，貸款違約時(shí)由村集體回購(gòu)借款人向銀行機(jī)構(gòu)抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，回購(gòu)款項(xiàng)用于償還銀行貸款。這一模式下，第三方擔(dān)保主要是土地合作社、村集體等，具有貼近農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天然優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)不良貸款后可以有效發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)二次流轉(zhuǎn)或農(nóng)地經(jīng)營(yíng)職能，被抵押的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)容易變現(xiàn)。

三是“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+其他風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”貸款模式。主要是通過(guò)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、引入保證保險(xiǎn)機(jī)制等措施緩釋農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。如江蘇省沛縣設(shè)立了2000萬(wàn)元農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司，出現(xiàn)不良貸款后先由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金代償相應(yīng)損失，抵押土地由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行拍賣或?qū)嵭凶誀I(yíng)。山東省平度市推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，貸款人申請(qǐng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)首先向保險(xiǎn)公司投保，銀行機(jī)構(gòu)以保單作為擔(dān)保方式向投保人發(fā)放貸款，貸款出現(xiàn)逾期后，保險(xiǎn)公司和銀行機(jī)構(gòu)按照約定的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。山東省沂南縣成立了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收儲(chǔ)公司，借款人不能履行到期債務(wù)時(shí)，收儲(chǔ)公司通過(guò)掛牌流轉(zhuǎn)、協(xié)商流轉(zhuǎn)、代耕代種等方式進(jìn)行處置。新疆奇臺(tái)縣開展了“土流網(wǎng)+保險(xiǎn)+銀行”貸款模式，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款一旦出現(xiàn)壞賬，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)土流網(wǎng)利用土地信息流轉(zhuǎn)平臺(tái)推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

總結(jié)各地農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式可以看出，直接抵押貸款模式下，客戶群體設(shè)定的準(zhǔn)入門檻較高，往往把普通農(nóng)戶限制在外，貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的幾率也相對(duì)較小。間接抵押貸款模式下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是作為一種反擔(dān)保措施，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)由直接抵押模式下的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)轉(zhuǎn)移到擔(dān)保公司、第三方農(nóng)地處置機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、保險(xiǎn)公司等承擔(dān)，如何處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)又成為新的難點(diǎn)。

（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨的困境

從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的初衷看，直接抵押貸款模式更有利于提高農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體貸款的可得性，但從試點(diǎn)情況來(lái)看，間接抵押貸款模式占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押貸款占比偏低。分析其原因主要是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押品功能不足，一個(gè)合格的抵押物必須具備抵押品所擁有的價(jià)值易衡量、容易變現(xiàn)、高流動(dòng)性等屬性，而受農(nóng)地自身的社會(huì)保障功能、二次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善等因素制約，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性較差、抵押權(quán)變現(xiàn)難，影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)把農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物的意愿不高。

1.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估難。目前對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，往往是銀行機(jī)構(gòu)和承貸主體依據(jù)土地租金、土地預(yù)期凈收益等進(jìn)行協(xié)商定價(jià)，土地租金可以依據(jù)市場(chǎng)供需進(jìn)行評(píng)價(jià)，是一種相對(duì)容易衡量的固定價(jià)值，而土地預(yù)期凈收益受自然條件、市場(chǎng)價(jià)格等影響較大，具有很大的不確定性，出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，在價(jià)值評(píng)估中對(duì)土地預(yù)期凈收益往往存在低估現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值偏離其真實(shí)價(jià)值，影響了農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)貸款的積極性。

2.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)逾期后，按照合同約定銀行機(jī)構(gòu)或第三方處置機(jī)構(gòu)可以處置抵押權(quán)，但在實(shí)際操作中卻面臨諸多困難。首先，銀行機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)都無(wú)法自己去種植土地，只有通過(guò)折價(jià)、變賣等方式進(jìn)行處置，農(nóng)村社會(huì)是熟人社會(huì)，鄉(xiāng)鄰之間礙于情面一般不愿意接手出現(xiàn)問(wèn)題的經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。二是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供給大于需求，是一種“買方市場(chǎng)”行為。從棗莊市土地流轉(zhuǎn)情況看，扣除部分農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)和一些土地條件較差不適宜流轉(zhuǎn)等因素外，仍然有大量的土地在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等待流轉(zhuǎn)交易，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體寧愿流轉(zhuǎn)新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不愿意接手出現(xiàn)問(wèn)題有“瑕疵”的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定。從棗莊市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行情看，土地流轉(zhuǎn)的租金一般為每年1000元，按照這個(gè)價(jià)格計(jì)算，流轉(zhuǎn)100畝土地的租金一年就需要10萬(wàn)元左右，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以支付多年的流轉(zhuǎn)租金，租金通常是一年一付，當(dāng)流轉(zhuǎn)主體未能及時(shí)給付下一年租金時(shí)，農(nóng)戶按照流轉(zhuǎn)合同約定有權(quán)收回土地。為確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同一般約定較長(zhǎng)的期限，合同約定期限成立的前提是經(jīng)營(yíng)主體支付流轉(zhuǎn)租金，每年一付的租金支付模式只能保障一年周期內(nèi)流轉(zhuǎn)行為有效，在一年內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)具有完全的支配權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有完整的物權(quán)屬性，可以向銀行機(jī)構(gòu)抵押申請(qǐng)貸款，一旦經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)不善無(wú)法繼續(xù)支付租金，流轉(zhuǎn)合同的基礎(chǔ)法律關(guān)系自然滅失，銀行沒(méi)有充足的時(shí)間處置債權(quán)，農(nóng)戶收回土地進(jìn)行耕種，往往導(dǎo)致銀農(nóng)雙方陷入經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。

二、棗莊“結(jié)對(duì)融”模式的做法和成效

2015年12月，棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)被確定為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)，截至2017年10月末，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額3.27億元，其中，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為單一抵押物發(fā)放的貸款余額597萬(wàn)元，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押貸款占比較低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在貸款中更多是作為附屬條件而不是處于主導(dǎo)地位，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資功能沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)。在以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押存在困難的情況下，如何更好的推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作開展，破解抵押處置難這一瓶頸，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的可得性，棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)因地制宜創(chuàng)新推出了“結(jié)對(duì)融”貸款模式，在提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能方面進(jìn)行了積極探索。

（一）“結(jié)對(duì)融”模式的背景

棗莊市從2008年開始就進(jìn)行農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革和探索，嘗試推行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，市政府注資1億元成立金土地融資擔(dān)保公司，建成了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，開展了“一證一所一社”為核心的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化權(quán)能，并允許其抵押貸款融資，盤活農(nóng)村土地資本，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也面臨一些困難和問(wèn)題，主要是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，由于農(nóng)村土地交易市場(chǎng)不夠活躍，難以尋找新的買家，造成已抵押農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，如何處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)銀行債權(quán)成為瓶頸難題，截至目前仍沒(méi)有成功處置的案例。受制于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不良貸款處置難的影響，銀行機(jī)構(gòu)對(duì)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)比較謹(jǐn)慎，特別是對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押積極性不高，更傾向于“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+” 的貸款模式，即要求農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體附加其他擔(dān)保條件，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推進(jìn)緩慢。如何既滿足銀行機(jī)構(gòu)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求，同時(shí)又很好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能，切實(shí)解決農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體貸款難問(wèn)題，棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)創(chuàng)新推出以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為單一抵押物的“結(jié)對(duì)融”信貸模式，通過(guò)簽訂“結(jié)對(duì)協(xié)議”方式，盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能，開辟了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的新路徑。

（二）“結(jié)對(duì)融”模式的流程

“結(jié)對(duì)融”模式是農(nóng)戶需要從銀行機(jī)構(gòu)貸款時(shí)，以自己擁有的農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，同時(shí)與其他農(nóng)戶簽訂結(jié)對(duì)協(xié)議，承諾當(dāng)借款農(nóng)戶無(wú)法償還銀行貸款時(shí)，由簽訂協(xié)議的結(jié)對(duì)農(nóng)戶代為償還，代償后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給結(jié)對(duì)農(nóng)戶所有。具體操作流程為：借款人向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，直接以其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，同時(shí)由村委會(huì)協(xié)調(diào)監(jiān)督，與另一村民自愿結(jié)對(duì)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議并交鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所備案登記，約定在借款村民因各種原因無(wú)法如期償還貸款本息時(shí)，由結(jié)對(duì)村民代為償還，銀行機(jī)構(gòu)將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給結(jié)對(duì)村民，直至結(jié)對(duì)協(xié)議到期或借款人將貸款本息支付給結(jié)對(duì)村民，改變了過(guò)去農(nóng)戶貸款需要由公務(wù)員擔(dān)保、多戶聯(lián)?；驌?dān)保公司擔(dān)保等方式。具體操作流程如下（見下圖）。

“結(jié)對(duì)融”模式具體流程圖

（三）“結(jié)對(duì)融”模式取得的成效

“結(jié)對(duì)融”模式是通過(guò)“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”方式處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體實(shí)踐，較好地發(fā)揮了村民之間的鄉(xiāng)情優(yōu)勢(shì)和村級(jí)組織的基層管理優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)因地制宜、自主自愿的原則，符合人民銀行等部門下發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中規(guī)定的“貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物?！睘橐?guī)范“結(jié)對(duì)融”貸款模式，棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)出臺(tái)了具體的“結(jié)對(duì)融”貸款管理辦法，截至2017年10月末，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)“結(jié)對(duì)融”模式累計(jì)發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款156筆，金額973萬(wàn)元，余額406萬(wàn)元?！敖Y(jié)對(duì)融”模式不僅盤活了農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)村信用體系建設(shè)也起到了很好的促進(jìn)和推動(dòng)作用，截至目前通過(guò)“結(jié)對(duì)融”模式發(fā)放的貸款無(wú)一筆不良貸款。

三、“結(jié)對(duì)融”模式的可行性分析

（一）“結(jié)對(duì)融”模式的優(yōu)勢(shì)分析

1.前置破解了經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難瓶頸。經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難是制約農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的“最后一公里”問(wèn)題，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生逾期后，同村村民一般不愿意接手出現(xiàn)“問(wèn)題”的土地，同時(shí)由于缺乏第三方農(nóng)地專業(yè)處置機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)很難通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)處置變現(xiàn)方式實(shí)現(xiàn)自身債權(quán)。在“結(jié)對(duì)融”模式下，借款農(nóng)戶提前找好經(jīng)營(yíng)權(quán)的接手方，一旦自己無(wú)法償還貸款，由結(jié)對(duì)農(nóng)戶代為償還，結(jié)對(duì)方在償還貸款后接手農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，由于通過(guò)簽訂結(jié)對(duì)協(xié)議方式進(jìn)行約定，消除了農(nóng)戶在鄉(xiāng)情層面上不愿接手經(jīng)營(yíng)權(quán)的顧慮，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓更加自然順暢。

2.解決了經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值過(guò)低問(wèn)題。目前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估規(guī)則，主要是依據(jù)已經(jīng)支付租金的年限，用流轉(zhuǎn)價(jià)格乘以租金年限和流轉(zhuǎn)畝數(shù)，并以一定的折算率來(lái)計(jì)算銀行貸款額度，由于土地流轉(zhuǎn)主體無(wú)法支付長(zhǎng)期限的租金，大多是每年付一次，按照一年期來(lái)計(jì)算土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值偏低，導(dǎo)致承貸主體從銀行獲得貸款額度較低。在“結(jié)對(duì)融”模式下，農(nóng)戶在承包期內(nèi)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)具有完全支配權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值以結(jié)對(duì)協(xié)議約定的年限乘以最近一年同類經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)格和土地畝數(shù)來(lái)計(jì)算，協(xié)議約定的年限一般比較長(zhǎng)，估算的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值較高，借款人獲得的貸款額度能夠滿足自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要。同時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值由金融機(jī)構(gòu)、村委會(huì)和農(nóng)戶自主協(xié)商進(jìn)行評(píng)估，貸款農(nóng)戶沒(méi)有任何費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

3.有效破解農(nóng)戶貸款抵押擔(dān)保難問(wèn)題。由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難的風(fēng)險(xiǎn)，銀行機(jī)構(gòu)往往要求借款農(nóng)戶附加其他擔(dān)保條件，比如提供公務(wù)員擔(dān)保或擔(dān)保公司擔(dān)保等方式，擔(dān)保門檻和要求較高，普通農(nóng)戶很難成為銀行機(jī)構(gòu)認(rèn)可的擔(dān)保人?！敖Y(jié)對(duì)融”模式下，只要信用狀況良好、能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普通農(nóng)戶，就能夠成為銀行機(jī)構(gòu)認(rèn)可的結(jié)對(duì)方，改變了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保人門檻過(guò)高的制約，從結(jié)對(duì)方的角度來(lái)看，只要土地的潛在價(jià)值大于自身可能要擔(dān)負(fù)的債務(wù)，結(jié)對(duì)方就有積極性簽訂結(jié)對(duì)協(xié)議、承擔(dān)代償義務(wù)，較好地緩解了農(nóng)戶融資擔(dān)保難的問(wèn)題。

4.嚴(yán)格保護(hù)了農(nóng)戶的土地承包權(quán)益。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的前提是不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。通過(guò)“結(jié)對(duì)融”模式發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，一旦借款人無(wú)法按期償還貸款本息，由結(jié)對(duì)農(nóng)戶代為償還，債務(wù)還清后銀行機(jī)構(gòu)將抵押的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給結(jié)對(duì)農(nóng)戶，待結(jié)對(duì)協(xié)議約定的時(shí)間到期或借款人將貸款本息支付給結(jié)對(duì)村民時(shí)結(jié)對(duì)協(xié)議終止，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還借款人，在整個(gè)協(xié)議流轉(zhuǎn)過(guò)程中，轉(zhuǎn)讓的是經(jīng)營(yíng)權(quán)而非承包權(quán)，農(nóng)地承包權(quán)始終歸借款人所有，避免了農(nóng)戶失地風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)對(duì)方獲得的只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且根據(jù)結(jié)對(duì)協(xié)議約定，承擔(dān)著依法保護(hù)和合理使用土地的義務(wù)。

5.有利于破解銀農(nóng)信息不對(duì)稱難題。傳統(tǒng)貸款模式下，銀行機(jī)構(gòu)獲取農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體信息的渠道比較單一，難以全面掌握借款人的信息，“結(jié)對(duì)融”模式下借款人需要找到合適的結(jié)對(duì)方，自身必須要有良好的信譽(yù)，農(nóng)村社會(huì)中村民之間相互更加熟悉和了解，借款人的信譽(yù)好壞直接決定了其是否能夠找到合適的結(jié)對(duì)人，由于鄉(xiāng)鄰更熟悉借款人的信用狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況等，并且對(duì)融資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況有更充分的了解，較好地發(fā)揮了村民之間的鄉(xiāng)情優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，有利于推動(dòng)借款人維護(hù)自身聲譽(yù)和信用，有效解決了銀農(nóng)之間信息不對(duì)稱問(wèn)題。通過(guò)農(nóng)戶自愿結(jié)對(duì)“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的方式，不僅讓農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)，同時(shí)結(jié)對(duì)方對(duì)借款人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能進(jìn)行很好的監(jiān)督，也有效規(guī)避了道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“結(jié)對(duì)融”模式的優(yōu)化方向

“結(jié)對(duì)融”模式是在現(xiàn)行的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押難的情況下通過(guò)結(jié)對(duì)協(xié)議方式來(lái)緩解擔(dān)保難題的一種創(chuàng)新實(shí)踐，在盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能方面取得了積極成效。但該模式并不是一種純粹的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)單一抵押方式，可以說(shuō)是一種附加結(jié)對(duì)協(xié)議的“折中”貸款模式，仍然存在許多需要改進(jìn)的地方。

1.需要引入風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。“結(jié)對(duì)融”方式對(duì)借款方的道德風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)很好的約束，但對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)自然災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格等方面的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法覆蓋，亟需引入保證保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧L(fēng)險(xiǎn)分散分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

2.需要實(shí)踐的檢驗(yàn)和完善?！敖Y(jié)對(duì)融”模式在制度設(shè)計(jì)和操作流程上比較完善，抵押貸款出現(xiàn)不良后通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于目前尚未出現(xiàn)不良貸款，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)需要轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)是否會(huì)出現(xiàn)其他障礙仍需實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

3.需要進(jìn)一步拓展和延伸。“結(jié)對(duì)融”模式通過(guò)“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的方式前置解決了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估過(guò)低、抵押物處置難等問(wèn)題，目前主要是在農(nóng)戶之間簽訂結(jié)對(duì)協(xié)議，下一步可以探索在新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間推廣“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”，擴(kuò)大和拓展該模式的適用范圍。

四、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款研究結(jié)論及政策建議

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作是否可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣，除了在法律上提供支持和保障外，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物能否進(jìn)行有效處置。全國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)以來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)圍繞農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難這一瓶頸進(jìn)行了積極探索，但無(wú)論是直接抵押貸款模式還是間接抵押貸款模式，都沒(méi)有很好地解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置難這一核心問(wèn)題?；谵r(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，與傳統(tǒng)的抵押物相比，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓群體具有一定的局限性，對(duì)抵押農(nóng)地的處置必須要高效便捷，要不誤農(nóng)時(shí)，不能造成土地撂荒，鑒于此，處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須立足于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)進(jìn)行探索。棗莊市推出的“結(jié)對(duì)融”模式，其特點(diǎn)在于依托村民之間的鄉(xiāng)情優(yōu)勢(shì)和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的優(yōu)勢(shì)，由結(jié)對(duì)農(nóng)戶接手“有問(wèn)題”的抵押土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更能高效推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值處置變現(xiàn)。因此，在金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等都不可能靠自身去經(jīng)營(yíng)土地的情況下，依托第三方專業(yè)處置機(jī)構(gòu)接手經(jīng)營(yíng)權(quán)是盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押功能的有效路徑，第三方機(jī)構(gòu)必須具有熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、能夠高效推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本的特性。

從試點(diǎn)工作推進(jìn)情況看，單純從法律上允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押只是解決了農(nóng)地抵押的合法性問(wèn)題，而沒(méi)有從根本上盤活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押功能，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不僅涉及到合法性問(wèn)題，更要立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，兼顧合理性和可行性，從法律層面、政策層面和實(shí)踐層面建立一套完整的體系，保障和推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作可持續(xù)發(fā)展。

（一）法律層面

黨的十九大報(bào)告明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。穩(wěn)定土地承包權(quán)為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)探索推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)椤盎钯Y本”、激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力提供了有力保障。目前法律層面關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的各類條款設(shè)計(jì)都是基于保障農(nóng)民的基本權(quán)益、防范農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，這本身有著其合理性和必要性。全國(guó)人大授權(quán)開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)不允許抵押的障礙已經(jīng)不存在，但在實(shí)際操作中，由于缺乏配套的法律解釋說(shuō)明，一旦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，法院在判決中很難找到相應(yīng)的法律依據(jù)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置涉及廣大老百姓切身利益，具有一定的社會(huì)復(fù)雜性，加之金融案件審理難、執(zhí)行難等因素制約，建議在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步完善相關(guān)法律，對(duì)現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的條款重新界定，對(duì)抵押人、抵押權(quán)人、抵押標(biāo)的物、抵押物處置等具體內(nèi)容進(jìn)行明確解釋，建立配套的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置辦法或規(guī)定，解除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律障礙，同時(shí)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置建立快速通道，提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押變現(xiàn)能力，支持債權(quán)銀行依法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

（二）政策層面

1.拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件、病疫災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格等影響較大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)不僅直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的收益，也會(huì)把經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到銀行信貸資金安全上。建議探索“經(jīng)營(yíng)權(quán)+保險(xiǎn)+信貸”模式，引入政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)和支持農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體參保，保障農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有相對(duì)穩(wěn)定的收益，也為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供可靠的還款來(lái)源。同時(shí)，擴(kuò)大目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)覆蓋面，減小市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，切實(shí)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供有效的保險(xiǎn)屏障。

2.完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。從試點(diǎn)情況看，貸款風(fēng)險(xiǎn)完全由農(nóng)戶和銀行機(jī)構(gòu)承擔(dān)會(huì)影響開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。建議推行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式，建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金操作流程，簡(jiǎn)化補(bǔ)償手續(xù)，提高補(bǔ)償效率，一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生逾期，能夠及時(shí)提供相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，便于第三方農(nóng)地處置機(jī)構(gòu)有充足的時(shí)間處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，科學(xué)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償分擔(dān)比例，既緩釋銀行機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，也有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。農(nóng)地價(jià)值評(píng)估直接影響抵押雙方的合法權(quán)益。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)尚沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有相應(yīng)的價(jià)值評(píng)估參照，大多依靠政府有關(guān)部門、銀行機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶等協(xié)商評(píng)估。建議推動(dòng)建立專門從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，綜合考慮農(nóng)地的地理位置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、前期固定投入、農(nóng)作物潛在收益等因素，完善評(píng)估制度和辦法，明確評(píng)估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專業(yè)評(píng)估人員培訓(xùn)，減小評(píng)估價(jià)值和真實(shí)價(jià)值的偏離度，公平、公正、合理地對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押奠定基礎(chǔ)。

4.建立科學(xué)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。高土地收益追求導(dǎo)致了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格比較高，直接增加了土地經(jīng)營(yíng)成本，經(jīng)營(yíng)主體利潤(rùn)空間變窄，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力下降，一旦經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法維持經(jīng)營(yíng)，出現(xiàn)違約也直接影響了農(nóng)戶的利益。建議在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)充分均衡土地承包戶、經(jīng)營(yíng)主體等各方的利益，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格確定一個(gè)合理的浮動(dòng)區(qū)間，或者探索實(shí)行“租金+分紅”模式，在制定流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)設(shè)定一部分租金作為基礎(chǔ)租金，保障農(nóng)戶有固定的收益，一部分租金作為分紅收益，根據(jù)市場(chǎng)行情和經(jīng)營(yíng)收入情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)各方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（三）實(shí)踐層面

1.加快建設(shè)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)第三方處置平臺(tái)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不同于其他抵押形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強(qiáng)的時(shí)效性，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置單純依靠市場(chǎng)的自發(fā)作用很難實(shí)現(xiàn)。建議在地方政府主導(dǎo)下，加快推進(jìn)熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的第三方處置平臺(tái)建設(shè)，比如建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)專業(yè)處置公司、農(nóng)地收儲(chǔ)公司、土地托管中心、委托有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)主體協(xié)議接管等方式，承擔(dān)起農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次流轉(zhuǎn)職能或者是接管土地經(jīng)營(yíng)職能，多渠道推動(dòng)和保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能的實(shí)現(xiàn)，消除銀行機(jī)構(gòu)處置抵押物的后顧之憂。

2.引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)適度流轉(zhuǎn)和抵押。土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。土地流轉(zhuǎn)必須要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理水平等，合理確定流轉(zhuǎn)規(guī)模，避免一味追求擴(kuò)大規(guī)模。土地經(jīng)營(yíng)方必須要具備一定的資金實(shí)力，有條件時(shí)可以考慮要求提前預(yù)付2至3年的租金，維持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系基本穩(wěn)定，一旦經(jīng)營(yíng)方發(fā)生違約，相關(guān)處置機(jī)構(gòu)也有足夠的時(shí)間處置抵押權(quán)。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)戶以家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押時(shí)要設(shè)定一定的抵押比例，即使出現(xiàn)不良貸款需要處置抵押權(quán)，也能保證農(nóng)戶有一定的土地作為生存保障。

3.夯實(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展基礎(chǔ)。一是加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)、頒證工作，切實(shí)賦予農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的占有、使用、收益等權(quán)利，為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等奠定基礎(chǔ)。二是增加信貸產(chǎn)品供給，引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索創(chuàng)新多樣化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品，簡(jiǎn)化貸款流程，提高服務(wù)效率，有效滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求。三是加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，完善農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加大誠(chéng)信宣傳和試點(diǎn)工作宣傳力度，培育農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款示范村、示范項(xiàng)目，加大對(duì)失信主體的懲戒力度，為開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。

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