中日城市治理的經(jīng)驗(yàn)之比較

關(guān)日昇

[摘要]戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)發(fā)展。而作為其表現(xiàn)的城市化也進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，同時(shí)隨著城市的發(fā)展，政府、市民也開始遇到了前所未有的都市問題。特別是在以東京都為核心的三大都市圈，這些核心城市占據(jù)了日本絕大多數(shù)的資源并形成了鮮明的城市性格。日本的特點(diǎn)就是作為經(jīng)濟(jì)中心地帶的大都市圈的集聚效應(yīng)。而中國(guó)的城市化道路在時(shí)間上與日本并不重合，由于歷史原因我們的城市化水平明顯地落后于日本。但是80年代之后，由于實(shí)施改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革等一系列舉措，中國(guó)的城市化迎來了高速增長(zhǎng)期。中日兩國(guó)的城市化背景不同、路徑不同、所遇到的問題也不盡相同，但作為亞洲國(guó)家，兩國(guó)之間的城市治理經(jīng)驗(yàn)卻可以相互印證借鑒，并在未來的城市治理環(huán)節(jié)共同交流合作。梳理中日城市化發(fā)展的特點(diǎn)、城市治理的理念、城市治理過程中所遇到的問題，得出可供中日之間都能形成借鑒意義的治理理念或手段，從而向城市的善治邁進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]城市治理;東亞城市化;中國(guó);日本

[中圖分類號(hào)]C912.81[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1000-8284（2018）06-0155-06

一、中日城市發(fā)展的特征比較

（一）日本城市發(fā)展的特征

1.“都”的停滯與“圈”的興起。以20世紀(jì)50年代為契機(jī)，日本狂飆式的城市化開始了。50年代以后，以東京圈為中心，形成了東京、大阪、名古屋三大城市圈。三大城市圈的人口在1960年占全國(guó)人口的40%、1975年占全國(guó)人口的47.6%，可以想見，如此規(guī)模的城市人口數(shù)量伴隨著的是大規(guī)模的人口遷徙。而戰(zhàn)后的日本城市化規(guī)模之大、速度之快、吸納人口之多有其多樣化的原因：一方面，都市工業(yè)的發(fā)展以及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化是吸引人口的內(nèi)在核心動(dòng)力;另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速提高，農(nóng)業(yè)人口過剩，而新興的城市卻提供了大量的教育、工作機(jī)會(huì)。這使得農(nóng)村人口大量涌入城市。

然而，就在人們認(rèn)為日本核心城市如磁鐵一般會(huì)不斷地吸收人口和資源時(shí)，從1970年代后期開始，東京、大阪等核心城市的人口開始減少，而圈域內(nèi)的人口開始增加。這是因?yàn)楹诵某鞘小岸肌蔽{了過多的資源導(dǎo)致了地價(jià)與租金過高，市民居住困難，同時(shí)交通、環(huán)境、醫(yī)療、教育等等社會(huì)福利都面臨著人口壓力所帶來的前所未有的考驗(yàn)。在此背景下，“都”的磁鐵效應(yīng)開始遇到瓶頸，而“圈”則開始反向地吸收人口，并形成了“衛(wèi)星都市”的城市群落狀態(tài)。市民們?cè)凇岸肌眱?nèi)工作、娛樂，在“圈”內(nèi)居住，形成了“候鳥市民”的效應(yīng)。由此我們可以看到，“都”的吸納能力也并不是無(wú)限的，在資源密集到一定程度之后，人口開始向外流出用以規(guī)避城市風(fēng)險(xiǎn)，從而造就了“圈”的興起。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。就城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，日本的城市基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的次第升級(jí)，現(xiàn)今日本的重工業(yè)、加工業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了向發(fā)展中國(guó)家的外包與轉(zhuǎn)移，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的相對(duì)位置比較清晰。但是這并不是一個(gè)一蹴而就的過程，相反它經(jīng)歷了一系列的變化發(fā)展過程。

就第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)來說，城市化的過程就是將城市農(nóng)業(yè)擠出去的過程。隨著高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市的急劇擴(kuò)張，50年代至70年代中葉，城市的農(nóng)業(yè)人口減少，而建筑、制造行業(yè)的人口快速增長(zhǎng)。雖然大都市附近有較多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也很高，但是，20年間城市農(nóng)業(yè)人口卻下降了3/4。而與之相伴隨的就是城市化工業(yè)的發(fā)展。在1955年之后的10年，東京的制造業(yè)人口增長(zhǎng)到過去的1.7倍，而大阪的化工業(yè)從業(yè)人口則增長(zhǎng)到此前的1.8倍。也就是說此時(shí)工業(yè)聚集已經(jīng)成為日本城市發(fā)展的特點(diǎn)。

但是隨著世界市場(chǎng)的開放與環(huán)境問題的加劇，日本政府和財(cái)團(tuán)開始有計(jì)劃的將高污染、高消耗的產(chǎn)業(yè)從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向國(guó)外，這同時(shí)也使得日本在一段時(shí)間內(nèi)成為亞洲工廠的管理樞紐。而通過轉(zhuǎn)移這些產(chǎn)業(yè)，日本的核心城市職能也在悄然地發(fā)生轉(zhuǎn)變。同時(shí)，高污染、高消耗產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出，也使得今天所見的日本城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雛形得以建構(gòu)。

3.城市職能分化。隨著世界資本主義的不斷融合，日本的城市出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。多國(guó)籍企業(yè)在城市中出現(xiàn)，并開始支配大面積的城市空間。而其生產(chǎn)機(jī)能也呈現(xiàn)出地理分散的特點(diǎn)[1]。而設(shè)置在大城市的公司總部則專門負(fù)責(zé)進(jìn)行管理、調(diào)配、整合等工作。因此，產(chǎn)業(yè)鏈從城市中轉(zhuǎn)移出去，直接使得城市的管理職能身份更清晰化了。核心城市成為了資本主義工業(yè)化社會(huì)的樞紐。同時(shí)，由于資本的集中，核心城市有能力建設(shè)高價(jià)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)，由此文化與藝術(shù)作為一種投資開始大量聚集于核心城市。那么在原有的生產(chǎn)、管理等屬性之外，核心城市具備了消費(fèi)、娛樂、觀光等新的屬性，這使得傳統(tǒng)城市的職能發(fā)生了改變。同時(shí)，這個(gè)改變的反面就是，由于土地、勞動(dòng)力價(jià)格上漲以及政策排斥所造成的既成城市工業(yè)與批發(fā)零售業(yè)的衰退。

（二）中國(guó)城市發(fā)展的特征

1.后發(fā)性的特點(diǎn)。從中華人民共和國(guó)成立到改革開放之前，城市的活力被當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境所壓制了，城市的發(fā)展成為為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的輔助手段。在政策上，國(guó)家嚴(yán)格控制城市人口數(shù)量限制農(nóng)村人口進(jìn)城，從而導(dǎo)致了城市發(fā)展滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。這也嚴(yán)重限制了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開放以后，加速建設(shè)城市成為了政府的主導(dǎo)思想，而且事實(shí)也證明了發(fā)展城市會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。在明白了這個(gè)道理之后，中國(guó)的城市化進(jìn)程快速推進(jìn)并取得了舉世矚目的成就，但是同時(shí)地區(qū)資源分配不平衡、城鄉(xiāng)差別逐漸擴(kuò)大、社會(huì)階層撕裂也成為了不可回避的問題。因此，后發(fā)性決定了我國(guó)城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出高速但粗放的特點(diǎn)。這也是今后城市治理工作需要集中解決的問題。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的缺陷。就目前來看，中國(guó)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配比仍有自身的缺陷：第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)份額較發(fā)達(dá)國(guó)家來說仍舊偏大，這反映了我國(guó)城市第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，剩余勞動(dòng)力過多，從而導(dǎo)致城市的職能身份模糊不清。而第二產(chǎn)業(yè)在城市中又顯得過分虛胖，中國(guó)的城市工業(yè)并沒有像日本一樣，實(shí)現(xiàn)完整的向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，城市工業(yè)仍舊占城市GDP的主導(dǎo)地位。這就導(dǎo)致了即使高耗能、高污染，甚至社會(huì)企業(yè)化等問題嚴(yán)重限制地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也無(wú)法狠下壯士斷腕的決心。

同時(shí)，中國(guó)城市中的第三產(chǎn)業(yè)也需要被特別關(guān)注。近些年，中國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的確取得了令人喜悅的進(jìn)展，但是這種進(jìn)步的背后卻是舉國(guó)體制所帶來的資源集中，邊緣地區(qū)在資源分配不均的背景下無(wú)法享受改革與發(fā)展帶來的紅利。這也使得地區(qū)間的不平衡加劇。

3.以政策為主導(dǎo)的城市化。從中國(guó)的城市化進(jìn)程來看，靠“天”吃飯是最顯著的特點(diǎn)。無(wú)論是城市發(fā)展的速度、規(guī)模、形式、體量等等無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家調(diào)控的印記。在改革開放之前，國(guó)家實(shí)行的是嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市的發(fā)展受到嚴(yán)格的限制，城市的各個(gè)部門受到國(guó)家的嚴(yán)格管控。就以戶籍制度為例，嚴(yán)格限制戶籍體現(xiàn)了國(guó)家限制農(nóng)民身份進(jìn)入城市，從而控制城市規(guī)模與人口數(shù)量的治理理念。同時(shí)，在改革開放之后，政府的確放松了對(duì)城市的管控，但是這種放松也不是絕對(duì)的?！罢咧卫怼币矝]有一夜之間轉(zhuǎn)變成“市場(chǎng)治理”，從改革開放之后的城市發(fā)展進(jìn)程來看，有哪一個(gè)城市的發(fā)展能離開政策的支持與幫助？對(duì)一個(gè)城市來說，項(xiàng)目引進(jìn)、招商引資、人才引進(jìn)都需要政策的扶持，一個(gè)政策來了，往往會(huì)在地方上引起轟動(dòng)甚至矛盾，所以即使是中國(guó)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，城市的發(fā)展也很難擺脫舊有慣習(xí)的束縛，無(wú)法一夜之間扔掉“拐棍”。

二、中日城市治理思想的演進(jìn)

（一）日本城市治理思想的發(fā)展過程

1.市民最低生活保障論的發(fā)展。戰(zhàn)后日本的都市政策思想主要體現(xiàn)為市民最低生活保障論與都市經(jīng)營(yíng)論。市民最低生活保障論的系統(tǒng)闡述者是松下圭一，但是該理論并非松下原創(chuàng)，而是使用了小森武的概念。松下認(rèn)為，城市問題的解決有賴于城市治理的政策，這就必須對(duì)城市治理政策的目標(biāo)進(jìn)行展望。因此，松下考察了日本戰(zhàn)后的社會(huì)狀況，認(rèn)為戰(zhàn)后的日本城市具有“經(jīng)濟(jì)工業(yè)化”“社會(huì)城市化”“政治市民化”等特征，并認(rèn)為城市型社會(huì)與傳統(tǒng)的日本農(nóng)村社會(huì)不同，具有高學(xué)歷化、高余暇化以及從地域到地球的高度自立的市民活動(dòng)等特點(diǎn)。同時(shí)認(rèn)為過去的日本農(nóng)村型社會(huì)的矛盾會(huì)隨著城市型社會(huì)的建立而消弭，城市型社會(huì)與農(nóng)村型社會(huì)的對(duì)立也并不是革新與傳統(tǒng)的對(duì)立，而是圍繞著“普通基本法原理”而建立起來的自治與官治的對(duì)立[2]10-14。

松下還認(rèn)為，傳統(tǒng)的日本學(xué)界受到馬克思的歷史必然論與韋伯的價(jià)值中立論等解釋學(xué)的影響，忽略了政策科學(xué)自身形成的規(guī)律，因此他就市民政治參與的現(xiàn)狀、政策形成沒有經(jīng)驗(yàn)性等問題進(jìn)行了批判[2]75-76。同時(shí)指出日本如果要突破界限，必須總結(jié)前人的成果和經(jīng)驗(yàn)，并提出了自己的社會(huì)治理模型“三根柱”[3]：（1）社會(huì)保障，包括養(yǎng)老保障、健康保障、雇傭保障以及生活保護(hù)等福利政策，即生存權(quán);（2）社會(huì)資本，包括市民設(shè)施、城市裝置、公營(yíng)住宅等城市政策，即共用權(quán);（3）社會(huì)保健，包括公共衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、公害應(yīng)對(duì)等環(huán)境政策，即環(huán)境權(quán)。

松下的理論將貫穿于日本歷史中的農(nóng)村型社會(huì)帶入到城市型社會(huì)的潮流中去，構(gòu)想不可謂不宏大。但是，我們也可以看到，最開始日本的城市化并不是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，它更體現(xiàn)出一種集中傾向。在這種情況下，城市治理所面對(duì)的問題相對(duì)較少。然而隨著城市的急劇增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市所要面臨的是財(cái)政困難的問題。也就是說，城市不可能不計(jì)代價(jià)地向公眾進(jìn)行投入，作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體它也有其自身的發(fā)展邏輯。

2.都市經(jīng)營(yíng)論的發(fā)展。后神戶市的治理理論實(shí)踐也形成了自身取向，“宮崎市政”又被稱為“神戶股份有限公司”“公共發(fā)展”等。公共團(tuán)體稀缺的經(jīng)濟(jì)效能以及宮崎辰雄的經(jīng)營(yíng)感覺為世人所知。宮崎神戶市政的特征又被稱為“都市經(jīng)營(yíng)”，只不過公司的經(jīng)營(yíng)是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的，而城市的經(jīng)營(yíng)以盈余為目的導(dǎo)向的。宮崎將自己的都市經(jīng)營(yíng)理論用“以最小的費(fèi)用，謀最大的福祉”一句話概括。因此，都市經(jīng)營(yíng)論是以提升市民福祉為最終目的導(dǎo)向的，這其實(shí)與前述的“市民最低生活保障論”沒有太大分別，而該理論同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)最小的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這其實(shí)與自治體衰退的70年代后期所出現(xiàn)的行政改革需求相互照應(yīng)。在80年代，宮崎的都市經(jīng)營(yíng)論的產(chǎn)生與發(fā)展就是為了將“市民最低生活保障論”與行政改革的需求結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)革新自治體與政府的平衡。

（二）中國(guó)城市治理理念

1.城市治理的中國(guó)語(yǔ)境。我國(guó)城市治理研究在90年代初才開始起步，可以說是起步較晚，這與我國(guó)城市化的后發(fā)性特征是不可分的。但隨著國(guó)家、社會(huì)對(duì)城市的發(fā)展越來越重視，人民群眾對(duì)政府的城市治理水平的要求越來越高。隨著“城市與區(qū)域管制”“城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革”等議題的切入，中國(guó)城市問題研究開始了一個(gè)新的階段。

隨著“增長(zhǎng)聯(lián)盟論”“增長(zhǎng)機(jī)器論”“城市政體理論”以及“城市治理理論”相繼進(jìn)入中國(guó)，城市治理模式開啟了中國(guó)語(yǔ)境的模式。

有學(xué)者將城市治理定義為通過不同的社會(huì)集團(tuán)進(jìn)行協(xié)商對(duì)話，優(yōu)化配置社會(huì)資源，從而彌補(bǔ)政府管理的不足，以期達(dá)到雙贏的治理目標(biāo)[4]。同時(shí)，在進(jìn)行不同地域的具體治理實(shí)踐之后，具有中國(guó)特色的城市治理話語(yǔ)也開始展開，它涵蓋了“能否建立強(qiáng)有力國(guó)家”“國(guó)家滿足社會(huì)的期望的能力”“公民政治參與與政治問責(zé)”等新的內(nèi)涵[5]。同時(shí)，在模式建構(gòu)上，大量的外國(guó)理論與不同區(qū)域的城市治理經(jīng)驗(yàn)也傳入我國(guó)，這也使得我國(guó)的學(xué)者在城市治理理論中更容易找到自身的定位。特別值得一提的是，大量城市治理理論的實(shí)踐應(yīng)用提供了豐富的可供參考的案例，如南京、上海等大城市的治理等。這些實(shí)踐對(duì)于中國(guó)城市諸如“社區(qū)治理困境”“管理碎片化”“公共性衰落”“地方自治體參政”等問題的解釋與解決上頗見所長(zhǎng)，形成了具有中國(guó)特色城市治理經(jīng)驗(yàn)。

因此，我們可以看到，雖然中國(guó)城市治理研究發(fā)展較晚，但是它發(fā)展的速度很快，這也與中國(guó)城市化進(jìn)程速度加快有直接關(guān)系。在這個(gè)過程中，我們既吸收外國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)也要避免走外國(guó)的彎路，因此無(wú)論在理論層面還是在實(shí)踐層面，中國(guó)城市治理都應(yīng)該形成自己的體系和道路。

2.中國(guó)城市治理理念的缺陷。中國(guó)城市治理理念雖然在短時(shí)間內(nèi)從無(wú)到有，從“摸著石頭過河”到形成了富有中國(guó)特色的理論與實(shí)踐，可以說進(jìn)步是十分驚人的。但是這并不代表中國(guó)城市治理理念以及實(shí)踐的先進(jìn)性，恰恰相反，我們的理論和實(shí)踐仍舊是落后于城市化發(fā)展的速度的。從特點(diǎn)上來說，中國(guó)城市治理仍舊是政府主導(dǎo)下的治理，市場(chǎng)性、公共性的不足也是學(xué)界一直在批判與引導(dǎo)的重中之重。同時(shí)，中央與地方的利益博弈也在城市治理的過程中起到一些阻礙的作用?！肮艿奶馈比耘f是一些城市無(wú)法發(fā)展起來的核心原因，就如我國(guó)東北的城市治理，近些年來飽受公民、專家的批評(píng)，甚至有“投資不過山海關(guān)”的說法。問題明確了，那就是要對(duì)政府提出更高的城市治理水平的要求，不是傳統(tǒng)的“盯”“卡”而是在有效的監(jiān)控與管理的基礎(chǔ)上形成自由度更高的城市治理模式?？梢哉f雖然中國(guó)是政府主導(dǎo)的管理模式，但有些時(shí)候也并不一定是它的劣勢(shì)。相反自由度過高也并不能就一定視為一種優(yōu)勢(shì)，最關(guān)鍵的是要在中國(guó)這個(gè)特定的語(yǔ)境以及特定的地區(qū)掌握好治理的度。尤其是在一些安全領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域以及一些方向把握上的問題，就需要政府更好地負(fù)起責(zé)任行使職能，而不是一味地靠自治。但同時(shí)，一些政府觸及不到的領(lǐng)域以及“短板領(lǐng)域”則需要公民以及自治體來共同參與城市的治理，在這一方面中國(guó)政府的治理水準(zhǔn)有待提高。

三、中日城市治理所要面對(duì)的問題

（一）環(huán)境問題

環(huán)境問題是城市治理所必須要面對(duì)的問題，因?yàn)榄h(huán)境是市民生活條件的基礎(chǔ)。環(huán)境也包括自然環(huán)境、人文環(huán)境等等，并相互關(guān)聯(lián)、相互建構(gòu)。就自然環(huán)境來說，作為天災(zāi)的臺(tái)風(fēng)、洪水、地震等自然災(zāi)害是兩國(guó)都需要面對(duì)的，這也是城市受到損害、市民生命財(cái)產(chǎn)安全受到侵害的一個(gè)大方面。在過去，我們對(duì)這些災(zāi)害缺乏應(yīng)對(duì)的手段，往往會(huì)因此造成很大的損失。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，城市發(fā)展出各種應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施，并形成了嚴(yán)密的防災(zāi)體系，從而使災(zāi)害的損失降至最低。然而，雖然我們對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)有了很多新措施，但是隨著城市的快速擴(kuò)張，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因而引起的社會(huì)災(zāi)害很快成為我們必須要面對(duì)的新問題。單以霧霾問題為例，從縱向上來比較世界城市的發(fā)展史，這并不是北京獨(dú)有的問題，無(wú)論是18、19世紀(jì)的倫敦，還是20世紀(jì)60年代的日本城市群，都出現(xiàn)了“空氣公害”的社會(huì)現(xiàn)象。這種城市的空氣污染是由于人類活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的，這對(duì)于一座城市走向成熟似乎不可避免。日本城市學(xué)家將高速成長(zhǎng)期的工業(yè)城市形容為“出現(xiàn)了地獄般的樣子”，這與狄更斯對(duì)快速發(fā)展的歐洲資本主義城市的描述“這里直墮地獄”又何其相似。日本城市學(xué)家曾指出：“60年代日本大氣污染最嚴(yán)重的大阪市西淀川地區(qū)，一天中的二氧化硫均值最高濃度達(dá)到0.321ppm，平均濃度為0.189ppm（現(xiàn)今標(biāo)準(zhǔn)值為0.04ppm），如果再這樣繼續(xù)下去，區(qū)民全體都會(huì)因大氣污染而患病?！钡呛芸?，諸如大氣污染之類的日本的城市公害問題引起了政府和地方自治體的重視，通過不斷地努力增加了很多防止公害的投資，并最終取得了良好的效果。反觀中國(guó)城市公害問題，現(xiàn)在已經(jīng)引起了社會(huì)各界的討論，但中國(guó)民間力量薄弱，政府出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮又很難實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型從而在根本上緩解城市的環(huán)境壓力。這也是中國(guó)城市環(huán)境問題解決的矛盾所在。

同時(shí)，城市的環(huán)境問題不光有自然環(huán)境問題也有人文環(huán)境的問題。隨著城市的急劇擴(kuò)張，歷史文化遺產(chǎn)的損失與城市景觀的消失成為一種令人遺憾的不可逆現(xiàn)象。國(guó)土面積狹小的日本在此問題上矛盾突出，人口密集加之土地稀缺就連鐵路兩側(cè)都蓋滿了民房的日本卻十分重視歷史文化景觀的保護(hù)，所以我們可以看見鬧市中的寺廟，或一些專門用圍欄保護(hù)起來的景觀，這或許在城市中顯得極不協(xié)調(diào)，但這也是土地狹小的日本解決此類問題的唯一辦法。對(duì)于景觀的保護(hù)，日本采取了“鬧中取靜”的策略，雖然這很難解決城市擴(kuò)張與文化景觀保護(hù)之間的矛盾，但是一些重要的歷史人文景觀的確得以存留，并成為日本國(guó)家、民族的寶貴記憶。而在景觀的保護(hù)方面，中國(guó)所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，景觀往往要為城市或城市項(xiàng)目的擴(kuò)建讓路。即使是一些能“唱戲”的景觀，也要看政府肯不肯“搭臺(tái)”。同時(shí)，地方政府為了經(jīng)濟(jì)效益，濫用文化、過度開發(fā)也成為一個(gè)嚴(yán)峻的問題，如湖南湘西古城本是民風(fēng)淳樸、山清水秀之地，而地方政府為了發(fā)展旅游業(yè)將湘西古城開發(fā)成景點(diǎn)接待游客，完全將歷史文化市場(chǎng)化、商業(yè)化了。這樣一來，湘西古城的確是在網(wǎng)絡(luò)上一炮打響了，游客蜂擁而至，但原本淳樸的民風(fēng)沒有了，山清水秀的環(huán)境弄成了遍地是垃圾，“邊城”變成了“圍城”，這不得不說是政府的失策。更有甚者，地方上一些“獅身人面像”“凱旋門”等山寨景觀竟引來了外國(guó)的抗議，這不得不讓我們重新審視城市與歷史的關(guān)系了。

（二）公平問題

公平是城市治理中所遇到的不可回避的問題，大量的人口涌入城市接受教育、享受福利、尋找工作機(jī)會(huì)，為的不過就是公平二字，相比農(nóng)村，城市更能提供公平的平臺(tái)用以展示與實(shí)現(xiàn)自我，這也是現(xiàn)今中國(guó)人口向城市流動(dòng)的最重要的原因。但是我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，即使人口流入城市之后，所謂的公平也并不是絕對(duì)的。

日本在城市問題的研究過程中發(fā)現(xiàn)，城市問題所造成的損害向生物的、社會(huì)的弱者集中。其實(shí)這并非是日本獨(dú)特的問題，只不過在日本突發(fā)災(zāi)害以及慢性公害問題較為突出，所以不公就顯得十分明顯。比如，日本政府認(rèn)定的大城市圈大氣污染受害者當(dāng)中65歲以上的高齡者和15歲以下的青少年占65%，病弱者受到環(huán)境污染的損害尤其嚴(yán)重。同時(shí)，這些不公也并不僅限于大氣污染，高價(jià)的住房導(dǎo)致了低收入者住房難，同時(shí)工廠、混雜的道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)周邊大部分居住著低收入人群。再者，高收入人群的各類保障也比較健全，除了國(guó)家的保障之外，大部分高收入群體會(huì)涉足商業(yè)保險(xiǎn)，這使得他們?cè)趹?yīng)對(duì)一些突發(fā)事件時(shí)，可以獲得比低收入階層更有力的支持和更有利的地位。因此，日本社會(huì)階層的斷裂在公平問題上暴露無(wú)遺。為此，日本政府為了公平起見設(shè)立了大量的補(bǔ)償制度，“XX災(zāi)害補(bǔ)償”成了日本政府用政治手段消解社會(huì)不公所造成的城市風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。凡是因?yàn)槭艿搅艘恍﹤Χ涎a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市民都可以直接去政府的辦事處填表并領(lǐng)到政府所發(fā)放的補(bǔ)償。但是我們也可以清楚地看到，補(bǔ)償制度不能真正地消除不公，在不改變城市治理手段的前提下，補(bǔ)償制度只不過是另一種方式的“拿錢消災(zāi)”罷了。

同時(shí)，公平問題也是中國(guó)城市治理的一個(gè)難題。與日本不同，中國(guó)的城市治理是以政府為主導(dǎo)的，民間力量分散、社區(qū)碎片化使得市民對(duì)不公的抵御力量十分薄弱。實(shí)際上，這種由于治理傳統(tǒng)而造成的城市形態(tài)的畸形已經(jīng)限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的城市發(fā)展，不公也成為一種常態(tài)在媒體上經(jīng)常被大肆渲染。其實(shí)，這正是中國(guó)城市治理在將來所需要面對(duì)的問題，只有政府與各個(gè)利益群體保持一個(gè)流暢的互動(dòng)、平等的交涉，為各個(gè)社會(huì)群體留出一定協(xié)商空間并形成一個(gè)共同治理的局面，社會(huì)公眾才不會(huì)因?yàn)槌霈F(xiàn)一個(gè)所謂的“驚天內(nèi)幕”而一片嘩然，相反他們會(huì)更加理性地為政府和城市出謀獻(xiàn)策。

（三）空間問題

城市的發(fā)展需要自身的空間，這是不言自明的。同時(shí)，空間也不只是地理上的空間，文化上的空間近年來也備受學(xué)界的關(guān)注。隨著城市的急劇擴(kuò)張，人們對(duì)空間的認(rèn)識(shí)開始加深。不光是地理上的擁堵使得市民覺得空間變小了，而由于階層差距的不斷擴(kuò)大也使得市民認(rèn)識(shí)到文化空間的撕裂。因此，在城市治理的問題上，中日兩國(guó)都應(yīng)注重空間的治理。就中日兩國(guó)的情況來看，文化空間的隔離程度不同應(yīng)該是兩國(guó)的根本差別。

日本由于國(guó)土面積狹窄，建筑物十分密集，一個(gè)核心城市的核心區(qū)域往往融高端、中端、低端區(qū)域于一爐，就像最繁華的銀座車站、新宿車站附近本應(yīng)該是高端消費(fèi)區(qū)，但是這里恰恰是失業(yè)者、無(wú)家可歸者的聚集地，這些人占用電鐵大百貨或電車橋洞下的一個(gè)角落，甚至撿來紙殼搭建房屋，也“分了繁華的一杯羹”。對(duì)于日本的城市治理來說，警察是無(wú)權(quán)將這些人驅(qū)散的，因此形成了日本高端區(qū)大量失業(yè)者、無(wú)家可歸者聚集的現(xiàn)象，這毫無(wú)疑問增加了該區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)也降低了高端區(qū)的品質(zhì)，所以日本政府在用更多的輔助手段想將他們遷出高端區(qū)，如提供住房、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、給予一定的補(bǔ)貼等等。這種現(xiàn)象就反映了特定語(yǔ)境下的日本文化空間隔離的一種實(shí)際樣態(tài)。

而中國(guó)由于實(shí)行政府主導(dǎo)的城市治理，往往采用比較強(qiáng)硬的手段來進(jìn)行文化空間的隔離。如強(qiáng)制拆遷、城管執(zhí)法等等。這些都是運(yùn)用行政的手段來對(duì)城市中的文化空間進(jìn)行區(qū)分。因此，以“有礙市容”“影響觀瞻”等理由來進(jìn)行對(duì)底層人群的驅(qū)趕，實(shí)際上是體現(xiàn)了中國(guó)式的城市治理路徑，在國(guó)家主導(dǎo)的城市治理中，政府需要對(duì)城市中的不同區(qū)域作出快速的整合與區(qū)分從而達(dá)到整齊劃一的目的。但是，一些行為過于暴力、血腥也為公眾、媒體所詬病，因此中國(guó)對(duì)文化空間的治理也需要找到一條新的路徑，既有效地區(qū)分了社會(huì)文化空間，又給底層市民生活以出路，這需要在今后的城市治理工作實(shí)踐中政府、NGO、公民共同協(xié)商努力。

四、中日城市治理的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）對(duì)都市定位與職能的把握

在世界城市的發(fā)展歷史上，城市往往不分差別地想要吸納更多的資源。二戰(zhàn)后，城市人口激增、交通技術(shù)發(fā)展使得城市不斷向郊區(qū)擴(kuò)張，從而形成了居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等不同功能的城市功能區(qū)（zoning）。那么在實(shí)際上，韋伯所說的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地域綜合實(shí)體的觀念就被徹底打破了。但是僅僅在功能上進(jìn)行分區(qū)，也并不能徹底阻止大城市的無(wú)限擴(kuò)張。在城市發(fā)展的新時(shí)代，越來越多的城市開始更加明確自身的城市定位、更精確地行使城市的職能形成了自己獨(dú)特的“城市格”。

如前所述，日本喜歡用“圈”的方式實(shí)現(xiàn)功能的區(qū)分，而中國(guó)則熱衷于建立“雙子城”，即在條件允許的情況下某區(qū)域內(nèi)不只有一個(gè)中心，但如果不能合理地調(diào)配資源雙中心很快也會(huì)人滿為患，甚至出現(xiàn)新的土地投機(jī)。因此，中國(guó)的城市治理模式不能僅僅依靠用新中心減緩舊中心壓力這樣的捷徑，而是應(yīng)該立足于本地區(qū)進(jìn)行功能的重新劃分，進(jìn)而明確城市的定位與職能。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)足的發(fā)展。

（二）市民參與在城市治理過程中的地位與作用

市民參與治理毫無(wú)疑問的是未來城市治理的新方向，它體現(xiàn)了政府運(yùn)用更先進(jìn)的城市治理理念實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同利益集團(tuán)的合作共治。就日本市民參治而言，在戰(zhàn)后形成的城市治理政策中，已經(jīng)出現(xiàn)了地方革新自治體，它們以憲法為中心、以和平民主為理念用以實(shí)現(xiàn)市民在城市中的基本人權(quán)。雖然受到了社會(huì)政黨的支持，但他們的活動(dòng)仍舊沒有脫離資本主義憲法的束縛。在1960年代后半葉到1970年代末，市民運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，從而形成了日本政治生態(tài)中的一大勢(shì)力。最典型的就是1963～1964年的三島、沼津、清水石油項(xiàng)目反對(duì)運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)被視為地方自治權(quán)力的科學(xué)運(yùn)用，同時(shí)它是以市民為主體的反對(duì)運(yùn)動(dòng)，這一點(diǎn)是前所未見的。反對(duì)運(yùn)動(dòng)使得靜岡縣暫停了項(xiàng)目引進(jìn)，因此可以視為“市民倫理”對(duì)“資本倫理”的一次勝利。因?yàn)樗鉀Q的不是一直以來我們所強(qiáng)調(diào)的資本與勞動(dòng)的階級(jí)理論問題，而是公共性社區(qū)興起后的公害、都市問題。因此，這也成為日本市民運(yùn)動(dòng)的典型案例。

而對(duì)于中國(guó)這種政府主導(dǎo)的城市治理模式來說，從“普天之下莫非王土”的中央集權(quán)時(shí)代開始，中國(guó)就特別重視“公”的范圍與對(duì)其進(jìn)行的控制，因?yàn)榧瘷?quán)時(shí)代統(tǒng)治者要用嚴(yán)格的手段來避免造反、起義等社會(huì)動(dòng)蕩。那么這使得中國(guó)社會(huì)的公領(lǐng)域的范圍、意識(shí)和控制手段格外的強(qiáng)大。公領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)張使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)公領(lǐng)域、私領(lǐng)域?qū)差I(lǐng)域的擠壓現(xiàn)象?，F(xiàn)今中國(guó)社區(qū)治理的難題“公共性衰落”就是根植于此。因此想要實(shí)現(xiàn)市民參治，就必須提高共領(lǐng)域在社區(qū)中的份額。一些國(guó)家如日本，通過街道的協(xié)同組合完成了這個(gè)建構(gòu)過程。他們通過實(shí)施定期的代表小組討論、街道成員加強(qiáng)對(duì)街道認(rèn)同感活動(dòng)、挨家挨戶地走訪調(diào)研活動(dòng)等力圖實(shí)現(xiàn)市民主導(dǎo)的城市治理，這其實(shí)起到了很好的效果[6]。而中國(guó)的抗議活動(dòng)往往是一盤散沙，意見領(lǐng)袖也是臨時(shí)選舉產(chǎn)生并不具備代表社區(qū)的絕對(duì)意義上的資格，政府通常也不會(huì)承認(rèn)這些意見領(lǐng)袖的地位。從而中國(guó)的市民共治活動(dòng)往往不是通過協(xié)商而是通過對(duì)抗的形式出現(xiàn)，尤其是地區(qū)上出現(xiàn)“外源性開發(fā)”等項(xiàng)目時(shí)，這種對(duì)抗就表現(xiàn)得尤為激烈，譬如啟東事件、成都PX項(xiàng)目事件等等。其實(shí)這也從側(cè)面反映出中國(guó)城市治理理念的落后，隨著市民自身權(quán)利意識(shí)的覺醒，以往政府一家獨(dú)大的局面將舉步維艱。而解決這些問題最好的方式是公共空間的建立、公共社區(qū)的復(fù)興。這有公領(lǐng)域與私領(lǐng)域之間有一個(gè)良性的緩沖地帶，這樣民間的意見領(lǐng)袖才可以實(shí)現(xiàn)與政府的良性溝通與互動(dòng)。

總之，隨著中國(guó)改革開放進(jìn)入第40個(gè)年頭，中國(guó)的城市化也經(jīng)歷了一個(gè)歷史階段?？梢哉f中國(guó)的城市治理水平跟過去相比有著長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。但同時(shí)，我們還有一些缺陷與不足。而正是由于有這些不足，我們需要繼續(xù)深化改革、學(xué)習(xí)他國(guó)的城市治理經(jīng)驗(yàn)。同為亞洲國(guó)家的日本就為我們的學(xué)習(xí)提供了一個(gè)藍(lán)本，我們可以看到歷史上的日本在城市發(fā)展與治理上所獲得的一些成就、遭遇的一些挫折都在今天的中國(guó)一幕幕的上演，因此我們也應(yīng)該汲取日本以及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從而更進(jìn)一步地提高中國(guó)城市的治理水準(zhǔn)，以期將來更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

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[5]張京祥，陳浩.空間治理：中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J].城市規(guī)劃，2014，（11）：9-15.

[6][日]恩田守雄.共助の地域づくり·公共社會(huì)學(xué)の視點(diǎn)[M].東京：學(xué)文社，2008：79-81.

〔責(zé)任編輯：常延廷〕