基層央行落實(shí)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》面臨的問題與對(duì)策

王旺

2015年3月1日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式頒布實(shí)施。《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，彰顯了陽(yáng)光采購(gòu)理念，遏制尋租腐?。粡?qiáng)化了政府采購(gòu)政策功能， 體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的法治精神。一年來，湖南轄內(nèi)人民銀行分支機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》要求，緊密結(jié)合基層央行實(shí)際，切實(shí)完善政府采購(gòu)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，不斷提高政府采購(gòu)?fù)该鞫扰c集中采購(gòu)工作水平，取得初步成效。但受諸多因素制約，目前基層央行在貫徹落實(shí)《條例》過程中還面臨不少問題與困難，亟待研究解決。

一、《條例》的制度創(chuàng)新與突破

（一）若干重要概念得到明確

此次《條例》明確，“集中采購(gòu)”是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門集中采購(gòu)的行為?！柏?cái)政性資金”是指是指納入預(yù)算管理的資金。以財(cái)政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購(gòu)項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用政府采購(gòu)法及本條例；財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無法分割采購(gòu)的，統(tǒng)一適用政府采購(gòu)法及本條例。同時(shí)，《條例》對(duì)政府采購(gòu)工程的法律適用作了銜接規(guī)定?？梢哉f，《條例》在政府采購(gòu)法的框架下，進(jìn)一步規(guī)范了政府采購(gòu)的管理和實(shí)施范圍，使政府采購(gòu)執(zhí)行操作更加有法可依，為進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模創(chuàng)造了有利條件。

（二）進(jìn)一步創(chuàng)新完善了制度體系

一是對(duì)采購(gòu)人增加了約束規(guī)定。包括要求合理確定采購(gòu)需求，杜絕傾向性；對(duì)化整為零采購(gòu)有了界定依據(jù)；不得通過考察改變中標(biāo)結(jié)果；明確了合同履約驗(yàn)收的責(zé)任和要求；明確了采購(gòu)人的違法違規(guī)情形。二是對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商增加了限制規(guī)定。包括必須證明“具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”；對(duì)“重大違法記錄”、聯(lián)合體投標(biāo)、惡意串通作出了明確界定。三是加強(qiáng)了對(duì)評(píng)審專家的管理。包括評(píng)審專家隨機(jī)產(chǎn)生；專家?guī)靹?dòng)態(tài)管理；明確評(píng)審專家的評(píng)審要求、監(jiān)督記錄、承擔(dān)的法律責(zé)任、失信懲戒等。四是明確了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的操作規(guī)定。包括招標(biāo)方式、評(píng)標(biāo)辦法；規(guī)定評(píng)審結(jié)果公布后不得重新評(píng)審；明確了對(duì)供應(yīng)商詢問的答復(fù)要求。五是明確了政府采購(gòu)的方式、形式。包括確立了電子采購(gòu)的地位；明確了批量集中采購(gòu)政策；非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用情形和操作程序。六是增加了政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容。包括政府購(gòu)買服務(wù)的法律地位、服務(wù)范圍、驗(yàn)收要求。七是強(qiáng)化了財(cái)政部門的監(jiān)管責(zé)任。增加了對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核內(nèi)容；推動(dòng)了采購(gòu)當(dāng)事各方的互相監(jiān)督。

（三）明確了政府采購(gòu)的規(guī)范化、法制化與專業(yè)化要求

一是規(guī)范化。主要體現(xiàn)在：政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)招標(biāo)文件和合同管理明確了標(biāo)準(zhǔn)化要求。細(xì)化了制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策的具體措施。二是法制化。主要體現(xiàn)在：明確了因?qū)嵤┎少?gòu)政策而改變采購(gòu)方式的法律依據(jù)；規(guī)定了采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在保證采購(gòu)需求完整性、明確性、合規(guī)性方面的明確要求及相應(yīng)的法律責(zé)任。三是專業(yè)化。主要體現(xiàn)在：對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、特別是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平的考核作出了規(guī)定；明確了政府采購(gòu)監(jiān)管部門制定招標(biāo)文件、政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本的主體責(zé)任。

（四）對(duì)政府采購(gòu)規(guī)范透明、公開競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)督管理提出了更高要求

包括信息、預(yù)算、結(jié)果、合同、投拆五個(gè)公開。增加單一來源采購(gòu)公示、政府建設(shè)的公共服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)及履約驗(yàn)收情況公開等。同時(shí)，明確了監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的政府采購(gòu)工作機(jī)制，形成了內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會(huì)輿論“三結(jié)合”的政府采購(gòu)監(jiān)督體系。

二、基層央行貫徹《條例》存在的主要問題和原因分析

（一）存在的主要問題

1.采購(gòu)信息發(fā)布渠道狹窄，信息公開力度不夠。一是基層人民銀行對(duì)采購(gòu)信息公布的意識(shí)不強(qiáng)，往往考慮更多的是內(nèi)部保密要求，而對(duì)于主動(dòng)向社會(huì)公布采購(gòu)信息重視不夠。二是采購(gòu)信息披露方式單一，缺乏社會(huì)透明性。目前，人民銀行分支機(jī)構(gòu)沒有建立集中采購(gòu)信息的對(duì)外發(fā)布平臺(tái)，大部分采購(gòu)信息通過人民銀行內(nèi)聯(lián)網(wǎng)專欄，或是內(nèi)部張貼公告的方式在內(nèi)部公開，而沒有向社會(huì)公開，造成參與采購(gòu)的具備優(yōu)秀資質(zhì)條件的供應(yīng)商數(shù)量不足，在一定程度上抑制了采購(gòu)工作的發(fā)展。三是集中采購(gòu)公開事項(xiàng)不全，沒有完全達(dá)到采購(gòu)信息公開的范圍要求。

2.采購(gòu)項(xiàng)目需求和結(jié)果管理欠規(guī)范?！稐l例》對(duì)集中采購(gòu)源頭管理和結(jié)果管理進(jìn)行了明確規(guī)范，而基層行都不同程度的存在對(duì)采購(gòu)需求、采購(gòu)結(jié)果和驗(yàn)收管理等措施不健全、執(zhí)行不規(guī)范等問題，特別是對(duì)一些技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊的項(xiàng)目采購(gòu)，采購(gòu)需求的完整、明確性更是難以保證。

3.規(guī)避集中采購(gòu)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別單位認(rèn)為集中采購(gòu)程序繁雜，耗時(shí)費(fèi)力，往往不愿采取集中采購(gòu)方式；有的過于強(qiáng)調(diào)需求部門和單位的特殊性，在采購(gòu)時(shí)存在采取拆分需求、化整為零，規(guī)避政府采購(gòu)的現(xiàn)象。

4.評(píng)標(biāo)專家人才庫(kù)制度欠完善。目前，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)都建立了集中采購(gòu)專家?guī)熘贫?，但沒有明確專家?guī)斐蓡T的更新頻率、穩(wěn)定機(jī)制、內(nèi)外人員比例分配機(jī)制等，造成個(gè)別行集中采購(gòu)專家?guī)烊藛T長(zhǎng)期不變，投標(biāo)單位可以準(zhǔn)確猜測(cè)到某個(gè)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)人員并進(jìn)行攻關(guān)，或者非專業(yè)人員參與技術(shù)標(biāo)評(píng)標(biāo)等情況發(fā)生，導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)果不公正、不客觀與不準(zhǔn)確。

5.電子化采購(gòu)程度低，集中采購(gòu)信息化建設(shè)亟待加強(qiáng)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，特別是云計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)以及電子商務(wù)的飛速發(fā)展，電子化采購(gòu)已日益成為集中采購(gòu)的一個(gè)新方向。近年來，總行著力推進(jìn)采購(gòu)電子化、信息化建設(shè)，引導(dǎo)各級(jí)行開展網(wǎng)上采購(gòu)，取得了階段性成果。

（二）原因分析

1.管采未徹底分離，獨(dú)立采購(gòu)機(jī)構(gòu)缺位。在實(shí)際工作中，大多數(shù)地市中支都相應(yīng)成立了集中采購(gòu)管理委員會(huì)，將集中采購(gòu)管理委員會(huì)辦公室設(shè)在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門身兼采購(gòu)組織和日常管理的雙重身份，既是集中采購(gòu)工作管理者，又是采購(gòu)操作的實(shí)施者，導(dǎo)致管采在實(shí)際工作中沒有完全分開，管理工作的規(guī)范性與獨(dú)立性以及監(jiān)督的有效性難以體現(xiàn)，未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“采管分離”，不符合內(nèi)部控制的管理要求。

2.集中采購(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。會(huì)計(jì)部門在組織項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，需要采購(gòu)需求、技術(shù)、內(nèi)部監(jiān)督等部門密切配合，才能確保需求制定、信息發(fā)布、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)有序?qū)嵤┡c采購(gòu)工作的順利完成。而這部分工作既沒有納入相關(guān)部門的日常工作范圍，又沒有制度明確如何對(duì)這些部門在項(xiàng)目采購(gòu)所承擔(dān)職責(zé)的進(jìn)行考核。造成相關(guān)部門對(duì)集中采購(gòu)工作不予配合時(shí)，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門無可奈何且難以保證采購(gòu)效益，一定程度上限制了采購(gòu)工作的發(fā)展。

3.專業(yè)管理人才匱乏，集中采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)滯后。一是基層央行缺乏專業(yè)的采購(gòu)隊(duì)伍。由于基層行采購(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，缺乏精通采購(gòu)業(yè)務(wù)、熟悉政府采購(gòu)法規(guī)政策的采購(gòu)管理和采購(gòu)工作崗位人員，在組織管理、需求計(jì)劃審核、采購(gòu)文件編制、合同管理等方面，不能完全適應(yīng)采購(gòu)工作的新要求。二是缺乏具備與人民銀行采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)知識(shí)和評(píng)審技能的評(píng)審專業(yè)人才，難以適應(yīng)集中采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審的新要求。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)集中采購(gòu)機(jī)制建設(shè)，完善集中采購(gòu)制度

1.完善集中采購(gòu)制度體系。各級(jí)行應(yīng)嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)實(shí)施條例》要求，并緊密結(jié)合基層央行采購(gòu)實(shí)際，制定完善內(nèi)部一系列配套規(guī)章制度，包采購(gòu)計(jì)劃編制、信息發(fā)布、采購(gòu)范圍、方式及程序、機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分、監(jiān)督管理、質(zhì)疑和投訴等。在嚴(yán)格采購(gòu)程序管理的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)需求、結(jié)果評(píng)價(jià)和履約驗(yàn)收管理等措施，采購(gòu)單位應(yīng)建立集中采購(gòu)內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整明確。

2.完善集中采購(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制?；鶎尤嗣胥y行除在《集中采購(gòu)管理細(xì)則》中明確相關(guān)部門在需求、日常組織與管理、項(xiàng)目實(shí)施、檢查監(jiān)督方面的職責(zé)外，還要將與集中采購(gòu)有關(guān)的配套工作納入相關(guān)部門職責(zé)中，并作為內(nèi)部考核的內(nèi)容之一實(shí)行考核，以促成相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。各級(jí)行會(huì)計(jì)部門要牢固樹立服務(wù)意識(shí)和全局觀念，主動(dòng)與有關(guān)部門密切配合，廣泛宣傳集中采購(gòu)有關(guān)要求，積極爭(zhēng)取有關(guān)部門的大力支持，共同做好集中采購(gòu)工作，不斷提高采購(gòu)工作的水平。

3.加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家人才庫(kù)制度建設(shè)。各級(jí)行應(yīng)切實(shí)完善采購(gòu)評(píng)標(biāo)專家?guī)烊藛T定期補(bǔ)充與優(yōu)進(jìn)劣出的流動(dòng)機(jī)制與合適的內(nèi)外相分離的分庫(kù)機(jī)制。同時(shí)，還要建立大型采購(gòu)項(xiàng)目全省專家?guī)旃蚕砜鐓^(qū)域評(píng)審機(jī)制，確保項(xiàng)目評(píng)審成員的隨機(jī)性、充足性與評(píng)審前的保密性，不斷提高評(píng)審的專業(yè)性、準(zhǔn)確性與公開性。

4.拓寬采購(gòu)信息發(fā)布渠道，提高基層央行信息公開透明度?；鶎尤嗣胥y行除了應(yīng)在內(nèi)部網(wǎng)站上發(fā)布集中采購(gòu)信息外，必須在當(dāng)?shù)毓_媒體上發(fā)布相關(guān)信息，對(duì)于達(dá)到一定金額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，還要通過上一級(jí)行發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布，擴(kuò)大內(nèi)外部關(guān)注度，增加廣大潛在供應(yīng)商對(duì)基層人民銀行依法合規(guī)開展集中采購(gòu)工作的信心。

（二）強(qiáng)化集中采購(gòu)管理，嚴(yán)格規(guī)范集中采購(gòu)行為

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極做好《條例》宣傳工作。集中采購(gòu)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、操作難度大，各級(jí)行要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)把采購(gòu)工作列入議事日程，并自覺接受監(jiān)督部門監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)利用各種輿論工具，采取各種生動(dòng)有效的形式，廣泛宣傳《條例》和集中采購(gòu)工作取得的成果，使《條例》的規(guī)范要求深入人心，在全行上下形成良好的學(xué)法、懂法、守法的法制環(huán)境。

2.完善采購(gòu)機(jī)構(gòu)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管采分離。各級(jí)行要按照集中采購(gòu)“管理與執(zhí)行職能相分離”的原則，并結(jié)合人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，因地制宜，建立完善基層央行集中采購(gòu)組織框架。既要發(fā)揮集中采購(gòu)管理委員會(huì)的決策作用，又要確保組織機(jī)構(gòu)之間的相互制約作用，有效實(shí)現(xiàn)管采分離。

3.制定網(wǎng)上采購(gòu)操作管理辦法及操作流程，規(guī)范電子化集中采購(gòu)。在規(guī)范操作的基礎(chǔ)上，可針對(duì)部分商品采購(gòu)項(xiàng)目試行電子網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)模式，并在采購(gòu)實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而制定出一套合規(guī)的電子網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)操作流程。

4.深入開展集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。各級(jí)行應(yīng)按照集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，切實(shí)制定包括集中采購(gòu)需求、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)過程、采購(gòu)合同、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)分類統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化文本體系，不斷提高基層央行集中采購(gòu)電子化管理水平。

5.建立有效的監(jiān)督檢查機(jī)制。一是進(jìn)一步明確基層央行紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)集中采購(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，有效理順會(huì)計(jì)部門與內(nèi)控監(jiān)督部門之間的關(guān)系，強(qiáng)化基層央行內(nèi)部集中采購(gòu)工作的監(jiān)督與約束。二是建立供應(yīng)商投訴機(jī)制，明確供應(yīng)商投訴的條件和要求，完善受理和處理供應(yīng)商投訴程序，及時(shí)對(duì)供應(yīng)商投訴作出處理決定，保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。三是拓寬基層央行公開監(jiān)督渠道，如公布投訴、舉報(bào)電話等，有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。（作者單位為中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行）