構(gòu)建法治框架下的多元鄉(xiāng)村治理模式

王敏 楊興香

【摘要】創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、提高鄉(xiāng)村治理能力是解決當前鄉(xiāng)村社會發(fā)展問題的重要途徑，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理必須以政府權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接為基礎，以鄉(xiāng)村法律制度建設為著手點，致力于提升鄉(xiāng)村法治化水平，構(gòu)建多元化的治理模式。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理 自治 法治 【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

我國鄉(xiāng)村治理的基本模式是政府指導下的村民基層自治，但從實踐來看，鄉(xiāng)村治理實際上是兼有行政管理、德治和自治的多元化治理模式。一方面，人民政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上直接參與鄉(xiāng)村的治理，村民委員會實際上體現(xiàn)著“基層行政單位”的作用。另一方面，我國鄉(xiāng)村大多都是世代沿襲下來的自然村，鄉(xiāng)村日常事務管理中具有明顯的家族主義傾向，社會倫理諸如道德和禮儀也發(fā)揮著重要作用。因此，實際上的鄉(xiāng)村治理是由多元權(quán)力構(gòu)成的綜合治理體系。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式是破解鄉(xiāng)村治理難題，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

當前我國鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境。一是鄉(xiāng)村治理主體的權(quán)責不明晰。鄉(xiāng)村組織屬于基層群眾自治，人民政府也不可避免地參與鄉(xiāng)村的治理過程，兩者共同推動鄉(xiāng)村的發(fā)展。根據(jù)《村民委員會組織法》第五條，基層人民政府對村民委員會進行指導、支持和幫助，而不是領導和管理。不可否認的是，在鄉(xiāng)村事務的管理中容易出現(xiàn)治理主體權(quán)責的重疊或缺失，基層人民政府可能在自然資源分配、土地承包經(jīng)營、成果分配等涉及群眾重大利益的事務上直接干涉，對村民的利益造成損害，嚴重者可能產(chǎn)生社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。

二是法治水平相對落后。首先，鄉(xiāng)村法律體系不夠健全。我國鄉(xiāng)村治理的綱要性法律文件是《村民委員會組織法》，其它法律諸如《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》《中華人民共和國土地承包法》等法律法規(guī)對鄉(xiāng)村治理都有所涉及，但整體上沒有形成系統(tǒng)的鄉(xiāng)村法律體系。根據(jù)《村民委員會組織法》，對于鄉(xiāng)村具體村務管理、經(jīng)濟文化建設、國家政策落實和社會糾紛的協(xié)調(diào)處理等事務，由村民大會訂立村規(guī)民約來規(guī)制，但是村規(guī)民約本身不是法律，又缺乏程序和內(nèi)容的合法性審查，其在制定和執(zhí)行過程容易與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸。其次，執(zhí)法和司法機制不健全。由于自然條件限制，鄉(xiāng)村的行政和法律人才供給嚴重不足，法治化進程難以推進。人們法律意識淡薄，在自身權(quán)益遭到侵害以后難以及時通過司法途徑得以解決，轉(zhuǎn)而通過家族求助或私力救濟，極易產(chǎn)生社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。

三是民主化程度不夠高。村民自治的核心在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會是村民權(quán)力的實施主體?？陀^上，群眾參與村務管理和表達意愿的機制不夠健全，制度設計和基礎保障依然落后。人口流動和經(jīng)濟化、鄉(xiāng)村城市化、文化多元化使得村民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等權(quán)利的行使上面臨著諸多的困難。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式不僅僅是解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的迫切需求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的必然要求。在全面深化改革和全面依法治國的時代主題下，鄉(xiāng)村作為群眾基礎最為廣泛的基層自治區(qū)域，其治理能力的提高是整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的當然組成部分。鄉(xiāng)村民主政治的建設關系到廣大人民的切身利益，關系到基層社會的穩(wěn)定和諧，關系到黨在基層的執(zhí)政地位。以公平、正義、理性為內(nèi)涵的法治是我國鄉(xiāng)村治理的基本路徑，也是鄉(xiāng)村各項事務管理規(guī)范化和科學化運行的體現(xiàn)。

在當前的鄉(xiāng)村社會存在著政府與村民組織、集體與個人、整體與局部利益的博弈。相對于政策而言，法律對于利益的平衡和規(guī)制具有更大的穩(wěn)定性，通過法律界定政府行政權(quán)和村民自治權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村內(nèi)部成員在經(jīng)濟建設、社會公共服務中的權(quán)利義務，同時在群眾利益遭受損害時可以得到及時救濟。

構(gòu)建一個法治框架下的多元鄉(xiāng)村治理模式

第一，加強頂層設計，實現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接。一方面，要減少國家權(quán)力對農(nóng)村社會權(quán)力的直接干預，加強鄉(xiāng)村的自我服務、自我教育和自我管理能力。另一方面，要實現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接，以確保基層組織自主、獨立行使自治權(quán)的同時保證公平、公正和合法，這也是國家權(quán)力在社會管理和公共服務上的客觀要求。

第二，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村法律制度。健全鄉(xiāng)村法律體系，形成相互協(xié)調(diào)補充、層次分明的法律規(guī)范體系。首先，加強鄉(xiāng)村治理的民主選舉、行政管理、社會保障等重點領域立法，制定《村民委員會組織法》的實施細則。其次，在法律法規(guī)的框架下，根據(jù)本村的經(jīng)濟水平、文化倫理、風俗傳統(tǒng)，制定符合本區(qū)域管理需求的村規(guī)民約，并以此規(guī)范治理主體的治理行為和其它基層組織、村民的社會行為。構(gòu)建村規(guī)民約的備案審查機制，《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約要報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，但沒有規(guī)定具體審查和和撤銷機制。因此，要構(gòu)建村規(guī)民約的合法性審查機制，及時撤銷違反法律和國家政策、損害村民切身利益以及非經(jīng)法定程序訂立的村規(guī)民約。再次，要落實村規(guī)民約與法律法規(guī)的有效銜接。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村事務管理的基本準則和村民的行為規(guī)范，是建設基層群眾自治民主化和法治化的重要推動力。村規(guī)民約要和法律法規(guī)、國家政策在相關的事務規(guī)定上保持協(xié)調(diào)一致和有效銜接，實現(xiàn)良性互動，才能共同推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和法治化。

此外，要培養(yǎng)法律人才、加強法治宣傳。國家法律法規(guī)的執(zhí)行和遵守，鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范和村規(guī)民約的制定、修改和實踐必然涉及到法律專業(yè)知識，其關鍵在于培養(yǎng)法律專業(yè)人才。要通過鄉(xiāng)村兩委行政管理人員培訓、人才引進等途徑，來提升鄉(xiāng)村治理主體的行政素養(yǎng)和法律素養(yǎng)。開展法制宣傳和法制教育活動，提高基層組織和群眾的法律意識和權(quán)利意識，營造良好的法治氛圍。

第三，以法治為中心，構(gòu)建多元化的治理路徑。堅持道德、法律、政策在鄉(xiāng)村治理中的有機結(jié)合。鄉(xiāng)村區(qū)域有著豐富的社會倫理文化，傳統(tǒng)的宗族社會的治理模式在利益分配、民主決策、權(quán)利救濟方面依然發(fā)揮著巨大的作用。這種主要靠道德倫理來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的模式本質(zhì)上是傳統(tǒng)文化在社會生活中體現(xiàn)。但是這種治理模式忽略了事務本身的性質(zhì)和內(nèi)在的權(quán)利義務關系，而主要通過人們依靠道德自覺履行社會義務。在鄉(xiāng)村社會發(fā)生著深刻變革的今天，傳統(tǒng)倫理能否繼續(xù)發(fā)揮其在鄉(xiāng)村社會中的治理作用取決于兩點：一是這種傳統(tǒng)倫理文化是否能夠適應現(xiàn)代社會高效、公平和公正的管理需求；二是這種倫理文化是否違背國家法律法規(guī)、政策以及公序良俗，是否有利于保障廣大群眾的切身利益。要汲取傳統(tǒng)文化中的先進的社會治理資源，不斷的創(chuàng)新和提升，推動鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新性發(fā)展。

法治以權(quán)利義務為中心，具有強制性和穩(wěn)定性，但是社會利益的復雜性導致社會關系的復雜性，法律在一定程度上會出現(xiàn)滯后性。國家對于鄉(xiāng)村扶貧救災、社會保障、基礎建設、資源分配等事務的實施必然要通過村委會等鄉(xiāng)村組織貫徹實施，這些事務并不能完全依靠政府或村委會單方面來解決。在這一層面上，法律不能全面涵蓋社會治理和自治的各個方面，這就要求在法治框架下要充分發(fā)揮政策的靈活性和時效性，實現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的良性互動。這樣一來，創(chuàng)新社會鄉(xiāng)村治理的法治路徑實質(zhì)上是一個在法治框架下的多元化治理模式，其核心在于法治，而根本在于民主。

（作者分別為山西大同大學政法學院講師；山西大同大學政法學院教授）

【參考文獻】

①韋少雄：《當前鄉(xiāng)村治理法治化研究范式的檢視及轉(zhuǎn)型研究》，《云南行政學院學報》，2016年第5期。

責編/孫娜 美編/楊玲玲