金融創(chuàng)新視角下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資法律制度研究
——基于農(nóng)村“兩權(quán)”融資實(shí)踐引出的法律問(wèn)題研究

中國(guó)人民銀行眉山市中心支行課題組

（四川眉山 620010）

引言

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在向?qū)I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村金融創(chuàng)新乃至農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度革新都提出了新的要求。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的核心在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之上的流轉(zhuǎn)、抵押、處置等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)存在限制，導(dǎo)致以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資為主的農(nóng)村金融創(chuàng)新空間有限。因此，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資不僅屬于農(nóng)村金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的范疇，更與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度改革息息相關(guān)。

近年來(lái)，我國(guó)在各地探索開(kāi)展了各種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)踐，旨在盤(pán)活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。近幾年的中央1號(hào)文件以及相繼出臺(tái)的三農(nóng)相關(guān)政策文件表明，中央對(duì)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革意圖明確，充分保障和發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資權(quán)能已成為農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融制度改革的根本性政策主張。但是，由于立法層面的工作相對(duì)滯后，各地針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的實(shí)踐探索，也只能在現(xiàn)行法律框架下進(jìn)行。當(dāng)改革試點(diǎn)創(chuàng)新遇到法律約束時(shí)，不得不讓位于法律制度。

2015年底，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在我國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)”試點(diǎn)），是從金融創(chuàng)新的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行的又一次突破性探索?！皟蓹?quán)”試點(diǎn)的突破性在于，針對(duì)當(dāng)前制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的幾個(gè)關(guān)鍵性法律條款，全國(guó)人大作出了“在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施”的規(guī)定①“兩權(quán)”試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。。這表明我國(guó)支持農(nóng)村金融創(chuàng)新的力度不斷加大，對(duì)打破束縛農(nóng)村產(chǎn)權(quán)盤(pán)活的體制機(jī)制態(tài)度更加明確，同時(shí)也指明了下一步農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度改革的思路。從實(shí)踐效果來(lái)看，“兩權(quán)”試點(diǎn)工作開(kāi)展近兩年來(lái)，雖取得一定成效，但由于試點(diǎn)時(shí)間短，準(zhǔn)備不充分，法律法規(guī)方面的配套制度改革尚不徹底，加上相關(guān)主體對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不到位等因素，導(dǎo)致試點(diǎn)實(shí)踐中依然面臨諸多問(wèn)題和阻礙，離預(yù)期目標(biāo)尚存差距。

近年來(lái)我國(guó)各地開(kāi)展的一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資探索以及“兩權(quán)”試點(diǎn)，在實(shí)踐中遇到各類(lèi)問(wèn)題和阻礙（如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)、抵押、處置等環(huán)節(jié)的限制），根本在于以農(nóng)村土地為核心的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題尚未解決。農(nóng)村金融創(chuàng)新的目的在于有效盤(pán)活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，而盤(pán)活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)核心和關(guān)鍵就是要通過(guò)制度改革，打破不適應(yīng)現(xiàn)代三農(nóng)發(fā)展的體制機(jī)制約束。鑒于此，本文試圖從農(nóng)村金融創(chuàng)新的視角出發(fā)，基于當(dāng)前開(kāi)展的農(nóng)村“兩權(quán)”試點(diǎn)實(shí)踐，以我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)（主要是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)）制度框架為背景，分析農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)踐問(wèn)題特別是背后面臨的法律制度障礙，并在此基礎(chǔ)上探索更能適應(yīng)現(xiàn)代三農(nóng)發(fā)展和農(nóng)村金融創(chuàng)新的法制體系。這對(duì)于完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資難題，具有一定理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)的必要性。Dale、Baldwin、Louis等人認(rèn)為，清晰的產(chǎn)權(quán)界定能有效促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)形成，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。Galianni S. Schargroddsky E.（1994）通過(guò)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的研究進(jìn)一步得出，清晰的土地產(chǎn)權(quán)能有效解決農(nóng)民因缺少有效抵押物而貸款難的問(wèn)題。尚珂珂（2011）、于麗紅和李辰未（2014）等指出，清晰的土地產(chǎn)權(quán)有助于促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)交易和解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)問(wèn)題。王冠璽、李仁瑩（2010）等大量學(xué)者則強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資對(duì)解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中金融約束問(wèn)題的重要性。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資模式探討。前期的一些研究集中于探討部分產(chǎn)權(quán)如宅基地使用權(quán)是否能夠用于抵押（黃立，2014）?！皟蓹?quán)”試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，一些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注不同融資模式的效果。羅劍朝（2016）指出，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主要有政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種類(lèi)型，試點(diǎn)地區(qū)的運(yùn)作模式應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕鹑谏鷳B(tài)和農(nóng)村信用環(huán)境來(lái)選擇。陳海燕（2013）、明道江（2015）等學(xué)者則分別對(duì)“農(nóng)戶+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+農(nóng)戶+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+擔(dān)保機(jī)構(gòu)+金融機(jī)構(gòu)”“農(nóng)戶+合作社+擔(dān)保機(jī)構(gòu)”四種抵押模式進(jìn)行對(duì)比分析，探討不同模式間的優(yōu)勢(shì)。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制約因素分析。Conning & Udry（2005）認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村信貸之間的矛盾在于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全導(dǎo)致抵押物變現(xiàn)成本高，以及法律在農(nóng)村信貸上的約束。戴國(guó)海（2015）認(rèn)為，我國(guó)法律不允許農(nóng)地抵押，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律障礙是金融機(jī)構(gòu)不愿參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的重要因素。潘文軒（2015）等人認(rèn)為，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)困難源于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系不健全。田逸飄、張衛(wèi)國(guó)和劉明月（2016）指出，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的剛性制度約束、確權(quán)成本高、流動(dòng)性不足等因素限制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為抵押物的變現(xiàn)能力。馬國(guó)輝（2016）強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)的不健全和風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制不完善是導(dǎo)致農(nóng)民住房抵押貸款實(shí)施困難的重要原因。

四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的法律問(wèn)題分析。在對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制約因素分析時(shí)，不少學(xué)者提及立法滯后是當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)難以有效破解農(nóng)村信貸約束的重要原因。萬(wàn)亞明和張鋒（2013）指出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、宅基地及農(nóng)房抵押在法律上均受到一定限制。張琨和張焰（2013）、萬(wàn)亞明和張鋒（2013）等重點(diǎn)分析了我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在抵押融資中面臨的法律困境。高圣平（2016）等從用益物權(quán)的法律視角出發(fā)，對(duì)農(nóng)房抵押貸款中存在的法律障礙進(jìn)行了歸納和分析。

綜上所述，大量學(xué)者從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)的必要性、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的模式、現(xiàn)實(shí)制約因素和法律障礙等方面對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析，但已有的研究主要存在如下不足：一是現(xiàn)有的研究強(qiáng)調(diào)了法律層面的限制是當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資難以全面推進(jìn)的重要原因，但對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)如何在頂層制度設(shè)計(jì)上改進(jìn)的探討較為不足。二是針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資進(jìn)行法律分析的文獻(xiàn)大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、或者法學(xué)單一視角進(jìn)行探討，鮮有文獻(xiàn)結(jié)合前沿試點(diǎn)實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行深入探析。本文的創(chuàng)新之處在于基于金融創(chuàng)新實(shí)踐和法理學(xué)視角，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的現(xiàn)實(shí)困境和法律頂層設(shè)計(jì)等問(wèn)題納入統(tǒng)一的理論研究框架，研究更具系統(tǒng)性和說(shuō)服力。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的主要特征

土地制度的確立是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的核心。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)多次調(diào)整，每次調(diào)整都是在特殊歷史背景下作出的重大變革。但隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，每個(gè)階段的制度安排又會(huì)體現(xiàn)出一定局限性，需要通過(guò)改革不斷完善。為此，在分析農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資法律制度之前，有必要對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的歷史沿革進(jìn)行梳理回顧。縱觀我國(guó)土地制度的改革歷史，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一是土地改革階段。以1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布為標(biāo)志，該階段我國(guó)農(nóng)村土地制度的特征是“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”，即土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均在農(nóng)民手中。該階段“耕者有其田”的土地制度激發(fā)了農(nóng)民積極性，這在建國(guó)初期對(duì)于鞏固國(guó)家政權(quán)有重大作用。但是土改階段土地制度的歷史局限性也很突出，最大的局限就在于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理技術(shù)尚不成熟的時(shí)期，實(shí)行小農(nóng)式的農(nóng)民土地所有制無(wú)法有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，在土改后期也出現(xiàn)了土地向少數(shù)人集中的現(xiàn)象。

第二是“農(nóng)業(yè)合作化——人民公社化階段”。其中1953～1956年農(nóng)業(yè)合作化階段的土地特征是“土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，屬于“過(guò)渡時(shí)期”，此時(shí)期的農(nóng)村土地從農(nóng)民所有制逐步向農(nóng)業(yè)合作社集體所有制轉(zhuǎn)變。1957年起，全國(guó)的人民公社化運(yùn)動(dòng)逐步走向高潮，人民公社化時(shí)期的土地特征由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”徹底變?yōu)椤凹w所有、集體經(jīng)營(yíng)”?！稗r(nóng)業(yè)合作化——人民公社化”時(shí)期的土地制度是社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期的過(guò)渡選擇，有其歷史客觀性。但高度集中的方式不符合當(dāng)時(shí)實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，后期由于領(lǐng)導(dǎo)決策層的一些認(rèn)識(shí)偏差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)很大困境，嚴(yán)重抑制了農(nóng)民的積極性。

第三是家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段。以1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村為發(fā)端，該階段土地制度的特征為“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)”，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的“二權(quán)分離”，打破了傳統(tǒng)吃大鍋飯的局限，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，具有偉大歷史意義。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)雖然在很大程度上解放和發(fā)展了農(nóng)民生產(chǎn)力，但由于相關(guān)法律條款對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押等權(quán)能的限制，農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民基于集體享有的對(duì)土地的收益權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)。

第四是現(xiàn)階段的土地制度改革。以2002年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》為標(biāo)志，確立了“土地流轉(zhuǎn)”“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的改革方向（這里的“土地流轉(zhuǎn)”在物權(quán)上主要體現(xiàn)為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?013年十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出了賦予農(nóng)民對(duì)承包地的抵押、擔(dān)保權(quán)能，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上是在現(xiàn)階段“二權(quán)分離”土地制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革方向。

本文認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)踐中遇到的各種問(wèn)題，歸根到底在于我國(guó)以土地為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的特殊性和復(fù)雜性，而其特殊性和復(fù)雜性的根源則在于所有制的實(shí)現(xiàn)形式上。按照現(xiàn)階段的法律制度安排，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制（部分土地國(guó)家所有），農(nóng)戶依法享有對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地只能通過(guò)流轉(zhuǎn)和行政性再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)重新配置，農(nóng)戶無(wú)法通過(guò)買(mǎi)賣(mài)交易對(duì)土地進(jìn)行自由配置，而法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)也進(jìn)行了諸多限制。與中國(guó)不同，當(dāng)今世界絕大部分國(guó)家（地區(qū)）均實(shí)行土地私有，以歐美日等以農(nóng)地私有制為主的國(guó)家為例（見(jiàn)表1），基于土地的各項(xiàng)權(quán)能均集中于土地所有者手中，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制較少。為此，我國(guó)如何在堅(jiān)持土地（國(guó)家）集體所有的基本制度不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效盤(pán)活，具有重要的研究意義和實(shí)踐價(jià)值，也亟需法律、法規(guī)和相關(guān)配套政策體系的進(jìn)一步完善和細(xì)化。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)踐中的成效與問(wèn)題

近年來(lái)，各地開(kāi)展了一系列關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的實(shí)踐探索。其中，2015年底全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在我國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展的“兩權(quán)”試點(diǎn)是規(guī)模最大、影響面最廣、制度突破最多的一次。因“兩權(quán)”試點(diǎn)具有典型代表性，以下以四川地區(qū)的“兩權(quán)”試點(diǎn)情況為例，總結(jié)梳理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資在實(shí)踐中的成效與問(wèn)題。

（一）取得成效

1.有效盤(pán)活了農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)?！皟蓹?quán)”試點(diǎn)的開(kāi)展推動(dòng)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易、價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、抵押物處置等一些列配套政策制度，為農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)權(quán)明確了權(quán)屬、賦予了價(jià)值、提供了流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，讓農(nóng)村“沉睡”的資源有了變成資產(chǎn)、資金的可能。截至2017年6月，四川省12個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）累計(jì)發(fā)放農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款33.36億元，余額22.95億元。通過(guò)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道明顯拓寬，享受到了試點(diǎn)改革紅利。

2.有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，有效解決了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的“融資難，融資貴”問(wèn)題，吸引了大量生產(chǎn)要素向農(nóng)村回流，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。四川省通過(guò)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款，支持了近3158戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶，其貸款加權(quán)平均利率低于同期農(nóng)村商業(yè)銀行貸款平均成本，節(jié)約“三農(nóng)”融資成本超過(guò)4103萬(wàn)元。

3.有效加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。農(nóng)村金融創(chuàng)新將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)移人群從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，解決了創(chuàng)業(yè)再生產(chǎn)和其他發(fā)展的資金難題。以四川省眉山市彭山區(qū)為例，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、“兩權(quán)”抵押等方式實(shí)現(xiàn)了近15萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口成功轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)業(yè)主、產(chǎn)業(yè)工人、三產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口近60%，有效推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

（二）存在問(wèn)題

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)困難。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押行為受到法律法規(guī)限制較多，農(nóng)村金融創(chuàng)新難有空間。比如，《物權(quán)法》第一百八十四條和《擔(dān)保法》第三十七條②《物權(quán)法》第一百八十四條：除法律規(guī)定以外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押。《擔(dān)保法》第三十七條：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。中均明確禁止了以耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)作抵押，直接對(duì)以往各地探索開(kāi)展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)踐形成制度阻礙。在“兩權(quán)”實(shí)踐中，試點(diǎn)文件明確指明了“對(duì)涉及突破《物權(quán)法》《擔(dān)保法》相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行”。這在一定程度上突破了現(xiàn)行法律限制，給“兩權(quán)”抵押開(kāi)了道“口”。但由于是試點(diǎn)，配套法律制度體系不完善，并且各方對(duì)于試點(diǎn)政策的延續(xù)性也存在疑慮，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押難以順利實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題依然存在。特別是“兩權(quán)”中涉及法律問(wèn)題更多的“農(nóng)房”抵押融資業(yè)務(wù)，規(guī)模始終難有突破，截至2017年6月，全省累計(jì)僅辦理“農(nóng)房”抵押貸款139筆，金額3.05億元，占“兩權(quán)”貸款總額的比重不到10%。

表1 農(nóng)村土地制度的國(guó)際比較

2.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不完善。價(jià)值的確定是辦理抵押的前提，如何進(jìn)行高效合理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估一直是困擾各方的難題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值受地域、用途、自然條件、交通環(huán)境、文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多重因素影響，很難確定統(tǒng)一可行的評(píng)估參考標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，通常采用“一權(quán)一議”“一塊一定”的定價(jià)方式。在一些農(nóng)村改革試點(diǎn)先行區(qū)，成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值發(fā)現(xiàn)與價(jià)值交換的平臺(tái)，但這類(lèi)交易市場(chǎng)也因不成熟、不健全，無(wú)法形成高效合理的定價(jià)評(píng)估和價(jià)格形成機(jī)制。以全國(guó)交易規(guī)模最大的成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為例，自其成立以來(lái)至2016年底，累計(jì)成交土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面積僅占流轉(zhuǎn)土地面積約20%，農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易尚未發(fā)生。

3.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，以農(nóng)地為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能關(guān)系復(fù)雜?！叭龣?quán)分置”背景下，農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)可能分屬不同主體，在流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)的僅是部分權(quán)能，涉及利益主體較多，導(dǎo)致權(quán)利轉(zhuǎn)讓范圍受限、抵押物的處置機(jī)制不通暢。例如，政策規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在處置時(shí)受讓人原則上要限定在集體內(nèi)部成員中，但受農(nóng)村傳統(tǒng)地緣、親緣及人際關(guān)系等影響，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部又很難找到符合條件的受讓人。某些試點(diǎn)地區(qū)對(duì)受讓范圍作了一定放寬，允許部分農(nóng)房可以在行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)廊幻媾R較大限制，并且由于缺少政策和法律支持，各方均不愿實(shí)質(zhì)推行。

4.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)處置機(jī)制不通暢。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為抵押物先天具有弱質(zhì)性。在針對(duì)農(nóng)地抵押的實(shí)際操作中，當(dāng)貸款風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，金融機(jī)構(gòu)一般通過(guò)交易平臺(tái)利用再流轉(zhuǎn)機(jī)制將土地再流轉(zhuǎn)，或者通過(guò)農(nóng)村資產(chǎn)收儲(chǔ)公司來(lái)收購(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。但在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)尚未發(fā)達(dá)成熟的條件下，抵押資產(chǎn)的專(zhuān)用性和空間的特定性造成資產(chǎn)交易成功的可能性較小，再加上流轉(zhuǎn)范圍受限，影響抵押物順利處置變現(xiàn)。

5.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革動(dòng)力不足，各方顧慮較多。按照諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一項(xiàng)制度能夠創(chuàng)新出來(lái)的前提是預(yù)期收益要大于預(yù)期成本。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革涉及重大理論和制度的突破，有關(guān)試點(diǎn)的開(kāi)展一直受到各方關(guān)注。與此同時(shí)，各方對(duì)于試點(diǎn)改革和制度創(chuàng)新的顧慮也較大。就政府機(jī)構(gòu)而言，相關(guān)部門(mén)認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資試點(diǎn)僅僅是為了“解決農(nóng)戶貸款需求”，因此是金融部門(mén)的職責(zé)，而對(duì)“以此為切入點(diǎn)，改革相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)房明晰產(chǎn)權(quán)、發(fā)掘價(jià)值、暢通轉(zhuǎn)讓?zhuān)P(pán)活閑置農(nóng)房農(nóng)地”的改革最終目的認(rèn)識(shí)不到位。政府相關(guān)部門(mén)對(duì)推動(dòng)改革的“預(yù)期收益”評(píng)估不足，對(duì)“預(yù)期成本”又看得過(guò)重，怕承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，因而不愿在政策制度調(diào)整上作多探索，對(duì)改革試點(diǎn)持觀望態(tài)度，無(wú)法形成合力。就金融機(jī)構(gòu)而言，認(rèn)為此類(lèi)融資業(yè)務(wù)市場(chǎng)潛力尚未顯現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)難以管控、效益無(wú)法預(yù)見(jiàn)，普遍對(duì)此較為敏感和謹(jǐn)慎，雖有政策支持，但缺乏足夠利益驅(qū)動(dòng)力，積極性仍難調(diào)動(dòng)。就經(jīng)營(yíng)主體而言，出于對(duì)試點(diǎn)政策持續(xù)性的顧慮，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)，不敢在投資經(jīng)營(yíng)上放開(kāi)手腳。就農(nóng)民而言，受傳統(tǒng)的觀念（抵押房屋是不光彩的事）以及社會(huì)保障體系尚不健全，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平較低等因素影響，很多不愿意將賴以維持生存的農(nóng)地、農(nóng)房拿來(lái)抵押，寧可選擇不貸款。

總體來(lái)看，以“兩權(quán)”試點(diǎn)為代表的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資在實(shí)踐中取得了一定成效，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的放活。但是相較于成效，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資在現(xiàn)實(shí)中面臨的困難與問(wèn)題依然較多，特別是受制于法律制度約束，農(nóng)村金融創(chuàng)新的空間還未完全打開(kāi)，試點(diǎn)的進(jìn)一步推廣還存在不少阻礙。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的法律制度分析

由于我國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性，現(xiàn)階段以土地為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度安排，很大程度上決定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)、抵押實(shí)踐中面臨多重阻礙的必然性。下文具體針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資涉及的法律制度問(wèn)題作進(jìn)一步分析。

（一）關(guān)于“三權(quán)分置”的立法問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)戶依法享有對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離的制度設(shè)計(jì)也被稱(chēng)作“二權(quán)分離”模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和三農(nóng)改革的深入推進(jìn)，為賦予農(nóng)民對(duì)土地更多的收益權(quán)，2002年以來(lái)，特別是十八屆三中全會(huì)后，中央通過(guò)一系列文件、決定或意見(jiàn)，基本確立了我國(guó)農(nóng)村土地制度的“三權(quán)分置”改革模式（表2）。所謂“三權(quán)分置”即是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。農(nóng)村土地“二權(quán)分離”模式向“三權(quán)分置”模式的轉(zhuǎn)變，賦予了農(nóng)村承包地更多財(cái)產(chǎn)權(quán)能，有利于放活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，是我國(guó)農(nóng)村土地 制度改革邁出的重要一步。

目前，“三權(quán)分置”的農(nóng)地模式雖已在多項(xiàng)改革性文件中確立體現(xiàn)，但“三權(quán)分置”的立法概念和相關(guān)定義還未在我國(guó)法律制度體系中加以明確，至少在既有法律條文中缺少針對(duì)“農(nóng)戶承包權(quán)”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“三權(quán)分置”概念的獨(dú)立定義?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定，都是在曾經(jīng)“二權(quán)分離”框架下加以定義的。法律界定的缺位，容易導(dǎo)致在實(shí)踐中存在權(quán)能關(guān)系混淆、操作依據(jù)模糊等問(wèn)題。體現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)踐中，若沒(méi)有具備法律效應(yīng)的權(quán)屬證明，以致抵押標(biāo)的不明晰，流轉(zhuǎn)即存在障礙，就難以通過(guò)抵押實(shí)現(xiàn)融資。

表2 確立“三權(quán)分置”農(nóng)地制度的標(biāo)志性文件

（二）關(guān)于農(nóng)村土地抵押權(quán)能

通過(guò)對(duì)農(nóng)地抵押相關(guān)法律法規(guī)的梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)承包地、宅基地的抵押和擔(dān)保都有嚴(yán)格限制，實(shí)踐中也存在一定爭(zhēng)議③見(jiàn)附錄表1。。以農(nóng)村宅基地使用權(quán)為例，《物權(quán)法》第184條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押做了限制，但在第180條中又規(guī)定“建筑物及其他地上附著物”可以抵押，即地上農(nóng)房可以抵押，這客觀造成了立法意旨不明。從法理上分析，如果遵循“房地一致”原則，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)由宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)構(gòu)成，《物權(quán)法》對(duì)宅基地抵押的限制無(wú)疑會(huì)帶來(lái)地上房的“綁定性”限制，阻礙農(nóng)房進(jìn)入市場(chǎng)交易，導(dǎo)致農(nóng)房財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。如果遵行“房地分離”的原則，宅基地上的房屋及其附屬物則可以單獨(dú)設(shè)定抵押。按照目前農(nóng)村宅基地制度改革導(dǎo)向，當(dāng)前立法的宗旨并不是想通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)的抵押來(lái)間接禁止地上房屋的抵押，而是要通過(guò)金融創(chuàng)新手段（即農(nóng)房抵押融資），以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效盤(pán)活。

限制農(nóng)地抵押的立法初衷在于保障農(nóng)民的土地權(quán)利。若允許農(nóng)民任意用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦到期不能償還債務(wù)，會(huì)讓農(nóng)民喪失承包土地，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。但是，法律的限制性規(guī)定也阻礙了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有效盤(pán)活形成制度障礙，既不利于農(nóng)村金融創(chuàng)新，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革順利推進(jìn)。從以往各地開(kāi)展的“農(nóng)房”抵押融資實(shí)踐來(lái)看，一些地區(qū)只以地上農(nóng)房所有權(quán)設(shè)定抵押，一些地區(qū)以農(nóng)房及宅基地使用權(quán)一并設(shè)定抵押，但又只對(duì)房屋作抵押登記，從側(cè)面反映了有關(guān)方面對(duì)宅基地使用權(quán)抵押法律限制的顧慮，試點(diǎn)創(chuàng)新存在法律風(fēng)險(xiǎn)。在“兩權(quán)”試點(diǎn)中，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》37條，并在試點(diǎn)暫行辦法中明確抵押的“兩權(quán)”標(biāo)的分別是“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)”。通過(guò)試點(diǎn)的方式，“擱置”了關(guān)于這兩類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是否可以抵押的爭(zhēng)議，既是對(duì)現(xiàn)行法律限制的突破，也是“兩權(quán)”融資與以往農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的最大區(qū)別。

（三）關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行《土地承包法》和相關(guān)司法解釋作出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定，且要求受讓方要具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。在“兩權(quán)”試點(diǎn)中，按照試點(diǎn)暫行辦法，通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押也必須經(jīng)過(guò)承包方同意（見(jiàn)表3）。由于農(nóng)用土地是一種長(zhǎng)期、專(zhuān)有、脆弱的兼具自然屬性和社會(huì)屬性的資產(chǎn)，在當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)缺少準(zhǔn)入制度的前提下，發(fā)包方的準(zhǔn)入監(jiān)督是必需的。但是，現(xiàn)行法律對(duì)于承包地流轉(zhuǎn)的限制較多，客觀上造成流轉(zhuǎn)范圍縮小，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)封閉，不利于形成有序高效的交易市場(chǎng)，進(jìn)而不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，土地資源價(jià)值也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制得到充分體現(xiàn)。從“兩權(quán)”試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，成熟的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制的缺失，成為試點(diǎn)全面推進(jìn)的阻力。

表3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押的法律規(guī)定

另一方面，《土地承包法》對(duì)發(fā)包方、承包方的權(quán)利義務(wù)作了詳細(xì)規(guī)定，但是缺少對(duì)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易涉及市場(chǎng)主體各方的權(quán)利義務(wù)、耕地保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等多方、多項(xiàng)權(quán)益，涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，但缺乏關(guān)于土地流轉(zhuǎn)交易和使用監(jiān)督管理的法律制度。同時(shí)，農(nóng)民承包土地后既沒(méi)有自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也沒(méi)有流轉(zhuǎn)出去，造成大量農(nóng)村土地撂荒的現(xiàn)象，也缺乏相應(yīng)的法律約束。

（四）關(guān)于農(nóng)房（含宅基地）的流轉(zhuǎn)及抵押處置

以農(nóng)房（含宅基地）抵押融資為例，我國(guó)法律針對(duì)相關(guān)處置也作了限制性規(guī)定④參見(jiàn)附錄表2。。比如農(nóng)民住宅不得向城市居民出售、城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房財(cái)產(chǎn)的處置只能限定在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部等。若按照上述規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民住房及宅基地退出時(shí)，受流轉(zhuǎn)處置限制以及傳統(tǒng)地緣、親緣、人際關(guān)系影響，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件且有意愿的受讓人。抵押農(nóng)房由于缺乏處置變現(xiàn)的客觀條件，既導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性，也使農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值難以發(fā)現(xiàn)。

實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)也采取了不同的抵押物處置模式，有些將受讓人限定在本集體組織成員中；有些則規(guī)定本集體優(yōu)先處置，無(wú)法處置的由政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)處置；有些將受讓范圍擴(kuò)大到一定范圍的戶籍人員；還有些地方將通過(guò)將宅基地變更集體建設(shè)用地，以避開(kāi)了受讓人范圍限制。不管是哪種形式限制，都會(huì)或多或少降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，處置結(jié)果的不確定性必然對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)造成影響。在“兩權(quán)”指導(dǎo)意見(jiàn)中，對(duì)受讓人范圍作了“原則上”限制，這說(shuō)明針對(duì)抵押物的處置方式試點(diǎn)給各地留出了創(chuàng)新余地。在現(xiàn)行宅基地制度下，農(nóng)戶享有對(duì)宅基地的占有和使用權(quán)利，從充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的角度出發(fā)，減少對(duì)農(nóng)房流轉(zhuǎn)、處置的過(guò)度限制是未來(lái)制度改革方向。

（五）關(guān)于抵押登記問(wèn)題

以農(nóng)房抵押登記為例，因宅基地使用權(quán)的無(wú)償性和福利性，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)后的一部分利益應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織享有⑤農(nóng)房農(nóng)地抵押權(quán)登記的相關(guān)法律條款參見(jiàn)附錄表3。。為此，《房屋登記辦法》規(guī)定農(nóng)房轉(zhuǎn)移登記時(shí)需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。但該辦法第87條已就農(nóng)民房屋所有權(quán)向非集體組織成員轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)移登記作了禁止性規(guī)定，立法意旨已達(dá)，沒(méi)有必要再作出上述限制。再者，從物權(quán)的角度，一旦設(shè)定了宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，即可獨(dú)立于集體土地所有權(quán)，并可對(duì)抗所有權(quán)人，使用權(quán)人對(duì)其處分不須經(jīng)他人同意。

再以農(nóng)地抵押登記為例，土地經(jīng)營(yíng)者取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在其取得的土地上修建用于從事種養(yǎng)業(yè)的鋼結(jié)構(gòu)或者鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的溫控房屋、庫(kù)房等附屬設(shè)施的情況多有發(fā)生?，F(xiàn)行《土地管理法》將土地用途分為“建設(shè)用地”“農(nóng)業(yè)用地”兩大類(lèi)；《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，即土地流轉(zhuǎn)后仍為“農(nóng)業(yè)用地”；農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定可以匹配一定數(shù)量設(shè)施農(nóng)用地。但《物權(quán)法》只明確了建設(shè)用地上建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的所有權(quán)歸屬，上述設(shè)施農(nóng)用地上修建的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建筑物、構(gòu)筑物及附屬設(shè)施的權(quán)屬缺乏法律定義，無(wú)法進(jìn)行物權(quán)登記和抵押登記。

（六）關(guān)于農(nóng)村土地承包期限

落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”是中央深化農(nóng)村土地制度改革的重大決策，是對(duì)現(xiàn)有土地承包政策的延續(xù)、完善和發(fā)展。對(duì)“長(zhǎng)久不變”的實(shí)現(xiàn)形式，各方有不同理解。有的認(rèn)為是承包制度長(zhǎng)久不變，二輪延包期滿后可以對(duì)具體承包地塊進(jìn)行調(diào)整；有的認(rèn)為承包制度和具體地塊承包關(guān)系都長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有承包第將永久享有承包權(quán)。我國(guó)第二輪土地承包期限為30年（1997年到2027年），目前還剩10年。十九大報(bào)告已經(jīng)明確到第二輪土地承包期到期后再延長(zhǎng)30年，這在一定程度讓農(nóng)民吃了“定心丸”，但是，還有必要盡快設(shè)計(jì)關(guān)于農(nóng)村土地承包期限的法制安排，以進(jìn)一步消除各方顧慮，避免因缺乏法律意見(jiàn)影響土地的流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)后的資本投入。

五、法律調(diào)整及政策建議

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革屬于國(guó)家重大改革領(lǐng)域，必須堅(jiān)持在法律框架內(nèi)進(jìn)行，做到有法可依。但是，現(xiàn)行法律制度設(shè)計(jì)中還存在許多束縛農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)制，立法滯后于改革的現(xiàn)象較為突出。結(jié)合上述分析，針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題提出以下法律修改意見(jiàn)及相關(guān)政策建議：

（一）明確“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

“三權(quán)”分置創(chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，豐富了農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，更好維護(hù)了承包農(nóng)戶的權(quán)益，是中國(guó)特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新。按照“三權(quán)分置”辦法，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、促進(jìn)土地資源高效整合、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村改革創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措，也是盤(pán)活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資源的前提，亟需盡快從法律層面加以明確。

鑒于此，建議在法律條文上明確“三權(quán)分置”。在《農(nóng)村土地承包法》等法律總則中明確“三權(quán)分置”相關(guān)條款，調(diào)整《土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)中關(guān)于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的提法，定義獨(dú)立的“農(nóng)村土地承包權(quán)”和“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并在此基礎(chǔ)上，在占有、使用、抵押、收益、處分等方面對(duì)“三權(quán)”的權(quán)能邊界作法律界定，完整確認(rèn)“三權(quán)分置”制度的法律地位，完成針對(duì)“三權(quán)分置”的法律制度安排。

（二）取消土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押限制

限制農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的立法初衷在于保障農(nóng)民基本權(quán)利，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快以及我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，土地與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)關(guān)系越來(lái)越弱。在“三權(quán)分置”背景下，允許用土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保，即使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶也不會(huì)失去土地的承包權(quán)，也并不影響農(nóng)民和集體承發(fā)包關(guān)系，債權(quán)人也無(wú)法因其對(duì)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而變?yōu)榧w新成員，土地集體所有權(quán)更不會(huì)被動(dòng)搖。鑒于此，為鼓勵(lì)農(nóng)村金融創(chuàng)新，打消各方對(duì)改革試點(diǎn)顧慮，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的盤(pán)活，建議在“兩權(quán)”試點(diǎn)結(jié)束后適時(shí)對(duì)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押限制性規(guī)定的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，建議取消土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押限制，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)在有效期內(nèi)抵押。

（三）適當(dāng)放寬流轉(zhuǎn)限制，健全完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法制體系

現(xiàn)行規(guī)定中的土地流轉(zhuǎn)受讓方基本已取得家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障和福利性，沒(méi)有必要作出該類(lèi)限制；受讓方限于農(nóng)戶，也與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的趨勢(shì)相悖。同時(shí)，在“三權(quán)”分置背景下，流轉(zhuǎn)、抵押的客體僅為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需經(jīng)發(fā)包方、承包方同意的規(guī)定也無(wú)必要。

鑒于此，建議適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)多限制，如允許承包權(quán)人自主轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)。在健全完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法制體系方面：一是建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建議以法律形式明確，按照屬地原則，以縣為單位，由地方政府牽頭搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)審機(jī)制，建立規(guī)范高效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是增加保護(hù)“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體”的權(quán)益條款。建議增加流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施平等保護(hù)。三是配套建立監(jiān)督管理制度。建議增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易和使用監(jiān)督管理法律制度。四是從法律上明確農(nóng)村土地撂荒的管理和處置。針對(duì)農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象，從法律上設(shè)立限制約束條款，并賦予相關(guān)監(jiān)管部門(mén)依法查處的權(quán)力。

（四）拓寬農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置范圍

為拓寬農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置范圍，提高農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)效率，一方面從城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展角度考慮，將農(nóng)房受讓范圍擴(kuò)大至現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)管理都具有相對(duì)完整性和統(tǒng)一性的同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)。另一方面對(duì)農(nóng)戶退出的宅基地可實(shí)行“地票式”管理，允許持票人在試點(diǎn)區(qū)域自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)驊{票在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的新農(nóng)村聚居點(diǎn)和鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)優(yōu)惠租房和購(gòu)房。

（五）完善針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系的抵押登記制度

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地、農(nóng)房抵押登記的限制對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)造成了較大阻礙，為此，一是建議允許農(nóng)業(yè)用地上修建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房屋進(jìn)行物權(quán)登記。對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地的限制進(jìn)行修改，對(duì)在農(nóng)業(yè)用地修建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房屋（建筑物、構(gòu)筑物）予以物權(quán)登記,包括抵押物權(quán)登記，允許土地使用權(quán)隨著房屋（建筑物、構(gòu)筑物）所有權(quán)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。二是消除農(nóng)房抵押登記障礙。調(diào)整《房屋登記辦法》中農(nóng)房轉(zhuǎn)移登記需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的條款，暢通抵押登記渠道。

（六）落實(shí)土地承包“長(zhǎng)久不變”具體實(shí)現(xiàn)形式

為進(jìn)一步減輕各方后顧之憂，建議盡快明確“農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的法律內(nèi)涵。在制度安排上實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，政策取向上實(shí)行“增人不增地，減人不減地”。但實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”也有必要設(shè)立一個(gè)具體期限，以避免誤讀為“私有化”。為此，按照十九大會(huì)議精神，建議盡快以法律形式明確第二輪土地承包期到期后再延長(zhǎng)30年。

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