論公眾參與PPP項(xiàng)目的制度激勵(lì)

吳勇

摘要：PPP是指公共部門和私營(yíng)投資主體通過合作的方式，為公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的綜合運(yùn)營(yíng)模式，其出發(fā)點(diǎn)為公眾需求，落腳點(diǎn)為公共利益。社會(huì)公眾有必要參與項(xiàng)目全生命周期。首先，理論層面，公眾作為公共利益的載體，有權(quán)對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行監(jiān)督；其次，法規(guī)政策層面，我國(guó)PPP相關(guān)法規(guī)政策中明確規(guī)定社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)參與到項(xiàng)目中來(lái)；再次，實(shí)踐層面，公眾參與能有效預(yù)防“偽PPP項(xiàng)目”產(chǎn)生。但從長(zhǎng)株潭地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公眾在參與項(xiàng)目監(jiān)督與決策的過程中，卻面臨信息不公開和參與渠道不暢通的阻礙。為促進(jìn)公眾參與，應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)制度，從政府方、社會(huì)資本方、社會(huì)公眾本身和第三方非營(yíng)利組織四個(gè)方面著手，激勵(lì)各方積極促進(jìn)公眾參與，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公眾參與；信息公開；制度激勵(lì)

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）01-0123-10

PPP是指公共部門和私營(yíng)投資主體通過合作的方式，實(shí)現(xiàn)為公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品目的的綜合運(yùn)營(yíng)模式，包括建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交（BOT），設(shè)計(jì)-建造-融資-經(jīng)營(yíng)（DBFO）、私營(yíng)主動(dòng)融資（PFI）等多種方式。2016年6月份，發(fā)改委和聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)共同簽署了關(guān)于推動(dòng)以人為本和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的PPP項(xiàng)目發(fā)展的相關(guān)文件，明確指出PPP模式推動(dòng)的目的不是地方融資，不是政府政績(jī)需要，而是更好地為公眾提供公共物品，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。PPP項(xiàng)目的根本出發(fā)點(diǎn)是公眾需求，落腳點(diǎn)為公共利益。公眾作為公共需求的來(lái)源，公共利益的載體，公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，有權(quán)對(duì)關(guān)乎自己切身利益的公共服務(wù)和產(chǎn)品的全過程進(jìn)行監(jiān)督，并參與決策，只有積極參與、有效參與，才能促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)行，預(yù)防“偽PPP項(xiàng)目”的產(chǎn)生，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共利益的最終目的。

一、PPP項(xiàng)目公眾參與的必要性

（一）PPP項(xiàng)目公眾參與的理論基礎(chǔ)

首先，公眾參與PPP項(xiàng)目體現(xiàn)了社會(huì)共治理念。國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心特質(zhì)在于“多元共治”。PPP是政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作提供公共服務(wù)的新模式，其核心是共治，是公共治理或國(guó)家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。[1]實(shí)現(xiàn)共治，需要將群眾路線與現(xiàn)代治理相融合?；诠仓卫砟?，提供公共服務(wù)不再是政府的責(zé)任，共治的內(nèi)涵是多元主體基于命運(yùn)共同體和社會(huì)共同體的理念進(jìn)行共同治理。公眾是社會(huì)最龐大、最重要的組成部分，有權(quán)共同參與社會(huì)治理。PPP模式下的共治實(shí)際上是指政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾等多元主體的參與下，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和對(duì)項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)管，最終形成一種契合于項(xiàng)目的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，共同為社會(huì)公眾更好地提供公共物品。其次，公眾參與PPP項(xiàng)目是實(shí)踐共享發(fā)展理念的基本要求。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)在制定“十三五”規(guī)劃建議時(shí)提出，“共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求”，要“堅(jiān)持共享發(fā)展，……實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)”。共享發(fā)展是“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本理念，指全體社會(huì)成員共同享有發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展成果，共擔(dān)發(fā)展責(zé)任，具有平衡性、包容性、可持續(xù)性，要求多元主體共同參與，協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)各方實(shí)現(xiàn)互利共贏。社會(huì)公眾具有公共物品消費(fèi)者和監(jiān)督者的雙重身份，只有參與PPP項(xiàng)目生命周期中，才能體現(xiàn)共享發(fā)展理念的平衡性與包容性，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展理念的可持續(xù)性。PPP項(xiàng)目目的是為公眾更好地提供公共物品，沒有公眾參與的項(xiàng)目不是真正的PPP項(xiàng)目。因此，依據(jù)社會(huì)共治理念與共享發(fā)展理念的基本要求，社會(huì)公眾有權(quán)參與PPP項(xiàng)目全生命周期，對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等過程進(jìn)行監(jiān)督，共享PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益。

（二）PPP項(xiàng)目公眾參與的法規(guī)政策基礎(chǔ)

在PPP推廣的過程中，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部等各部門出臺(tái)了一系列法規(guī)文件保障PPP模式的有效運(yùn)行，包括《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《PPP項(xiàng)目合同指南》等，這些法規(guī)政策文件都或多或少涉及到了公眾參與。具體而言，對(duì)公眾參與的規(guī)定有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，規(guī)定政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法公開披露項(xiàng)目信息，保障公眾知情權(quán)。例如在項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)當(dāng)公開物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證主要考慮因素及指標(biāo)；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)當(dāng)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施方案審核結(jié)果；項(xiàng)目采購(gòu)階段應(yīng)當(dāng)公開資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評(píng)審報(bào)告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)公告、采購(gòu)結(jié)果公告、合同文本；項(xiàng)目執(zhí)行階段應(yīng)公開項(xiàng)目進(jìn)展情況、項(xiàng)目中期評(píng)估報(bào)告；項(xiàng)目移交階段應(yīng)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等。第二，要建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系。對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。第三，要充分發(fā)揮PPP綜合信息平臺(tái)的作用，以方便公眾獲取項(xiàng)目相關(guān)信息。

（三）PPP項(xiàng)目公眾參與的實(shí)踐基礎(chǔ)

隨著PPP浪潮在我國(guó)的推進(jìn)，該融資模式也逐漸暴露出一些問題，其中“偽PPP項(xiàng)目”的產(chǎn)生與增長(zhǎng)便是一種典型形式。當(dāng)前，全國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模龐大，但在未經(jīng)財(cái)政部示范和國(guó)家發(fā)改委推介的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)多的部分未達(dá)到財(cái)政部對(duì)PPP模式的要求，出現(xiàn)大量的“偽PPP項(xiàng)目”，包括保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)貸、變相融資等形式。 “偽PPP項(xiàng)目”表面上包裝為政府方和社會(huì)資本方合作，立項(xiàng)的目的卻多出于地方政府的融資饑渴、化解地方債務(wù)危機(jī)、政府沖動(dòng)投資等。未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)確的可行性研究就確定某項(xiàng)公共物品的提供采用PPP模式，未經(jīng)過嚴(yán)格的物有所值評(píng)估與財(cái)政承受能力論證就盲目采購(gòu)社會(huì)資本，將現(xiàn)存的政府采購(gòu)服務(wù)類項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)通過保底承諾、到期回購(gòu)等方式保證社會(huì)資本的收益，使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體向政府方偏移。如此種種，使得PPP模式維護(hù)公共利益的目的難以實(shí)現(xiàn)，究其原因，最根本的就是社會(huì)監(jiān)督缺失、公眾參與不足。物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同、采購(gòu)文件等項(xiàng)目重要信息不公開以及公眾參與渠道的不通暢使得社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)作程序完全操縱在政府方和社會(huì)資本的手中，違反法定程序的現(xiàn)象滋生，公眾卻難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并判斷項(xiàng)目的真?zhèn)涡?。若每個(gè)PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都有良好的公眾參與，便能夠把不符合法定要求與程序的項(xiàng)目剔除，防止項(xiàng)目危害公共利益。因而，公眾參與能夠促進(jìn)項(xiàng)目公開透明運(yùn)作，能夠有效避免實(shí)踐中“偽PPP項(xiàng)目”的產(chǎn)生。

二、影響公眾參與效果的因素

影響公眾參與效果的因素有兩個(gè)：第一，項(xiàng)目信息的透明度。在特定利益主體和公眾參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的的過程中，參與者對(duì)信息的擁有和控制，是有效而富有意義的參與活動(dòng)的基礎(chǔ)。參與者對(duì)特定利益的認(rèn)知能力、參與過程的學(xué)習(xí)能力、根據(jù)目標(biāo)而選擇手段的行動(dòng)能力、以及參與者根據(jù)利益訴求而進(jìn)行有效組織化的能力，在很大程度上都依賴于參與者對(duì)信息的擁有和控制。[2]只有具備充分的信息支撐，公眾才能科學(xué)參與、有效參與。第二，公眾參與渠道通暢度。參與渠道是公眾參與的重要保障，只有參與渠道廣闊，公眾才能充分參與、持久參與。根據(jù)參與渠道不同可以將公眾參與分為三種類型，一是由政府主導(dǎo)的自上而下的公眾參與，二是由公眾發(fā)揮自身主動(dòng)性自下而上的參與，三是第三方組織機(jī)構(gòu)引導(dǎo)下的公眾參與。從項(xiàng)目信息的透明度和公眾參與渠道通暢度兩個(gè)維度對(duì)PPP項(xiàng)目中公眾參與的問題進(jìn)行梳理分析，能夠清晰認(rèn)識(shí)我國(guó)PPP項(xiàng)目公眾參與存在的問題。

（一）項(xiàng)目信息的透明度

項(xiàng)目信息的透明度是PPP項(xiàng)目公眾有效參與的基礎(chǔ)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從內(nèi)容和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。

第一，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)公開哪些具體的項(xiàng)目信息內(nèi)容，以便社會(huì)公眾充分知情和有效監(jiān)督。PPP內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)主要指相關(guān)PPP制度信息的公開透明和PPP項(xiàng)目周期運(yùn)行信息的公開透明。PPP項(xiàng)目制度信息包括法規(guī)文件信息和組織機(jī)構(gòu)信息，PPP項(xiàng)目周期運(yùn)行信息包括項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證主要考慮因素及指標(biāo)，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施方案審核結(jié)果，項(xiàng)目采購(gòu)階段的資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評(píng)審報(bào)告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)公告、采購(gòu)結(jié)果公告、合同文本，項(xiàng)目執(zhí)行階段的項(xiàng)目進(jìn)展情況、項(xiàng)目中期評(píng)估報(bào)告，項(xiàng)目移交階段的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等。

第二，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要回答相關(guān)項(xiàng)目信息內(nèi)容應(yīng)公開到何種程度，何種方式才能讓社會(huì)公眾充分知情。PPP項(xiàng)目信息透明度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)遞進(jìn)質(zhì)量指標(biāo)：PPP項(xiàng)目信息的可獲得性、完整性和及時(shí)性。其中可獲得性指社會(huì)公眾依據(jù)相關(guān)渠道和程序可獲取所需的PPP項(xiàng)目信息，通常作為項(xiàng)目信息透明度的核心標(biāo)準(zhǔn)。完整性是對(duì)公眾所獲得績(jī)效信息內(nèi)容的信息要素齊備性和信息量充分的評(píng)價(jià)。每項(xiàng)項(xiàng)目信息必須通過信息載體及數(shù)據(jù)和文字傳達(dá)溝通內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)有效信息溝通，這要求績(jī)效信息的載體文本完整，信息要素齊備和信息量充分，以便于公眾全面和縱深理解政府項(xiàng)目管理運(yùn)行情況。完整的項(xiàng)目信息可以提高項(xiàng)目信息的可分析性、可理解性和說(shuō)服力，是有效溝通的前提。及時(shí)性提供項(xiàng)目信息透明度在時(shí)間維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目信息公開的及時(shí)性，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目信息生產(chǎn)和公開的時(shí)間間隔要盡量短，及時(shí)反映和傳遞項(xiàng)目管理運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過程。及時(shí)公開項(xiàng)目信息有助于公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行狀況，并及時(shí)參與項(xiàng)目管理活動(dòng)。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可以看成是為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目管理運(yùn)行全過程透明而列出項(xiàng)目信息公開的內(nèi)容清單；而質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)則是每項(xiàng)項(xiàng)目信息內(nèi)容公開透明的刻度尺。[3]

（二）公眾參與渠道的通暢度

公眾參與渠道是影響公眾參與效果的關(guān)鍵性因素，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目中的公眾參與渠道主要從廣度和深度兩個(gè)維度進(jìn)行考察。

公眾參與渠道的廣度是指參與渠道的種類是否多元。按照參與渠道的不同可以將公眾參與分為三種模式：一是由政府主導(dǎo)的自上而下的參與模式，包括聽證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)研、走訪、民意調(diào)查等多種形式，該模式從政府角度出發(fā)，能夠讓決策者直接面對(duì)廣大群眾，有利于更好地了解公眾需求，做出科學(xué)決策；二是由社會(huì)公眾自發(fā)的自下而上的參與模式，包括信訪、寫信、發(fā)送電子郵件等，該模式從公眾自身角度出發(fā)，可以讓公眾無(wú)顧忌地向政府反映自身的需求與建議，監(jiān)督政府行為；三是由第三方非營(yíng)利組織引導(dǎo)的公眾參與模式。第三方參與是指公眾在具備專業(yè)知識(shí)的第三方的引導(dǎo)下科學(xué)、有效參與PPP項(xiàng)目的參與模式。該模式下，第三方非營(yíng)利組織以中立的身份，作為連接政府和公眾的“橋梁”，有利于獲得公眾和政府雙方的信任，在有效提升公眾參與能力的同時(shí)，能更好地實(shí)現(xiàn)公眾與政府之間的溝通。三種模式互相補(bǔ)充，共同推進(jìn)社會(huì)公眾參與PPP項(xiàng)目全生命周期。

公眾參與渠道的的深度是指參與方式有利于社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行充分監(jiān)督并實(shí)現(xiàn)有效決策，即參與渠道的有效性。評(píng)價(jià)某種參與渠道是否能夠真正促進(jìn)公眾參與的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從規(guī)范和實(shí)踐層面進(jìn)行深入分析。規(guī)范層面主要考察在現(xiàn)有多種公眾參與渠道的基礎(chǔ)上，各參與渠道是否從參與主體、參與內(nèi)容、參與程序、效力與救濟(jì)等方面進(jìn)行規(guī)范，實(shí)踐層面主要考察現(xiàn)有規(guī)范在實(shí)踐運(yùn)用過程中是否能夠真正的實(shí)現(xiàn)公眾參與的目的。以召開聽證會(huì)的形式組織公眾參與為例，規(guī)范層面，對(duì)于重大事項(xiàng)的決策，應(yīng)當(dāng)采用聽證會(huì)的形式聽取社會(huì)公眾的意見，該渠道方便公眾直接針對(duì)某項(xiàng)決策集中表明意見，一定程度上有利于科學(xué)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是實(shí)踐中，往往由于具體配套程序和責(zé)任機(jī)制的缺失，參會(huì)人員的選擇權(quán)仍掌握在政府手中，導(dǎo)致聽證會(huì)形式化，實(shí)踐效果不佳。因此，上述參與渠道能否真正的有利于公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督與決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是需要評(píng)估的重要方面。

三、PPP模式下公眾參與存在的問題——以湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)為考察對(duì)象

湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r處于全國(guó)中游水平，截止2016年7月份，湖南省PPP項(xiàng)目總共260個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額約為4500億元，在全國(guó)34個(gè)省份中，湖南省PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)排第12名 ，其中長(zhǎng)株潭地區(qū)PPP項(xiàng)目較為集中。以長(zhǎng)株潭地區(qū)的PPP項(xiàng)目為考察對(duì)象，能夠反映湖南省PPP項(xiàng)目公眾參與的現(xiàn)狀，一定程度上也能反映出我國(guó)PPP項(xiàng)目公眾參與過程中存在的一些突出問題。長(zhǎng)株潭地區(qū)現(xiàn)有56個(gè)PPP項(xiàng)目，占整個(gè)湖南省項(xiàng)目的21.5%，其中，有財(cái)政部示范項(xiàng)目6個(gè)，省級(jí)示范項(xiàng)目24個(gè)，市級(jí)示范項(xiàng)目6個(gè)。這56個(gè)項(xiàng)目中，處于識(shí)別階段的有11個(gè)項(xiàng)目，準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有18個(gè)，13個(gè)處于采購(gòu)階段，14個(gè)處于執(zhí)行階段。通過大量的信息檢索、訪談發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)株潭地區(qū)公眾參與在信息透明度和參與渠道暢通度方面都存在較大問題。

（一）信息公開透明度不夠——公眾參與前提缺失

1.制度信息中，法規(guī)政策信息公開度相對(duì)較高，組織信息公開度參差不齊

從實(shí)踐來(lái)看，長(zhǎng)株潭地區(qū)在法規(guī)政策信息公開方面做得較好，但在組織信息公開方面程度不一。在法規(guī)政策信息公開方面，長(zhǎng)沙市發(fā)布《長(zhǎng)沙市關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》、長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于印發(fā)《政府購(gòu)買公共服務(wù)暫行辦法》的通知等8個(gè)文件，株洲市發(fā)布《株洲市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)施意見》《株洲市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)和支持民間資本參與公共領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》等6個(gè)文件，湘潭市發(fā)布《湘潭市人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)施意見》、關(guān)于印發(fā)《湘潭市政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作方案》的通知等8個(gè)文件。政策文件信息公開較為及時(shí)且信息完整。在組織信息方面，湘潭市設(shè)立政府和社會(huì)資本決策委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全市PPP工作進(jìn)行指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，對(duì)PPP模式推廣運(yùn)用和項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并通過文件對(duì)委員會(huì)的組成進(jìn)行了公示，委員會(huì)下設(shè)政府和社會(huì)資本合作中心，負(fù)責(zé)全市政府和社會(huì)資本合作的日常工作，組織信息公開較為全面。株洲市財(cái)政局牽頭設(shè)立PPP工作中心，具體負(fù)責(zé)市本級(jí)實(shí)施PPP模式的政策設(shè)計(jì)、信息統(tǒng)計(jì)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、融資支持、宣傳培訓(xùn)等日常工作，但是未公開機(jī)構(gòu)組成及運(yùn)行情況。長(zhǎng)沙市PPP項(xiàng)目由政府授權(quán)行業(yè)主管部門牽頭，溝通其他相關(guān)部門，沒有專門的組織機(jī)構(gòu)，也未見公布相關(guān)信息。

2.項(xiàng)目運(yùn)行周期信息中，項(xiàng)目采購(gòu)公告與采購(gòu)結(jié)果公告公開度較高，項(xiàng)目其他重要信息公開度較低

依據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的相關(guān)規(guī)定，政府方、社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目識(shí)別階段公開物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證主要考慮因素及指標(biāo)。長(zhǎng)株潭地區(qū)56個(gè)項(xiàng)目中完成識(shí)別階段的項(xiàng)目有45個(gè)，但是，沒有任何一個(gè)項(xiàng)目對(duì)物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證主要考慮因素及指標(biāo)進(jìn)行公開。物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證是識(shí)別一個(gè)項(xiàng)目是否可以采用PPP模式的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果未按照法定程序進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目“落地難”和“偽PPP項(xiàng)目”的產(chǎn)生。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《財(cái)政部 發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》等文件的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施方案審核結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)施方案包括可行性分析、投資回報(bào)、提供公共物品的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等內(nèi)容，可以促進(jìn)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目形成整體認(rèn)知。長(zhǎng)株潭地區(qū)完成準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有27個(gè)，項(xiàng)目實(shí)施方案“零公開”， 僅有2個(gè)項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案審核結(jié)果進(jìn)行公開。項(xiàng)目采購(gòu)階段應(yīng)當(dāng)公開的信息有資格預(yù)審文件、資格預(yù)審公告、評(píng)審報(bào)告、資格預(yù)審結(jié)果公告、采購(gòu)文件、采購(gòu)公告、采購(gòu)結(jié)果公告、合同文本。采購(gòu)階段項(xiàng)目信息的公開有助于保障公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序的形成，防止地方政府內(nèi)定社會(huì)資本方。長(zhǎng)株潭地區(qū)完成采購(gòu)階段的項(xiàng)目有14個(gè)，除采購(gòu)公告和采購(gòu)結(jié)果公告公開度較高外，其他項(xiàng)目信息公開度均較低。項(xiàng)目執(zhí)行階段應(yīng)公開的信息有項(xiàng)目進(jìn)展情況、項(xiàng)目中期評(píng)估報(bào)告。項(xiàng)目進(jìn)展情況與中期報(bào)告的公開有利于公眾進(jìn)一步了解項(xiàng)目的實(shí)施情況，從而結(jié)合自身利益對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合考量。長(zhǎng)株潭地區(qū)有14個(gè)項(xiàng)目正處于項(xiàng)目執(zhí)行階段，長(zhǎng)沙市項(xiàng)目進(jìn)展情況公開較好，株洲市、湘潭市相對(duì)較差，項(xiàng)目中期評(píng)估報(bào)告“零公開”。項(xiàng)目移交階段應(yīng)公開的信息有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，它有利于社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目整體的績(jī)效產(chǎn)生認(rèn)知，并結(jié)合項(xiàng)目方案、合同文本等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。長(zhǎng)株潭地區(qū)尚未有項(xiàng)目進(jìn)入移交階段。

3.部分PPP項(xiàng)目“信息零公開”

推廣PPP至今，我國(guó)通過大量的法規(guī)文件來(lái)規(guī)定PPP項(xiàng)目的信息披露，足以見得信息對(duì)于公眾的可獲得性在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中的重要地位。長(zhǎng)株潭地區(qū)56個(gè)項(xiàng)目中，有6個(gè)項(xiàng)目信息在政府門戶網(wǎng)站和其他相關(guān)網(wǎng)站上完全搜集不到，其中株洲市占4個(gè)項(xiàng)目，1個(gè)處于項(xiàng)目識(shí)別階段，為市政工程類項(xiàng)目中的排水類項(xiàng)目，3個(gè)處于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，軌道交通項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目、供水項(xiàng)目各1個(gè)；湘潭市占2個(gè)項(xiàng)目，都處于項(xiàng)目執(zhí)行階段，分別為污水處理類項(xiàng)目和教育類項(xiàng)目。就長(zhǎng)株潭地區(qū)所有PPP項(xiàng)目而言，信息“零公開”的項(xiàng)目占11.3%，比例較大，尤其是株洲市和湘潭市，未公開項(xiàng)目分別占本市項(xiàng)目的28.6%、12.5%。就具體PPP項(xiàng)目而言，這些未進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目中，市政工程類項(xiàng)目有5個(gè)，教育類項(xiàng)目有1個(gè)。每個(gè)PPP項(xiàng)目的受眾數(shù)量巨大，每個(gè)項(xiàng)目都關(guān)乎公眾基本利益，在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)信息“零公開”不僅使得公眾無(wú)法通過便捷的渠道知悉關(guān)乎自己切身利益的項(xiàng)目情況，而且會(huì)增加項(xiàng)目信息獲取的成本，從而導(dǎo)致公眾參與動(dòng)力降低，違背了PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念，難以實(shí)現(xiàn)更好地為公眾提供公共服務(wù)的目的。

4.不同地區(qū)信息公開度不一

長(zhǎng)沙市有PPP項(xiàng)目25個(gè)，株洲市有PPP項(xiàng)目15個(gè)，湘潭市有PPP項(xiàng)目16個(gè)，從項(xiàng)目信息公開度看，長(zhǎng)沙市PPP項(xiàng)目在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)結(jié)果公告、項(xiàng)目進(jìn)展情況方面公開度相對(duì)較高，同時(shí)，長(zhǎng)沙市不存在信息“零公開”的項(xiàng)目。另外，從門戶網(wǎng)站信息可獲得情況看，長(zhǎng)沙市PPP項(xiàng)目信息在門戶網(wǎng)站的可獲得性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出湘潭市和株洲市。由于PPP項(xiàng)目多為政府方發(fā)起，因此政府門戶網(wǎng)站是社會(huì)公眾查閱項(xiàng)目信息的首選渠道，長(zhǎng)株潭地區(qū)地方政府網(wǎng)站中都沒有設(shè)置PPP專欄，長(zhǎng)沙市的PPP項(xiàng)目所公開的信息都可以從門戶網(wǎng)站上查詢到，而株洲市、湘潭市在門戶網(wǎng)站能夠查詢到的信息相對(duì)較少，其中采購(gòu)公告、采購(gòu)結(jié)果公告零星散落在中國(guó)招投標(biāo)網(wǎng)、中國(guó)數(shù)控信息網(wǎng)、中國(guó)采招網(wǎng)等網(wǎng)站，公眾獲取項(xiàng)目信息相對(duì)困難。

（二）渠道不通暢——公眾參與效果不佳

1.政府主導(dǎo)型公眾參與不足

PPP項(xiàng)目中，政府組織公眾參與主要通過項(xiàng)目調(diào)研、聽證會(huì)、座談會(huì)、訪談、宣傳等渠道進(jìn)行。大多數(shù)項(xiàng)目主要通過聽證會(huì)的形式來(lái)聽取公眾意見。但政府方往往認(rèn)為普通的公眾由于不了解專業(yè)知識(shí)和相關(guān)項(xiàng)目基本情況，即使參與到聽證程序中，也無(wú)法科學(xué)的判斷，因此，利害關(guān)系人如何定性、范圍多大、全憑政府或者決策者掌握。這種情況下，公眾參與往往以“公眾代表”形式參與，而參加聽證會(huì)的“聽證代表”是否能夠真正代表公眾的意見是聽證過程中面臨的一個(gè)難題。同時(shí)，部分項(xiàng)目公眾參與不是對(duì)重大行政決策事項(xiàng)全過程的參與，而往往是細(xì)枝末節(jié)、某個(gè)環(huán)節(jié)的討論，對(duì)重大行政決策不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。當(dāng)然，也有個(gè)別項(xiàng)目做的較好，如在湘潭縣第二污水處理廠項(xiàng)目中，天易示范區(qū)組織易俗河鎮(zhèn)京竹村、樟樹村的四十位村民代表前往湖南先導(dǎo)洋湖再生水有限公司實(shí)地考察，以消除公眾顧慮、贏得公眾對(duì)項(xiàng)目的支持。 [4]在政府主導(dǎo)型公眾參與普遍效果不好的情況下，這些政府組織公眾參與的做法值得借鑒。

2.公眾自發(fā)型參與受到限制

公眾自發(fā)型參與受到多種因素的限制，其中包括：第一，信息不足，參與基礎(chǔ)缺失。項(xiàng)目信息的公開透明是公眾參與的前提，只有知情權(quán)得到充分保證，公眾才會(huì)主動(dòng)參與管理監(jiān)督。[5]第二，專業(yè)知識(shí)缺失，參與能力受限。PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)眾多，專業(yè)性較強(qiáng)，例如涉及片區(qū)規(guī)劃與開發(fā)、物有所值評(píng)估與財(cái)政承受能力論證、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、公眾需求的測(cè)試與回報(bào)機(jī)制的確定等，一般社會(huì)公眾受基礎(chǔ)理論、公共管理知識(shí)不足的限制，無(wú)法科學(xué)、有效參與項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交過程；第三，對(duì)政府部門缺乏信任，參與動(dòng)力不足。政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求以及在維穩(wěn)思維下對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追求，使得政府容易忽略了其作為公共利益代言人的身份。當(dāng)公眾利益無(wú)法得到滿足時(shí)，少部分公眾會(huì)尋求救濟(jì)，但出于地方政府低效率加之自身經(jīng)濟(jì)條件的限制，往往無(wú)功而返，這便削減了公眾對(duì)政府的信任。政府是公眾參與的主導(dǎo)者，對(duì)政府信任的缺失導(dǎo)致公眾對(duì)參與決策或監(jiān)督失去信心，從而失去參與動(dòng)力。

3.第三方非營(yíng)利組織主導(dǎo)下的公眾參與缺乏

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)株潭地區(qū)項(xiàng)目主要的公眾參與渠道為政府主導(dǎo)型，公眾自發(fā)型參與相對(duì)較少，第三方非營(yíng)利組織主導(dǎo)下的公眾參與幾乎沒有。在政府意識(shí)中，認(rèn)為公眾缺乏專業(yè)知識(shí)與技能，無(wú)法科學(xué)參與決策過程，居民的利益訴求大部分為“私利”，作為代表公共利益的政府有權(quán)拒絕居民過高的私利要求。而在公眾意識(shí)中，政府是管理者，服從是個(gè)體的本性，當(dāng)?shù)胤秸疀Q策不利于保障公共利益實(shí)現(xiàn)時(shí)，一般公眾由于無(wú)力改變現(xiàn)狀，逐漸滋生對(duì)政府部門的不信任，潛在的矛盾逐漸累積，造成了雙方難以實(shí)現(xiàn)有效溝通。第三方非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)的介入能夠發(fā)揮協(xié)同作用，以公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，有利于緩解公眾與政府之間的矛盾，贏得公眾信任，引導(dǎo)公眾科學(xué)參與、有效參與。但目前的情況是第三方非營(yíng)利組織主導(dǎo)的公眾參與無(wú)論是在決策層面還是實(shí)踐層面，都缺乏重視。

四、促進(jìn)PPP項(xiàng)目公眾參與的制度激勵(lì)措施

PPP項(xiàng)目公共服務(wù)的機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)事務(wù)共治的需求，通過激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)搭建一個(gè)公開透明、公眾參與、渠道多元的公共服務(wù)平臺(tái)。激勵(lì)的目的就是把政府、社會(huì)資本方、第三方等個(gè)體行為產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會(huì)成本和社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為個(gè)體成本和個(gè)體收益，使得行為主體對(duì)自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個(gè)體最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。[6]從目前長(zhǎng)株潭地區(qū)的公眾參與情況來(lái)看，應(yīng)當(dāng)分別從政府方、社會(huì)資本方、社會(huì)公眾和第三方非營(yíng)利組織四個(gè)層面進(jìn)行制度激勵(lì)，引導(dǎo)各方推進(jìn)公眾參與。

（一）對(duì)政府方的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目的目的在于為社會(huì)公眾更好地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府方作為公共利益的代言人，PPP項(xiàng)目的提供者，應(yīng)當(dāng)依法披露項(xiàng)目相關(guān)信息，組織公眾參與，及時(shí)了解處理、協(xié)調(diào)項(xiàng)目利益主體之間的需求。為促進(jìn)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先，應(yīng)加大PPP項(xiàng)目信息公開力度?？h級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立PPP項(xiàng)目中心，負(fù)責(zé)本地區(qū)項(xiàng)目的開展，并通過建設(shè)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)依法披露項(xiàng)目信息，充分利用微博、微信等公眾平臺(tái)，發(fā)展便民利民的信息獲取渠道。其次，將公眾參與情況納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。地方政府應(yīng)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)公眾參與情況進(jìn)行評(píng)估并對(duì)評(píng)估結(jié)果予以公開，將公眾參與情況作為政府當(dāng)期績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)政府推動(dòng)公眾參與。再次，完善政府責(zé)任制。十八屆四中全會(huì)提出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。應(yīng)當(dāng)健全項(xiàng)目決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為項(xiàng)目過程中重大決策法定程序，通過地方性法規(guī)對(duì)公眾參與的內(nèi)容和程序進(jìn)行明確并設(shè)立法律責(zé)任，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。最后，將PPP項(xiàng)目公眾滿意度作為項(xiàng)目定級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，通過財(cái)政利益導(dǎo)向促使政府方推進(jìn)公眾參與。

（二）對(duì)社會(huì)資本方的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目中，由私營(yíng)投資主體與政府方合作成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)行，一般情況下，政府方的股份會(huì)控制在50%以內(nèi)。私營(yíng)投資主體作為大股東，是項(xiàng)目信息的重要生產(chǎn)者和發(fā)布者，是項(xiàng)目進(jìn)程的主要決策方，掌握了項(xiàng)目的一手資料，對(duì)公眾參與項(xiàng)目有重要影響。社會(huì)資本方的首要目的是營(yíng)利，會(huì)盡其所能在項(xiàng)目生命周期中減少成本，增加收益，為了激勵(lì)社會(huì)資本方促進(jìn)公眾參與，可將利潤(rùn)作為激勵(lì)手段。首先，將項(xiàng)目公眾參與情況作為項(xiàng)目公司績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果進(jìn)行政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。對(duì)項(xiàng)目不同階段的公眾滿意度進(jìn)行評(píng)估。公眾滿意度較高的項(xiàng)目，政府按合同約定支付費(fèi)用和可行性缺口補(bǔ)貼，并視情況給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，公眾滿意度較低的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)責(zé)令項(xiàng)目公司采取系列措施達(dá)到規(guī)定滿意度，若在做出努力后依然無(wú)法使公眾滿意，則應(yīng)扣減政府所需支付款項(xiàng)或暫緩款項(xiàng)的撥付。其次，設(shè)計(jì)公眾參與保證金制度。社會(huì)資本方繳納公眾參與保證金，公眾參與較好，公眾滿意度較高的項(xiàng)目，保證金分階段退還。公共利益的實(shí)現(xiàn)是PPP項(xiàng)目的核心目標(biāo)，公眾參與是實(shí)現(xiàn)公共利益的必經(jīng)途徑，公眾參與保證金的設(shè)立，有助于激勵(lì)社會(huì)資本嚴(yán)格履約，積極促進(jìn)公眾參與。

（三）對(duì)社會(huì)公眾的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)

在參與文化方面，盡管我國(guó)公眾參與發(fā)展迅速，但相當(dāng)多的民眾仍然缺乏權(quán)利意識(shí)和公共意識(shí)，在參與能力方面，公眾的參與方式方法不盡合理，對(duì)相關(guān)政策法律不夠了解，難以利用各方面的力量形成參與合力；在參與公共性方面，大多數(shù)公眾對(duì)參與缺乏熱情，積極的公眾參與往往是由私人利益驅(qū)動(dòng)的，參與者會(huì)為了私人利益隨時(shí)退出或者破壞參與進(jìn)程。[7]PPP項(xiàng)目以公共利益的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)，其中涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，如果缺乏必要的信息支持，就很難準(zhǔn)確界定、認(rèn)知自己的利益，很難認(rèn)知項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行對(duì)其利益的影響程度。從公眾個(gè)體的角度看，必要的信息構(gòu)成其認(rèn)知和理解“自己利益”的基礎(chǔ)，而特定的利益追求則是參與的主要?jiǎng)訖C(jī)。[8]因此，對(duì)公眾的制度激勵(lì)措施應(yīng)主要從信息的認(rèn)知層面著手設(shè)計(jì)：首先，完善公眾參與渠道。促進(jìn)政府方和社會(huì)資本方信息公開的同時(shí)，以多元的方式增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目信息的了解，通過通俗易懂的方式促進(jìn)公眾對(duì)項(xiàng)目利弊的認(rèn)知。其次，完善獎(jiǎng)勵(lì)制度。財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》提出進(jìn)一步加大財(cái)政扶持力度，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)因地制宜、主動(dòng)作為，探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與PPP項(xiàng)目的有效方式，通過前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施營(yíng)造良好的政策環(huán)境。公眾參與項(xiàng)目監(jiān)督是項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的前提。對(duì)公眾參與過程中的表現(xiàn)優(yōu)異者進(jìn)行表彰，尤其是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展過程提出關(guān)鍵性建議并被采納的公眾，予以嘉獎(jiǎng)，能夠有效鼓勵(lì)公眾積極參與、主動(dòng)參與。

（四）對(duì)第三方非營(yíng)利組織的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)

公眾參與是實(shí)現(xiàn)各種利益充分表達(dá)、進(jìn)而富有意義的交流以及協(xié)商妥協(xié)的制度過程，其合法化機(jī)制的核心是平等而理性的協(xié)商。但是由于種種原因，政府方與社會(huì)公眾之間信任度偏低，雙方平等協(xié)商的平臺(tái)缺失。第三方非營(yíng)利組織處于中立地位，其行為出發(fā)點(diǎn)為社會(huì)公共利益，不受政府單方利益或公眾“私人利益”的影響，更易于取得“對(duì)立”雙方的信任，能夠起到溝通“橋梁”作用，一方面直接的提升了公眾的參與能力，同時(shí)也給了公眾一個(gè)如何參與的行為示范。第三方非營(yíng)利組織在公眾參與中發(fā)揮著重要的中介作用，以一種理性的態(tài)度，通過認(rèn)真的調(diào)研和訪談，充分收集居民的意見、專家的觀點(diǎn)，以便更好地與政府及相關(guān)部門進(jìn)行溝通。廣州市恩寧路街區(qū)改造項(xiàng)目中的公眾參與便是一個(gè)成功的案例，改造項(xiàng)目啟動(dòng)之后，居民雖然通過多種方式要求與政府相關(guān)部門進(jìn)行對(duì)話，但是均被拒絕或者回避。恩寧路學(xué)術(shù)關(guān)注組①利用其多學(xué)科專業(yè)背景優(yōu)勢(shì)，積極介入到恩寧路改造規(guī)劃的公眾參與當(dāng)中，一方面通過展覽、座談和交流會(huì)的形式宣傳恩寧路歷史和廣州舊城的文化，引起公眾對(duì)城區(qū)改造的重視；另一方面，獲取公眾需求并及時(shí)與政府方對(duì)話，并獲得了較好的效果。但是第三方非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)在制度、資金、人員等方面受到諸多限制，難以充分發(fā)揮參與作用。因此，為激勵(lì)更多的第三方非營(yíng)利組織參與到PPP項(xiàng)目中，首先，應(yīng)當(dāng)明確第三方非營(yíng)利組織的地位和作用。第三方非營(yíng)利組織是介于政府利益與私人利益的中立性代表，有權(quán)參與到項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期的監(jiān)督與決策過程中，輔助社會(huì)公眾參與項(xiàng)目全生命周期，推動(dòng)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；其次，明確第三方組織的參與途徑與參與方式。應(yīng)通過制定PPP的法規(guī)政策，確定第三方非營(yíng)利組織參與PPP項(xiàng)目的主體資格、參與階段和參與方式，構(gòu)建起政府——第三方非營(yíng)利組織——公眾、政府——第三方非營(yíng)利組織——企業(yè)、企業(yè)——第三方非營(yíng)利組織——公眾的協(xié)商體系。再次，設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)第三方非營(yíng)利組織提供資金支持。對(duì)促進(jìn)公眾參與的第三方非營(yíng)利組織提供政府補(bǔ)貼、對(duì)促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)行過程中表現(xiàn)出色的第三方非營(yíng)利組織進(jìn)行表彰，促進(jìn)第三方參與PPP項(xiàng)目的積極性。最后，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到第三方非營(yíng)利組織中。我國(guó)人口眾多，人才濟(jì)濟(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾從事志愿服務(wù)，尤其是具備專業(yè)知識(shí)的個(gè)人或團(tuán)體，充實(shí)第三方的人力資源，推動(dòng)普通公眾通過專業(yè)的力量參與到?jīng)Q策過程中。

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