農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的虛置及其反射性改革

楊狄 劉征峰

摘要：我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度的理想圖式是法律上的監(jiān)護(hù)人能夠承擔(dān)事實(shí)上的監(jiān)護(hù)責(zé)任。這一理想圖式建立在絕大多數(shù)父母子女能夠在事實(shí)上共同生活的基礎(chǔ)之上。建立在這一理想圖式基礎(chǔ)之上的監(jiān)護(hù)制度不能有效回應(yīng)日益嚴(yán)重的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題，導(dǎo)致了監(jiān)護(hù)制度的虛置。監(jiān)護(hù)權(quán)虛置表現(xiàn)為事實(shí)上的監(jiān)護(hù)與法律上的監(jiān)護(hù)之經(jīng)常性背離。反射性改革就是要破除對(duì)舊有理想圖式的盲從，將法律的監(jiān)護(hù)人不能夠事實(shí)上承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的事實(shí)進(jìn)行類型化處理，厘定國(guó)家、父母和第三人的法律關(guān)系。在臨時(shí)性、特定性監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的委托上，法律應(yīng)當(dāng)將意思表示的明確性作為監(jiān)護(hù)委托的要件。在長(zhǎng)期性、日常性和一般性的照料中，應(yīng)比照《收養(yǎng)法》第十七條的規(guī)定，賦予照料人一種“弱撫養(yǎng)權(quán)”。

關(guān)鍵詞：留守兒童；監(jiān)護(hù)；制度虛置；反射性改革；弱撫養(yǎng)權(quán)

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）04-0112-12

一、問(wèn)題的提出

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，龐大的留守兒童群體成為政府、社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村留守兒童占全部留守兒童數(shù)量80%以上，占農(nóng)村兒童的40%，占全國(guó)兒童的22%。[1] 留守兒童問(wèn)題主要表現(xiàn)為農(nóng)村留守兒童問(wèn)題。一般而言，留守兒童主要是指因父母一方或者雙方流動(dòng)到其他地區(qū)而無(wú)法與父母雙方共同生活的兒童。2016年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《留守兒童意見(jiàn)》）將留守兒童界定為“父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人”。這一界定將有監(jiān)護(hù)能力的單親監(jiān)護(hù)下的兒童排除在外。此外，這一界定將年齡限定在16周歲而非18周歲主要是考慮到接受完義務(wù)教育的年齡以及《民法通則》第11條所確立的“16周歲以上不滿18周歲公民以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來(lái)源視為完全民事行為能力人”的規(guī)則。在2013年由教育部、全國(guó)婦聯(lián)、中央綜治委、共青團(tuán)中央和關(guān)工委等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)和教育工作的意見(jiàn)》中，留守兒童僅指留守家鄉(xiāng)且父母雙方均外出務(wù)工的兒童，從而將單親留守監(jiān)護(hù)下的兒童排除在外。這種界定與前述國(guó)務(wù)院《留守兒童意見(jiàn)》較為相似，但未能將“一方外出務(wù)工，而另外一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力”情形下的兒童包含在內(nèi)。無(wú)論采用哪種定義，留守兒童的規(guī)模都是相對(duì)龐大的。留守兒童問(wèn)題涉及留守兒童的福利、教育、社會(huì)環(huán)境、教育和法律保護(hù)等方方面面。解決留守兒童問(wèn)題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，監(jiān)護(hù)制度的完善尤為關(guān)鍵?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》確立了“完善兒童監(jiān)護(hù)制度，保障兒童獲得有效監(jiān)護(hù)”的法律保護(hù)目標(biāo)，并提出了“建立以家庭監(jiān)護(hù)為主題，以社區(qū)、學(xué)校等有關(guān)單位和人員監(jiān)督為保障，以國(guó)家監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充的監(jiān)護(hù)制度”的策略。就留守兒童而言，該綱要明確提出要“提高留守兒童家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)意識(shí)和責(zé)任”。留守兒童監(jiān)護(hù)制度亟待改革的一個(gè)重要原因在于建立在1986年《民法通則》基礎(chǔ)之上的監(jiān)護(hù)制度并沒(méi)有考慮到現(xiàn)階段我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中的留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題。法律制度的改革應(yīng)當(dāng)緊跟社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的調(diào)整。當(dāng)兒童留守不再是個(gè)別化的、瑣碎的現(xiàn)象時(shí)，規(guī)范上的改革勢(shì)在必行。雖然說(shuō)留守兒童是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的階段性問(wèn)題，并且與我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的制度性阻隔存在較大的關(guān)聯(lián)，[2] 但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程完成，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除之前，監(jiān)護(hù)制度仍然存在盡快改革的必要性。監(jiān)護(hù)制度的改革不能等待社會(huì)轉(zhuǎn)型的完成，也不能等待城鄉(xiāng)一體化發(fā)展這一根本性改革的完成，不能犧牲一代乃至幾代兒童的健康發(fā)展。

學(xué)界對(duì)于監(jiān)護(hù)制度改革的討論已經(jīng)相當(dāng)充分。這些討論多建立在對(duì)我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的批判和對(duì)于域外監(jiān)護(hù)制度比較分析和規(guī)范分析的基礎(chǔ)上。雖然有學(xué)者在分析留守兒童問(wèn)題時(shí)，將“強(qiáng)化留守兒童父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任”作為改革對(duì)策，但卻未能反映到具體的制度設(shè)計(jì)之上。①由于對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的研究疏于剖析制度與現(xiàn)實(shí)落差的原因，相關(guān)的改革建議往往流于形式。唯有洞悉監(jiān)護(hù)制度虛置的原因，方能恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行類型化的工作，并在規(guī)范上作出相應(yīng)的調(diào)整。

二、監(jiān)護(hù)制度何以虛置：理想圖式與現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的理想圖式

我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度由1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱《民法通則》）所確定，并在相關(guān)司法解釋中得到完善。其基本特征為大監(jiān)護(hù)概念，不對(duì)父母和其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行區(qū)分。雖然這一立法模式被廣為詬病，但是《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱《民法總則》）仍然維持了這種立法模式。①這種立法模式被認(rèn)為是錯(cuò)誤借鑒普通法系監(jiān)護(hù)概念的產(chǎn)物。[3] 暫且不論這種立法模式的科學(xué)性，由《民法通則》所確立的監(jiān)護(hù)制度并沒(méi)有考慮到日后中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中大規(guī)模的人口流動(dòng)現(xiàn)象。該法所確立的監(jiān)護(hù)制度仍然建立在這樣的假設(shè)之上——父母子女在一起共同生活，父母不僅是子女法律上的監(jiān)護(hù)人，也是能夠事實(shí)上履行監(jiān)護(hù)職責(zé)?！睹穹ㄍ▌t》的監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的勞動(dòng)力高速流動(dòng)趨勢(shì)，賦予作為基層群眾自治組織的村委會(huì)和居委會(huì)過(guò)多參與監(jiān)護(hù)事務(wù)的職責(zé)，甚至在特定情況下?lián)味档妆O(jiān)護(hù)人。不僅如此，父母所在單位也被賦予相關(guān)職責(zé)，參與監(jiān)護(hù)人的指定，并在特定情況下?lián)味档妆O(jiān)護(hù)人。這種制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了主導(dǎo)當(dāng)時(shí)立法的理想生活圖式——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的身份固化和工作單位的福利功能。在這種固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于勞動(dòng)力不能夠在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，人口流動(dòng)的規(guī)模和頻率都極為微弱。大規(guī)模人口的流動(dòng)的欠缺意味著作為監(jiān)護(hù)人的父母不能夠事實(shí)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任只是一種極為罕見(jiàn)的想象。在“法律不計(jì)較瑣碎之事”的立法原則之下，《民法通則》忽略這一“瑣碎”現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下并無(wú)不當(dāng)。雖然1988年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行﹤中華人民共和國(guó)民法通則﹥?nèi)舾蓡?wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《民通意見(jiàn)》）第二十二條就已經(jīng)規(guī)定了父母可以將部分或全部監(jiān)護(hù)責(zé)任委托給他人，但法律并未設(shè)想到工業(yè)社會(huì)、城市化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的大范圍委托問(wèn)題。質(zhì)言之，當(dāng)時(shí)的監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)仍然建立在帶有濃厚“計(jì)劃”色彩的理想圖式之上。

（二）工業(yè)化、城市化進(jìn)程中監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)實(shí)困境

伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，人口流動(dòng)的規(guī)模不斷加速。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)來(lái)看，在2000年至2015年間，人戶分離人口從1.44億增長(zhǎng)到了2.94億，流動(dòng)人口數(shù)從1.21億增長(zhǎng)到了2.47億。[4] 國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的報(bào)告指出，“按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的進(jìn)程，2020年我國(guó)仍有2億以上的流動(dòng)人口”。雖然該報(bào)告同時(shí)指出，相比2013年，2015年流動(dòng)人口在流入地的家庭規(guī)模有所擴(kuò)大，從2.5人上升為2.61人，[5] 但在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，留守兒童問(wèn)題仍然是一項(xiàng)重要的社會(huì)問(wèn)題。2016年，在國(guó)務(wù)院頒布《留守兒童意見(jiàn)》之后，民政部牽頭在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展農(nóng)村留守兒童摸底排查。排查結(jié)果顯示，全國(guó)留守兒童總體規(guī)模為902萬(wàn)。[6] 這一數(shù)據(jù)與之前學(xué)者的推算和全國(guó)婦聯(lián)的調(diào)研存在較大差距。從民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人的解答來(lái)看，這種差距主要是兩方面原因造成的：一是由于此次民政部牽頭的排查采納了《留守兒童意見(jiàn)》中對(duì)留守兒童的界定，將年齡限制16周歲，將條件限制為父母雙方均外出務(wù)工或者父母一方外出務(wù)工而另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力兩種情形，從而縮小了排查的范圍；二是留守兒童數(shù)量事實(shí)上的減少。[7]即使采用此次排查數(shù)據(jù)，留守兒童現(xiàn)象也已經(jīng)超出了不被法律所考慮的“瑣碎”范圍。

大量的研究表明，父母角色缺失會(huì)對(duì)兒童的成長(zhǎng)產(chǎn)生重大的影響。①留守兒童極易成為問(wèn)題兒童，并進(jìn)而產(chǎn)生相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題。②下圖反映了父母雙方均外出務(wù)工情形下農(nóng)村留守兒童的替代監(jiān)護(hù)狀況：

不難發(fā)現(xiàn)，除了無(wú)人監(jiān)護(hù)的36萬(wàn)人，剩余835萬(wàn)農(nóng)村留守兒童均由（外）祖父母和親戚朋友進(jìn)行替代監(jiān)護(hù)。由（外）祖父母進(jìn)行替代監(jiān)護(hù)的情況占據(jù)了絕大多數(shù)。質(zhì)言之，替代監(jiān)護(hù)主要表現(xiàn)為隔代監(jiān)護(hù)。從這一角度來(lái)看，農(nóng)村留守兒童問(wèn)題主要表現(xiàn)為隔代監(jiān)護(hù)問(wèn)題。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“隔代監(jiān)護(hù)兒童有較多的消極人格特征，隔代監(jiān)護(hù)人往往監(jiān)護(hù)能力低下”。[8]即使不考慮我國(guó)農(nóng)村隔代監(jiān)護(hù)人的特殊情況（如教育文化水平相對(duì)較低，收入相對(duì)較低），隔代監(jiān)護(hù)人在進(jìn)行事實(shí)監(jiān)護(hù)時(shí)也往往會(huì)面臨情感、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的諸多問(wèn)題。[9]

更為關(guān)鍵的是，我國(guó)法律并沒(méi)有為隔代監(jiān)護(hù)提供有效的制度供給，未能厘定父母，子女和隔代監(jiān)護(hù)人之間的法律關(guān)系。如果法律對(duì)此仍然置若罔聞，則舊制度面臨虛置的危險(xiǎn)。這里的制度虛置是指大量法律監(jiān)護(hù)與事實(shí)監(jiān)護(hù)狀態(tài)的脫離。在解決這一分離所產(chǎn)生的困境上，根植于《民法通則》的我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度并不能提供有效的途徑。這主要是由于現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度理想圖式中的父母子女共同生活假設(shè)未能考慮到工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的事實(shí)上和法律上監(jiān)護(hù)人的大規(guī)模分離現(xiàn)象。《民法通則》中的監(jiān)護(hù)制度只考慮到了未成年人父母已經(jīng)死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的情況，而未考慮到有監(jiān)護(hù)能力的外出務(wù)工父母事實(shí)上不能履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況。

現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度在處理農(nóng)村留守兒童問(wèn)題上的困局并不是法律制度本身的自洽性或者融貫性問(wèn)題，而是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“離散家庭”事實(shí)對(duì)規(guī)范上理論圖式的背離。離散家庭模式對(duì)家庭功能產(chǎn)生了重大的影響。[10]離散家庭模式既不同于核心家庭（nuclear family）也不同于擴(kuò)展家庭（extended family）。①在西方意義上的核心家庭概念中，“照顧子女的責(zé)任通常由子女的父母承擔(dān)”?！暗趯?shí)踐中，特別是在前工業(yè)化的農(nóng)村社會(huì)，其他親屬也會(huì)分擔(dān)部分子女照顧責(zé)任?！盵11]此種分擔(dān)并不同于離散家庭模式中核心家庭成員功能的缺位或者轉(zhuǎn)移。在擴(kuò)展家庭中，父母對(duì)子女的照顧功能并沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，其他親屬（如祖父母和外祖父母）的角色只是輔助性的。根據(jù)西方學(xué)者的分類，（外）祖父母對(duì)（外）孫子女的照顧分為有監(jiān)護(hù)型的照顧（custodial care），共同生活型照顧（living-with care）以及日間照顧（day care）。[12]也有學(xué)者將其分為監(jiān)護(hù)型照顧（custodial care）以及共同生活型照顧（coresidence）。[13]在監(jiān)護(hù)型照顧的模型中，（外）祖父母實(shí)際上負(fù)擔(dān)了監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，但卻缺乏法律上的相應(yīng)地位。就我國(guó)而言，除了極少數(shù)完全無(wú)人照顧的留守兒童，大部分留守兒童都處于（外）祖父母的這種監(jiān)護(hù)型照顧狀態(tài)。

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的解體，我國(guó)主流的家庭結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了從擴(kuò)展家庭到核心家庭的轉(zhuǎn)變過(guò)程。根據(jù)2010年進(jìn)行的全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，二代戶家庭數(shù)量192237846戶，占總家庭戶數(shù)的47.8%。[14]從單戶規(guī)模來(lái)看，從1982年4.41人快速下降到了2010年的3.10人。[15]雖然人口普查所采用的戶概念并不完全等同于共同生活的家庭共同體，但大致代表了我國(guó)家庭的演進(jìn)方向。這一演進(jìn)與西方社會(huì)所經(jīng)歷的現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程中家庭結(jié)構(gòu)的變化趨同。在此過(guò)程中，家庭的功能被逐漸分化，成為社會(huì)更為專業(yè)化的單元。[16]美國(guó)社會(huì)學(xué)家William J. Goode在上世紀(jì)60年代就預(yù)言，核心家庭將回應(yīng)其有效地適應(yīng)了工業(yè)資本主義在地域流動(dòng)性方面的需求而成為全球現(xiàn)代化進(jìn)程中主流的家庭模式。[17]當(dāng)然這種帶有社會(huì)達(dá)爾文色彩的線性分析進(jìn)路遭到了諸多的質(zhì)疑。

這種質(zhì)疑主要針對(duì)工業(yè)社會(huì)和核心家庭的形成是否存在必然關(guān)聯(lián)性這一核心問(wèn)題。在反對(duì)者中，Peter Laslett的研究具有較強(qiáng)代表性。他通過(guò)對(duì)工業(yè)革命發(fā)源地英格蘭的考察，否認(rèn)了社會(huì)學(xué)家長(zhǎng)期以來(lái)的假設(shè)。[18]不可否認(rèn)的是，理論家在進(jìn)行模型建構(gòu)時(shí)必然會(huì)犧牲掉很多已知或者未知的現(xiàn)實(shí)狀況，并不存在適用于所有國(guó)家的統(tǒng)一理論模型。這點(diǎn)也是William J. Goode教授所不斷強(qiáng)調(diào)的。[19]就我國(guó)的情況而言，其特殊性在于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了工業(yè)化進(jìn)程中家庭的整體性流動(dòng)。尤其是“作為城鄉(xiāng)二元體制核心的戶籍制度涉及就業(yè)、入伍、上學(xué)、選舉、賠償?shù)榷鄠€(gè)方面”[20]，家庭整體流動(dòng)面臨許多困難。這一狀況使得擴(kuò)展家庭中的那種傳統(tǒng)親源紐帶仍然在一定程度上的被維持。祖父母、外祖父母或者其他親屬承擔(dān)實(shí)際監(jiān)護(hù)留守兒童的職能，而外出務(wù)工的父母承擔(dān)了為超出核心家庭范疇的家庭提供經(jīng)濟(jì)支持的功能。從這一角度來(lái)看，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的離散家庭模型是介于擴(kuò)展家庭和核心家庭之間的一種中間模式。這種中間模式中所包含的上述功能分化，將核心家庭理念之上的一體化兒童監(jiān)護(hù)理想圖式撕裂。

三、反射性改革的基本進(jìn)路

（一）事實(shí)與規(guī)范的彌合

如上文所述，我國(guó)留守兒童監(jiān)護(hù)制度的主要問(wèn)題在于事實(shí)與規(guī)范的脫離。易言之，工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的兒童事實(shí)上監(jiān)護(hù)人與法律上監(jiān)護(hù)人的經(jīng)常性分離。職是之故，我國(guó)留守兒童監(jiān)護(hù)法律制度改革的主要方向便是彌合事實(shí)與規(guī)范上的這種經(jīng)常性分裂。毋庸置疑的是，我們不應(yīng)該將現(xiàn)實(shí)世界強(qiáng)行塞入建立在過(guò)時(shí)理想圖式之上的規(guī)范體系之中。與此相對(duì)，我們應(yīng)當(dāng)調(diào)整規(guī)范世界以適應(yīng)社會(huì)。理論家不應(yīng)該建立起頑固教義來(lái)對(duì)抗社會(huì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)整。不是生活適應(yīng)規(guī)范，而是規(guī)范應(yīng)當(dāng)適應(yīng)生活。美國(guó)法學(xué)家羅斯科·龐德很早就指出了理論家的此種沖動(dòng)—— “任何一個(gè)問(wèn)題的最大敵人就是這一問(wèn)題的教授們……教授從其他人的關(guān)系中去認(rèn)識(shí)那些生活和自然界的事實(shí)，并且假定這些東西都是別人給予他的……他從這些事實(shí)中進(jìn)行概括并整理出各種概念和理論來(lái)，然后再?gòu)闹型普摮龈嗟母拍詈屠碚?，根?jù)這些事實(shí)，他建立起一套頑強(qiáng)的、違反生活和自然界事實(shí)的和非常固執(zhí)的教義，并企圖使生活和自然界符合他的理論模型”。[21]尤其是在涉及父母子女關(guān)系的領(lǐng)域，相關(guān)的法律改革更應(yīng)該注意社會(huì)生活樣態(tài)的調(diào)整。這是由于親屬關(guān)系的立法使用了一種不同于財(cái)產(chǎn)法的立法技術(shù)，即“生活事實(shí)的相似性”。[22]正如奧地利法學(xué)家尤根·埃利希所言，“我們現(xiàn)代的家庭法并非是由法條書(shū)的規(guī)定創(chuàng)造的秩序，而是源于生活在現(xiàn)代家庭中人們需要的秩序，并且它將按照這些需要不斷變化和發(fā)展”。[23]如果我們將改革的方向錯(cuò)誤地建立在強(qiáng)迫社會(huì)回顧那種理想圖式之中的錯(cuò)誤理念基礎(chǔ)之上，這樣的改革是不可能取得成功的。故而，此處所謂事實(shí)與規(guī)范的彌合，主要是指針對(duì)工業(yè)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的上述離散家庭現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行針對(duì)性改革，而不是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維強(qiáng)迫父母放棄城市提供的機(jī)會(huì)，回到兒童身邊。

針對(duì)離散型家庭所造成的留守兒童問(wèn)題，法律首先應(yīng)當(dāng)破除一體化的抽象理念思維，根據(jù)現(xiàn)實(shí)兒童事實(shí)監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行類型化處理工作。易言之，法律必須將已經(jīng)大量存在的留守兒童事實(shí)監(jiān)護(hù)現(xiàn)象作類型化處理。這種類型化工作是制度供給改革的必然前提。類型化的主要意義在于，通過(guò)類型化工作使事實(shí)上的監(jiān)護(hù)人取得法律上的地位，并厘定其與兒童父母之間的具體權(quán)利義務(wù)。事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）在2006年修訂時(shí)，就已經(jīng)注意到了父母外出務(wù)工情形下不能履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)的特殊情況。①?gòu)?qiáng)調(diào)在這種情況下應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。從這一規(guī)定來(lái)看，法律將父母外出務(wù)工無(wú)能力實(shí)際履行監(jiān)護(hù)責(zé)任作為一種情形進(jìn)行了類型化處理。但對(duì)于這一委托行為在委托人、受托人和未成年人之間所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)，法律并沒(méi)有作出明確規(guī)定。更為關(guān)鍵的是，法律并未規(guī)定此種情形下父母不實(shí)施上述委托行為的法律后果。因?yàn)檫@種類型化并不是完整的類型化。類型化的目的在于確立不同于其他類型的特殊規(guī)則。由于僅僅存在《未成年人保護(hù)法》這一條規(guī)定，類型化的意義被大幅度削。更為關(guān)鍵性的問(wèn)題在于法律是否需要進(jìn)一步細(xì)化類型，比如區(qū)分近親屬的監(jiān)護(hù)和非近親屬的照顧。進(jìn)一步類型化的基礎(chǔ)在于法律是否應(yīng)當(dāng)給予近親屬更多的信任，并適當(dāng)減輕其注意標(biāo)準(zhǔn)。

（二）司法實(shí)踐中對(duì)相關(guān)主體責(zé)任的厘定

在實(shí)踐中，法院在認(rèn)定父母外出務(wù)工情況下，監(jiān)護(hù)權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移的問(wèn)題上往往面臨許多困難。以肖某、肖光碧與熊成義委托合同糾紛一案①為例。該案一審、二審和再審判決作出了不同的認(rèn)定。在該案中，肖光碧在外出務(wù)工時(shí)，將其子肖某寄養(yǎng)在外祖父母家，同時(shí)與第三人熊成義就接送肖某上下學(xué)的事宜形成口頭委托。后因肖某回家下車后發(fā)生交通事故進(jìn)而產(chǎn)生糾紛。一審法院認(rèn)為，熊成義在將肖某放下車后即發(fā)生了監(jiān)護(hù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移。此外，一審判決并未認(rèn)定其外祖父母的監(jiān)護(hù)人地位，而只將他們認(rèn)定為肖某的近親屬。二審法院認(rèn)為，熊成義接受肖光碧委托后，上下學(xué)途中的監(jiān)護(hù)責(zé)任全部轉(zhuǎn)移。再審法院認(rèn)為，肖某的外祖父母在事故發(fā)生時(shí)是肖某的委托監(jiān)護(hù)人，而熊成義并非肖某的監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人。無(wú)論是《民通意見(jiàn)》還是《未成年人保護(hù)法》對(duì)于留守兒童的委托監(jiān)護(hù)問(wèn)題都只有概括性規(guī)定，這直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐極易對(duì)委托監(jiān)護(hù)人的認(rèn)定出現(xiàn)分歧。由于委托監(jiān)護(hù)制度處于解決留守兒童規(guī)范與事實(shí)分裂問(wèn)題的中樞地位，許多學(xué)者在研究農(nóng)村留守兒童權(quán)利的法律保障問(wèn)題時(shí)均將完善委托監(jiān)護(hù)制度作為政策完善的重點(diǎn)內(nèi)容。就前述案例而言，熊成義和肖某的外祖父母是否構(gòu)成委托監(jiān)護(hù)人是案件的一項(xiàng)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。是否需要有明確的委托意思表示，還是單純的監(jiān)護(hù)事實(shí)即構(gòu)成委托監(jiān)護(hù)問(wèn)題上，現(xiàn)行法律付之闕如。從明晰法律權(quán)利義務(wù)的角度來(lái)看，委托監(jiān)護(hù)應(yīng)有父母明確的意思表示。更為重要的是，父母對(duì)子女的撫養(yǎng)具有強(qiáng)烈的身份屬性，這決定了父母通過(guò)明確的意思表示表達(dá)其同意第三人代其履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的重要性。上述案件中，再審法院沒(méi)有認(rèn)可熊成義委托監(jiān)護(hù)人地位的重要原因即在于雙方并沒(méi)有就監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移形成明確約定。②根據(jù)迪特爾·施瓦布的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)將委托照顧（德國(guó)法上區(qū)分父母照顧和監(jiān)護(hù)）情形下的合同行為與父母的同意行為相區(qū)分。[24]易言之，即使外出務(wù)工的父母存在委托行為，也并不表明其已經(jīng)轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)職責(zé)。這意味著即使父母與第三人形成了委托合同關(guān)系，父母基于其監(jiān)護(hù)人資格也可以隨時(shí)撤回其對(duì)第三人代為履行監(jiān)護(hù)人義務(wù)的許可。

尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，委托并不會(huì)發(fā)生監(jiān)護(hù)資格轉(zhuǎn)移，只是第三人代為履行監(jiān)護(hù)人義務(wù)。從這一角度來(lái)看，上述案例中的熊成義并非肖某的監(jiān)護(hù)人，熊成義接送肖某上下學(xué)只是代肖光碧履行監(jiān)護(hù)人義務(wù)。按《未成年人保護(hù)法》第十六條規(guī)定，只是代其履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。易言之，《民通意見(jiàn)》第22條所謂的“監(jiān)護(hù)職責(zé)”委托產(chǎn)生的是合同法上的責(zé)任而非導(dǎo)致監(jiān)護(hù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移。[25]最高院公報(bào)案例吳凱訴朱超、曙光學(xué)校人身?yè)p害賠償糾紛案①采納了這種意見(jiàn)。該案主審法官在對(duì)該案的評(píng)析中進(jìn)一步指出，“監(jiān)護(hù)人不因監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移而免除責(zé)任的承擔(dān)，監(jiān)護(hù)責(zé)任并沒(méi)有轉(zhuǎn)移給他人”。[26]

（三）賦予照顧人“弱撫養(yǎng)權(quán)”

應(yīng)當(dāng)注意的是，父母長(zhǎng)期外出務(wù)工情況下的無(wú)法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)的委托應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般情形下的臨時(shí)委托。雖然在兩種情況下外出務(wù)工父母的監(jiān)護(hù)人資格都沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，但法律對(duì)于這種長(zhǎng)期性委托往往持更為謹(jǐn)慎的態(tài)度。以德國(guó)為例，保留父母照顧權(quán)的家庭照料（在父母無(wú)力照顧子女的前提下）需要德國(guó)青少年局的許可和監(jiān)督。但是作為例外，法律規(guī)定與子女互為三代以內(nèi)血親和姻親的照料人可以不受這一限制。②法律區(qū)分短期性的委托和長(zhǎng)期性的寄養(yǎng)是存在一定意義的。長(zhǎng)期性的寄養(yǎng)關(guān)系使得照料人與被寄養(yǎng)人之間形成了更為穩(wěn)定的關(guān)系。與此相應(yīng)，法律應(yīng)當(dāng)在不損害父母監(jiān)護(hù)人地位的情況下，適當(dāng)增加對(duì)狀態(tài)較為穩(wěn)定的寄養(yǎng)關(guān)系的保護(hù)。在潘紅嶺與李翠花機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任糾紛一案③中，雖然未成人王淑嫻的父親在外出務(wù)工時(shí)沒(méi)有明確做出委托的意思表示，但法院根據(jù)李翠花對(duì)其孫女王淑嫻的實(shí)際撫養(yǎng)狀況，認(rèn)可了其“履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的事實(shí)”。法院在審理該案時(shí)也尤其考慮到了李翠華與王淑嫻之間近親屬關(guān)系以及李翠華對(duì)王淑賢的細(xì)心照料。在上述肖某、肖光碧與熊成義委托合同糾紛一案中，再審法院以類似的理由，認(rèn)定了肖某外祖父母的委托監(jiān)護(hù)人地位。這種委托監(jiān)護(hù)人的地位在具體的義務(wù)構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于《民通意見(jiàn)》第22條所規(guī)定的“監(jiān)護(hù)職責(zé)委托”。易言之，對(duì)留守兒童長(zhǎng)期進(jìn)行事實(shí)照料的祖父母、外祖父母或其他親屬、朋友的地位應(yīng)當(dāng)適當(dāng)區(qū)別于那種短期性、臨時(shí)性、特別性的監(jiān)護(hù)事項(xiàng)受托人的地位。在這里，委托監(jiān)護(hù)人地位的取得更多地考慮地是履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)的事實(shí)而非兒童父母明確做出監(jiān)護(hù)職責(zé)委托的意思表示。④尤其是，不能因?yàn)槿狈和改傅奶貏e授權(quán)，就否認(rèn)作為長(zhǎng)期實(shí)際照料兒童的祖父母、外祖父母或者其他親屬朋友所作出的有關(guān)兒童日常生活事務(wù)的決定及其法律代理行為的效力。在這種長(zhǎng)期性照料中，“照料人就每個(gè)單獨(dú)事項(xiàng)取得父母的同意是不太現(xiàn)實(shí)的”。⑤故而，有必要由法律直接規(guī)定這種長(zhǎng)期照料人的一般性地位。比照《德國(guó)民法典》的規(guī)定，照料人（Pflegeperson）此時(shí)享有的是一種弱照顧權(quán)（Kleines Sorgerecht）。①套用我們國(guó)家的術(shù)語(yǔ)體系，照料人實(shí)際上享有一種弱化的撫養(yǎng)權(quán)。

與這種狀態(tài)比較類似的是《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》（以下簡(jiǎn)稱《收養(yǎng)法》）第十七條所規(guī)定的親屬、朋友對(duì)孤兒或者生父母物理?yè)狃B(yǎng)的子女的撫養(yǎng)。收養(yǎng)法中的這種撫養(yǎng)并不導(dǎo)致父母撫養(yǎng)權(quán)的變化，也不會(huì)影響父母監(jiān)護(hù)人的地位，但是會(huì)導(dǎo)致一定的繼承法上的后果，即照料人可以主張一定的酌分請(qǐng)求權(quán)。②弱撫養(yǎng)權(quán)即弱化的撫養(yǎng)權(quán)，意味著照料人有權(quán)就兒童日常生活事務(wù)作出決定或者進(jìn)行代理。當(dāng)然，這其中的主要部分并不表現(xiàn)為法律行為，更多地是體現(xiàn)為一種事實(shí)行為，對(duì)兒童身心健康進(jìn)行照料。日常生活照料包括但不限于為兒童提供日常的衣食住行，或者以此為目的代理父母同第三人簽訂合同，管理兒童的勞動(dòng)收入，為兒童主張各種權(quán)利。在界定日常生活照料的內(nèi)涵和外延時(shí)，可以參照民政部頒布的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》中的規(guī)定。③

需要注意的是，雖然照料狀態(tài)所產(chǎn)生的弱化撫養(yǎng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種法定的授權(quán)，并不需要父母的分別授權(quán)，但是這種授權(quán)的基礎(chǔ)仍然是父母的同意，但是，照料人并不是直接代理兒童，而仍然只是代理父母，其與兒童之間形成一種轉(zhuǎn)代理關(guān)系。④在緊急情況下，照料人還應(yīng)享有重大事務(wù)決定權(quán)，但應(yīng)立即通知父母。照料人的此種決定權(quán)必須以保護(hù)兒童利益的緊迫性為限。在緊急情況之外，針對(duì)兒童重大事務(wù)的決定應(yīng)當(dāng)交給父母。因?yàn)橥唐谛?、特定性的監(jiān)護(hù)事項(xiàng)委托相似，這種長(zhǎng)期性的照料并沒(méi)有發(fā)生監(jiān)護(hù)人地位的轉(zhuǎn)移。父母同意的優(yōu)先性仍然應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)。除非兒童被照料人收養(yǎng)，否則父母的監(jiān)護(hù)人地位并不發(fā)生調(diào)整。但是，法律同樣應(yīng)當(dāng)賦予照料人某些特殊性權(quán)利。這些特殊性權(quán)利包含在兒童返回父母撫養(yǎng)后與探望兒童的權(quán)利（除非探望有悖于兒童的利益）以及在特定情況下為了兒童利益的需要申請(qǐng)法院暫時(shí)留下兒童的權(quán)利。后者以已經(jīng)形成的長(zhǎng)期照料關(guān)系為前提，并且需要接受比例原則的嚴(yán)格限制。⑤此外，與日常事務(wù)照料中權(quán)利的概括性授予不同，特定重大事項(xiàng)決定權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)取得父母的單獨(dú)同意。

筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有法律體系下，構(gòu)成弱撫養(yǎng)權(quán)，照料者應(yīng)事先取得父母的概括性授權(quán)，并基于長(zhǎng)期照顧被撫養(yǎng)人的事實(shí)，且父母對(duì)被撫養(yǎng)人的撫養(yǎng)義務(wù)和責(zé)任并不因地域分離而中斷。弱撫養(yǎng)權(quán)體現(xiàn)在對(duì)被撫養(yǎng)人日常生活的照顧上，可比較父母的撫養(yǎng)權(quán)處理，弱撫養(yǎng)權(quán)是法定權(quán)利，不需要父母單獨(dú)授權(quán)。筆者認(rèn)為，在被撫養(yǎng)人的日常生活中若出現(xiàn)被撫養(yǎng)人侵權(quán)損害他人時(shí)，因弱撫養(yǎng)權(quán)的存在，弱撫養(yǎng)權(quán)人也需與父母一起承擔(dān)一定的民事責(zé)任，但應(yīng)減弱責(zé)任承擔(dān)。同理，在被撫養(yǎng)人死亡的繼承問(wèn)題上，弱撫養(yǎng)人也可基于精心照顧取得一定的繼承權(quán)利，但應(yīng)減弱繼承份額。如弱撫養(yǎng)權(quán)人不盡撫養(yǎng)責(zé)任，或不以被撫養(yǎng)人的利益優(yōu)先來(lái)處理被撫養(yǎng)人事務(wù)，可由父母取消授權(quán)。但弱撫養(yǎng)人有證據(jù)證明父母取消授權(quán)會(huì)嚴(yán)重影響被撫養(yǎng)人利益的，弱撫養(yǎng)人可向法院申請(qǐng)繼續(xù)照顧被撫養(yǎng)人。需要說(shuō)明的是，出于親權(quán)利益的維護(hù)和對(duì)親權(quán)的信賴，法院只有在有明顯證據(jù)證明父母的取消授權(quán)會(huì)對(duì)被撫養(yǎng)人造成人身財(cái)產(chǎn)等權(quán)利重大侵害時(shí)才能強(qiáng)制干預(yù)授權(quán)。

值得探討的是，在祖父母和外祖父母擔(dān)任留守兒童的照料人時(shí)，法律是否應(yīng)當(dāng)基于血緣上的親情考慮進(jìn)行特別規(guī)定。尤其是在我國(guó)，祖父母、外祖父母作為留守兒童照料人的情況極為普遍。除了前文所述《德國(guó)社會(huì)法典》中所規(guī)定的，照料人地位取得許可之豁免外，法律是否應(yīng)當(dāng)降低其注意標(biāo)準(zhǔn)仍有疑問(wèn)。如果按照《民通意見(jiàn)》第22條的規(guī)定，委托監(jiān)護(hù)人如有過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)護(hù)人承擔(dān)連帶責(zé)任。在前述潘紅嶺與李翠花機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任糾紛一案中，一審和二審法院均認(rèn)為，雖然作為委托監(jiān)護(hù)人的祖母在交通事故中被認(rèn)定為承擔(dān)次要責(zé)任，但是考慮到其在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)中已經(jīng)盡到最大注意義務(wù)以及其對(duì)被監(jiān)護(hù)人的長(zhǎng)期無(wú)私親情付出，不承擔(dān)責(zé)任。與此形成鮮明對(duì)比的是，在前述肖某、肖光碧與熊成義委托合同糾紛一案中，再審法院認(rèn)為委托監(jiān)護(hù)人具有一定過(guò)錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任。在曾顯軍，冉福等與冉茂全生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛一案中，一審法院和二審法院對(duì)委托監(jiān)護(hù)人的責(zé)任作出了不同的認(rèn)定。一審法院認(rèn)為留守兒童的祖母存在過(guò)錯(cuò)，應(yīng)擔(dān)承擔(dān)一定的責(zé)任。①而二審法院則依據(jù)代理的無(wú)償性以及委托監(jiān)護(hù)人是被監(jiān)護(hù)人近親屬的事實(shí)，糾正了一審法院的認(rèn)定，認(rèn)定作為委托監(jiān)護(hù)人的祖母不承擔(dān)責(zé)任。②上述案例中的不同裁判結(jié)果實(shí)際上表明我國(guó)法院對(duì)于祖父母、外祖父母擔(dān)任委托監(jiān)護(hù)人時(shí)注意標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題實(shí)際上缺乏統(tǒng)一而清晰的認(rèn)識(shí)。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)祖父母、外祖父母對(duì)留守兒童的照料均屬于無(wú)償照料。考慮到祖父母、外祖父母在父母有撫養(yǎng)能力的前提下，實(shí)際上并無(wú)撫養(yǎng)孫子女、外孫子女的法定義務(wù)，其對(duì)孫子女、外孫子女的照料亦通常無(wú)償，適當(dāng)減輕其注意標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性，原則上其注意標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)推定使用重大過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)，不宜使用具體輕過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這一規(guī)則可以同樣適用于其他近親屬。

四、結(jié)論

通過(guò)以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的留守兒童現(xiàn)象實(shí)際上與傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度中的理想圖式預(yù)設(shè)存在較大的偏差，造成了事實(shí)與規(guī)范的長(zhǎng)期性背離。留守兒童的家庭模式既不同于傳統(tǒng)的擴(kuò)展型家庭，也不同于現(xiàn)代社會(huì)的核心家庭，而是形成離散型家庭的獨(dú)特模式。彌合此種家庭模式所造成的規(guī)范與事實(shí)的背離問(wèn)題是反射性改革的基本方向。《民通意見(jiàn)》所提供的委托監(jiān)護(hù)制度由于沒(méi)有區(qū)分短期性、臨時(shí)性的監(jiān)護(hù)事項(xiàng)委托和長(zhǎng)期性、日常性的照料，并不能有效解決這一問(wèn)題，反而造成了司法實(shí)踐的混亂。反射性改革應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)重點(diǎn)方面。首先是通過(guò)設(shè)置明確監(jiān)護(hù)委托的意思表示要件，區(qū)分監(jiān)護(hù)委托與一般民事合同。其次，將長(zhǎng)期性、日常性、一般性的照料從委托監(jiān)護(hù)中抽離，設(shè)立照料人制度，賦予照料人一種“弱撫養(yǎng)權(quán)”。與臨時(shí)性、特定化事項(xiàng)的監(jiān)護(hù)委托不同，照料人地位的取得雖然也要基于父母的同意，但是更多是基于長(zhǎng)期照料的事實(shí)。當(dāng)然，弱撫養(yǎng)權(quán)的構(gòu)成要件、義務(wù)、責(zé)任等問(wèn)題還有待進(jìn)一步探討。對(duì)于解決留守兒童現(xiàn)象所導(dǎo)致的監(jiān)護(hù)制度虛置問(wèn)題，后一項(xiàng)改革更為關(guān)鍵。

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責(zé)任編輯：楊 煉