特色小鎮(zhèn)的PPP投融資模式

吳昌奇

摘 要：特色小鎮(zhèn)是當(dāng)前推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新戰(zhàn)略。但是，在具體建設(shè)中，還存在資金短缺等困難，PPP模式推廣促進(jìn)了政府財(cái)政和社會(huì)資本的優(yōu)化配置，進(jìn)一步完善了我國市場體系，促進(jìn)了特色城鎮(zhèn)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；投融資模式

前言

興起于浙江，以“產(chǎn)業(yè)聚集，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化”為發(fā)展目標(biāo)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)是縮短城鄉(xiāng)貧富差距，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕的重要國策。特色小鎮(zhèn)已成為我國政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)所關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目，而PPP模式的引入則強(qiáng)力推動(dòng)了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，PPP模式可有效解決政府財(cái)政支持有限、土地指標(biāo)不足及基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，是改變“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)”新的探索實(shí)踐。

1特色小鎮(zhèn)與PPP融資的背景

1.1特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了57.35%，這標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平已經(jīng)步入中后期。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出以及“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)加速的推動(dòng)，小城鎮(zhèn)承載的功能日趨多元化，潛在發(fā)展動(dòng)能不斷激活，小城鎮(zhèn)有了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力來自產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)的對稱互動(dòng)是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行路徑。在小城鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)上，自2015年6月浙江省第一批特色小鎮(zhèn)名單正式公布以來，特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般出現(xiàn)在人們的視野中，得到了多方面的肯定。特色小鎮(zhèn)點(diǎn)面結(jié)合、縱橫聯(lián)動(dòng)的作用機(jī)制有效推進(jìn)了當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)層面的工作?！笆濉币?guī)劃明確提出，要“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)是主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新探索，是解決“三個(gè)1億人”問題的新進(jìn)展。2016年10月14日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）正式公布32個(gè)?。▍^(qū)、市）127個(gè)第一批中國特色小鎮(zhèn)。其中，浙江省的數(shù)量最多，有8個(gè)；江蘇省、山東省、四川省均有7個(gè)。從地域來看，華東地區(qū)（35家）和西南區(qū)域（21家）數(shù)量最多，達(dá)到44%；從特色小鎮(zhèn)的類型來看，文旅相關(guān)的小鎮(zhèn)幾乎占到了68%。與第一批159個(gè)特色小鎮(zhèn)候選相比，第二批的候選名額擴(kuò)大到了300個(gè)，大量的特色小鎮(zhèn)預(yù)計(jì)將產(chǎn)生萬億級(jí)別的投資總額。

1.2 PPP融資的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。即公私合營模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，起源于英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指政府與私人組織或者企業(yè)之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目信息庫數(shù)據(jù)，截止至2016年6月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目數(shù)為9285個(gè)，投資總額10.6萬億元。進(jìn)入執(zhí)行庫（包括執(zhí)行、移交、采購）項(xiàng)目數(shù)占入庫總數(shù)比例為12%，進(jìn)入執(zhí)行階段（落地項(xiàng)目）的項(xiàng)目數(shù)達(dá)619個(gè)，落地金額約1.06萬億，落地率達(dá)6.7%。PPP項(xiàng)目主要集中于市政工程（包含管廊）、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)、旅游、保障性安居工程等傳統(tǒng)領(lǐng)域，也包括了醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、教育等民生方向。PPP模式運(yùn)用于區(qū)域開發(fā)，已經(jīng)有很多成功的案例。經(jīng)過這些年的發(fā)展，PPP模式在我國的應(yīng)用逐漸趨于成熟。目前國內(nèi)PPP融資總額超13.77萬億，涉及的領(lǐng)域和范圍多達(dá)19個(gè)一級(jí)行業(yè)。這些領(lǐng)域行業(yè)成功的PPP運(yùn)作模式，可為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.3特色小鎮(zhèn)PPP融資的相關(guān)政策

在政策層面，為促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，中央和各級(jí)政府先后出臺(tái)了各種政策，支持特色小鎮(zhèn)PPP融資。從國辦發(fā)[2015]42號(hào)文中提倡推廣PPP模式，到《十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作，因地制宜發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，再到2016年10月8日發(fā)改委《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出要?jiǎng)?chuàng)新特色小鎮(zhèn)融資模式，大力推進(jìn)PPP模式運(yùn)用到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，中央和地方政府為推動(dòng)特色小鎮(zhèn)PPP融資不斷出臺(tái)相關(guān)政策，期望為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展指明道路。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)意味著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就意味著要投入大量的資金。龐大的資金需求僅僅靠財(cái)政投入是不太現(xiàn)實(shí)的。目前我國特色小鎮(zhèn)的推進(jìn)中仍存在缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏資金，缺乏成熟的商業(yè)模式的“三缺問題”，PPP模式的興起正好給了解決特色小鎮(zhèn)融資問題的契機(jī)。

3特色小鎮(zhèn)PPP投融資模式架構(gòu)初探

3.1發(fā)展基金設(shè)立

2017年6月，政府印發(fā)《特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展基金設(shè)立方案》，按照政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、融資融智、多元參與原則，采用國際上通行和市場上普遍采用的有限合伙制形式，設(shè)立特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展基金，基金總規(guī)模為200億元。基金設(shè)立旨在搭建統(tǒng)籌規(guī)劃平臺(tái)，培育特色小鎮(zhèn)；吸引多方社會(huì)資源，深度參與建設(shè)運(yùn)營。這為撬動(dòng)社會(huì)資本，打通多樣化、多渠道的資本介入通道，推動(dòng)PPP模式的良性運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

3.2投資平臺(tái)構(gòu)建

由社會(huì)資本和政府合作成立特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目公司；其投入的股本成為項(xiàng)目公司的權(quán)益資本。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司作為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌項(xiàng)目融資和財(cái)務(wù)管理工作。通過拓展融資渠道，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金支持。同時(shí)，積極爭取政策支持，通過投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營。

3.3開發(fā)性金融支持

2017年1月，國家開發(fā)銀行與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部舉行高層聯(lián)席會(huì)議，簽署《共同推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，雙方將建立合作推動(dòng)機(jī)制，按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、統(tǒng)籌規(guī)劃、機(jī)制共建、信息共享”原則，協(xié)同推進(jìn)小城鎮(zhèn)提升建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2017年力爭打造一批具有示范帶動(dòng)意義的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，到2020年在全國范圍內(nèi)支持培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。應(yīng)加強(qiáng)與國家開發(fā)銀行合作，發(fā)揮其開發(fā)性金融作用，加大其對特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的中長期融資支持力度。

3.4政策性貸款扶持

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在2015年就推出了特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)信貸產(chǎn)品。2016年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對于特色小鎮(zhèn)的融資支持方式。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目提供中長期的政策性貸款，主要為支持特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施提供低成本的信貸資金。

3.5融資渠道拓展

具備條件的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，可從引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券、ABS資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、定向募集等多個(gè)方面考慮，積極探索拓寬融資渠道，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持。

結(jié)束語

現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已步入了全新階段，各個(gè)城鎮(zhèn)必須擺脫以往粗放式的發(fā)展模式，充分利用區(qū)域內(nèi)的特色資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以此來構(gòu)建獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)建設(shè)模式。而通過引入PPP模式，則可有效推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展和運(yùn)營，建設(shè)“PPP+”特色小鎮(zhèn)，為我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2017，15（6）：13-17.

[2]蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2017（6）：13-17.