ppp項目全壽命周期項目經(jīng)營管理探討

劉治強

摘 要：當前，在基礎設施和公共服務領域，PPP模式得到了廣泛應用，并且取得了非常顯著的成果。與傳統(tǒng)合作模式項目，PPP模式有著更加明顯的優(yōu)勢。項目的實施需要一定的時間，在這個過程中，可能會因為各種各樣的影響因素，出現(xiàn)相應的風險和問題，可以引入全壽命周期管理的概念，實現(xiàn)對于PPP項目的經(jīng)營管理，以此來保證項目的順利實施。本文結(jié)合PPP模式的內(nèi)涵以及PPP全壽命周期管理的特點，對PPP項目群壽命周期經(jīng)營管理進行了分析和討論。

關鍵詞：ppp項目；全壽命周期；經(jīng)營管理

前言：自2014年開始，PPP模式在我國基礎設施和公共服務領域中得到了推廣和普及，并并且取得了令人矚目的成果。相關數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年6月，全國范圍內(nèi)入庫PPP項目數(shù)量達到1.36萬，總投資額超過16.33萬億，覆蓋了全國29個省市地區(qū)。財政部在相關規(guī)范中，提出了PPP項目的全壽命周期管理，其在很多地區(qū)應成為了PPP核心理念，構(gòu)建起覆蓋PPP全壽命周期的制度體系。想要做好PPP項目全壽命周期管理，需要從PPP模式的管理要求著眼，在保證工程質(zhì)量、降低運營成本的同時，提升管理效率，以市場化理念配合專業(yè)化管理措施來對管理效果進行強化。

1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnerships）指公私合營，是一種存在于政府部門和社會組織之間，類似于伙伴式的合作關系，主要是針對公共產(chǎn)品或者服務而言，合作關系的構(gòu)建需要以特許權(quán)協(xié)議為基礎，以相應的合同為依托，做好權(quán)責利的明確，通過合作來達到較單獨行動更為有利的結(jié)果。在PPP模式下，想要確保項目的順利完成，必須在政府部門和私人組織之間達成有效的風險分擔結(jié)果，確保雙方共同分擔風險，獲得對等的收益[1]。

PPP模式在實際應用中，存在非常明顯的優(yōu)勢，首先，PPP模式可以有效提高效率，減少成本投入，也能夠?qū)椖抠Y金風險進行有效控制，據(jù)統(tǒng)計，與常規(guī)融資相比，PPP模式可以幫助政府部門節(jié)約17%左右的資金；其次，PPP模式下，政府部門從原本的服務提供者變成了監(jiān)管者，不需要投入大量的資金，從而減輕了財政負擔；然后，PPP模式可以促進投資主體的多元化，為投資融資體制的改革創(chuàng)新奠定堅實基礎，同時也能夠?qū)椖繉嵤┻^程中存在的風險進行合理分配，降低各方利益主體需要面對的風險壓力；最后，PPP模式具有極廣的適用范圍，在道路、橋梁、醫(yī)院、學校等工程項目的建設中，都可以發(fā)揮出良好效果[2]。

2 PPP項目全壽命周期管理概述

PPP項目全壽命周期管理是一種針對PPP項目全壽命周期（從項目壽命開始到壽命結(jié)束的時間）所進行的全面性綜合性管理工作，管理的內(nèi)容包括財務、運營、維護等，最終目的是實現(xiàn)項目整體效益的最大化。PPP項目全壽命周期管理存在幾個非常顯著的特點，一是強調(diào)在項目全壽命周期內(nèi)，成本費用最低；二是需要從經(jīng)濟、技術、社會和管理等方面，進行綜合管理；三是以可靠性過程及維修性過程技術為依托，確保項目的穩(wěn)定運行；四是管理范圍廣，不僅包括了項目本身，還包括了項目的配套設施和附屬設施，需要做好全過程管理；五是在管理過程中，應該積極運用先進信息技術，實現(xiàn)信息的集成、共享及反饋管理。

PPP項目全壽命周期管理中，各個階段與各個環(huán)節(jié)之間都存在密切的聯(lián)系，互為支持和印證。從項目前期基于對項目的初步認知開始，通過內(nèi)部數(shù)據(jù)分析和外部環(huán)境預測，初步確立PPP項目目標、操作流程、運行架構(gòu)。而伴隨著項目的逐步展開，信息獲取量也會逐漸增大，需要及時對管理目標作出調(diào)整，以確保其能夠與實際情況相適應。另外，PPP項目全壽命周期管理存在信息集成管理特征，其本身強調(diào)以項目管理的相關理念和方法為支撐，配合大數(shù)據(jù)、云計算和“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術，可以為全過程動態(tài)管理提供有效的信息基礎，形成專業(yè)信息化平臺[3]，將項目實施過程中所有環(huán)節(jié)的工作轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌虮皇占⒎治龊徒y(tǒng)計計算的信息，提供給項目參與方使用，以此來促進項目價值的提高。在實際運用中，應該將具備PPP項目全壽命周期動態(tài)管理的流程、理念和規(guī)則等，通過構(gòu)建項目決策階段開發(fā)管理、項目實施階段項目管理和項目使用階段設施管理信息集成管理框架，做好流程再造，以確保PPP項目目標的順利實現(xiàn)。

與傳統(tǒng)項目全壽命周期管理相比，PPP項目全壽命周期管理不僅表現(xiàn)出了共性，同時也表現(xiàn)出了自己的個性，這里對其進行分別分析[4]。

（1）共性：一是生命周期相同，都需要經(jīng)過啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控和收尾五個基本流程；二是符合一般規(guī)律，項目啟動階段，風險因素多，不確定性好，成功率低，伴隨著項目的實施，外部因素的影響逐漸減小，項目是否成功主要取決于內(nèi)部管控。

（2）個性：一是啟動時點特殊，PPP項目的全壽命周期管理啟動時點處于識別與甄選階段，啟動內(nèi)容包括了前提調(diào)查、初步實施方案編制以及可信性分析論證，繼而確定是否在項目中應用PPP模式；二是參與方職責不同，在PPP項目中，管理主體是政府部門和社會組織，兩者是合作伙伴關系，處于平等地位，有政府部門負責項目質(zhì)量與價格的監(jiān)管，同時承擔法律、政策等風險，社會組織則負責項目設計、建設和運營維護等，承擔這些環(huán)節(jié)可能存在的各種商業(yè)風險；三是實施程序不同，步驟較多，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響項目的順利實施；四是回報機制不同，PPP項目全壽命周期管理的一個重點內(nèi)容，是項目回報方式與績效考核支撐下的政府付費機制，依照項目運行過程中的收益情況，PPP項目的回報機制有三種，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，經(jīng)營管理過程中應該充分發(fā)揮社會資本的創(chuàng)新優(yōu)勢，做好必要的績效考核與成本控制，以此來確定政府支出和社會組織的回報[5]。

3 PPP項目全壽命周期經(jīng)營管理

3.1風險管理

PPP項目的投資規(guī)模相對較大，合作周期長、技術要求高，涉及利益主體眾多，合作關系比較復雜，在這種情況下，需要做好相應的風險管理，通過風險識別、風險分析、風險評價和風險控制來保證PPP項目風險管理的效果。在項目整個壽命周期內(nèi)，需要針對不同階段和不同利益主體，強化風險管理，并將其體現(xiàn)在合同條款中，在合同執(zhí)行過程中保持高度重視。在不斷的發(fā)展過程中，PPP項目的數(shù)量持續(xù)增加，可供參考的案例也更加豐富，在這種情況下，相關部門應該利用信息化技術，建立風險源指標庫、風險分析及評價模型庫等，做好全壽命周期風險管理，依照PPP項目本身內(nèi)部因素和外部環(huán)境的變化，充分考慮不確定因素的影響，對新的風險進行準確識別，采取針對性的風險應對措施，保證項目的順利實施[6]。

3.2預算管理

在PPP項目中，政府部門需要承擔財政支出義務，而從監(jiān)督管理的角度，需要構(gòu)建完善的公共財政管理制度。財政部在財金（2014）113號文件中明確指出，凡項目合同中涉及政府支付義務的條款，財政部門都必須充分重視起來，結(jié)合中長期財政規(guī)劃進行全面考量，將其納入到同級政府預算中，依照預算管理的有關規(guī)定執(zhí)行。而在財金（2015）21號文件中同樣有提到，經(jīng)論證分析且由同級人民政府審核同意實施的PPP項目，需要被各級財政部門列入到PPP項目目錄中，在進行中期財政規(guī)劃編制時，將相關財政支出責任納入到預算安排中?；旧?，PPP項目中只要涉及政府政府義務，都應該納入政府財政預算進行管理，這樣不僅可以對政府支付義務的履行情況進行約束，也能夠為社會組織在提供產(chǎn)品或服務后獲取增幅指出經(jīng)費提供保障。為了保證社會資本在參與PPP項目后，能夠得到相應的補償與回報，一方面需要激發(fā)社會資本的活力，確保其能夠充分發(fā)揮自身創(chuàng)新能力，為公共產(chǎn)品服務的質(zhì)量和效率奠定良好基礎，同時引入全壽命周期預算管理，通過預算立項、預算編號、預算審批、預算執(zhí)行以及預算調(diào)整等環(huán)節(jié)，保證預算管理的效果[7]。

3.3融資管理

PPP項目一般都需要投入大量的資金，盡管可以將融資產(chǎn)生的風險轉(zhuǎn)移到社會資本，有社會資本或者具體的項目公司進行融資，但是對于政府部門而言，同樣需要考慮自身投資是否可行，應該投入的資金比例、資金來源以及資金投入時點等問題，如果地方政府部門可以爭取到國家政策補貼或者較低利率的政策性資金款，則同樣需要將其投入到項目公司。因此來減少社會資本的融資金額，降低政府支出責任。另外，PPP項目中，融資問題不僅需要考慮建設階段資金來源、資金結(jié)構(gòu)、資金利用等，關注資金到位情況和使用規(guī)范性，還需要關注運行階段的融資問題，包括流動資金安排、建設資金還本付息、社會資本股權(quán)回報等，需要由合作雙方共同管理[8]。

3.4成本管理

對于PPP項目經(jīng)營管理而言，能夠?qū)崿F(xiàn)投資和運營成本控制的成本管理是最為核心的內(nèi)容之一。PPP項目成本包括了融資成本、稅務成本、建設成本和運營成本等，這些也是決定政府支出責任就社會資本投資回報的關鍵要素。在全壽命周期管理模式下，PPP項目的成本要素始終處于動態(tài)變化中，例如，對于多數(shù)PPP項目而言，啟動階段僅僅表明可行性研究通過，而項目投資涉及可研估算、設計概算、施工預算、合同價格以及竣工結(jié)算等多個環(huán)節(jié)，相比較傳統(tǒng)項目管理模式，投資控制的不確定性更強，在以基準利率為基礎對融資成本進行確定時，也會因為合作期間國家利率調(diào)整而出現(xiàn)相應的變化，從而導致運營成本隨著政府成本監(jiān)審、社會資本運營以及績效考核結(jié)果產(chǎn)生變動，在這種情況下，PPP項目的成本管理必須貫穿全壽命周期[9]。

3.5績效管理

PPP項目績效考核采用的是政府付費機制，即便使用者的付費項目不需要政府付費指出，也不會產(chǎn)生政府風險指出責任，同樣需要進行績效考核工作，考核的對象包括目標實現(xiàn)程度、項目進展、效益及公眾滿意度等，考核結(jié)果能夠作為政府年度付費支出的重要依據(jù)，也可以幫助管理人員及時發(fā)現(xiàn)目標執(zhí)行過程中存在的偏差，確保其能夠?qū)δ繕诉M行調(diào)整。從長遠層面分析，績效考核能夠提升合作雙發(fā)時能夠項目決策水平和項目實施水平，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，確保投資效益能夠充分發(fā)揮出來，實現(xiàn)效率與公平兼顧。在PPP項目中，全壽命周期績效管理的內(nèi)容應該包括績效任務管理、績效文件管理、績效指標管理以及最終的績效結(jié)果運用管理，政府部門是績效評價的主體，社會資本與項目公司可以進行績效自評，評價的起點應該放在PPP項目啟動階段，或者已經(jīng)取得一定成果的建設階段，針對規(guī)劃決策階段、設計階段和建設執(zhí)行階段中的管理能力、風險分配等進行總結(jié)，保證績效評價效果[10]。

4 結(jié)語

總而言之，PPP項目本身的投資體量巨大，合作周期漫長，涉及專業(yè)眾多、交易結(jié)構(gòu)復雜，經(jīng)營管理難度大，可以采用全壽命周期管理模式，確保設計與建設環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系，避免出現(xiàn)建設與運營割裂的情況，配合第三方專業(yè)機構(gòu)，能夠為PPP項目管理提供規(guī)范可靠的技術支撐，能夠滿足政府部門、社會資本和項目公司等利益主體的個性化需求，達到合作共贏、風險分擔的效果，從而推動建設行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

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（作者單位：中交第二公路工程局有限公司）