財政資金統(tǒng)籌使用的困境及路徑選擇

李燕　彭超

摘要：在經(jīng)濟延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢、財政收支執(zhí)行超前完成任務的背景下，“聚焦減稅降費，積極財政政策要更加積極”的目標在國務院常務會議上被提出，如何在當前各種不確定因素增多的情況下實現(xiàn)更加積極的財政政策，以免發(fā)生財政風險進而引起系統(tǒng)性整體風險，多舉措加快預算執(zhí)行進度、提高財政支出效率等就顯得至關(guān)重要。從財政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀出發(fā)，財政資金在統(tǒng)籌使用過程中因受主體利益選擇、博弈困境、改革成本等困境阻礙，難以實現(xiàn)資金的有效統(tǒng)籌。應從頂層設計出發(fā)，培育全局意識的價值導向，實現(xiàn)多元共治的統(tǒng)籌機制，配以全面實施預算績效管理的內(nèi)部管理模式和強化人民代表大會監(jiān)督的外部監(jiān)督措施，等等，提高統(tǒng)籌效果，為實現(xiàn)更加積極的財政政策提供保障。

關(guān)鍵詞：財政資金；財政風險；統(tǒng)籌利益格局；多元共治

中圖分類號：F810.4文獻標識碼：A文章編號：10056378（2018）06009408

DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.013

引言

“十九大”報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。社會主要矛盾隨之轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，無論是在物質(zhì)文化生活方面，還是在民主、政治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面，需求都在增加。此時，財政已告別原有的增長軌跡，走上了與以往大不相同的新方向[1]。從數(shù)據(jù)上看，2018年全國一般公共預算收入183 177億元，增長6.1%，從原有的高速增長轉(zhuǎn)為近年來的中速增長；預算支出安排209 830億元，增長7.6%，保持著高于收入增長率的態(tài)勢。財政安排赤字23 800億元，雖與2017年持平，但地方專項債務13 500億元，與2017年相比增加5 500億元，規(guī)模持續(xù)擴大①。

2018年，繼續(xù)實施積極財政政策，成為黨中央、國務院確定的宏觀政策取向，而加快財政支出進度，是落實積極財政政策的重要內(nèi)容。截至2018年6月，全國一般公共預算在收入保持平穩(wěn)較快增長的同時，支出也已完成預算的53.2%，比序時進度快3.2個百分點，相較于上年同期加快了0.1個百分點②?？梢钥闯觯斦С霰３种^高強度且完成了較好進度，為積極財政政策實施提供了保障。因此，在經(jīng)濟延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢、財政收支執(zhí)行超前完成任務的背景下，“聚焦減稅降費，積極財政政策要更加積極”的目

標在國務院常務會議上被提出，減費降稅、保持支出強度以及微調(diào)財政政策等，成為實現(xiàn)財政政策更加積極的主要措施。如何在當前各種不確定因素增多的情況下實現(xiàn)更加積極的財政政策，以免發(fā)生財政風險進而引起系統(tǒng)性整體風險，需要解決一系列結(jié)構(gòu)性問題，為不確定性注入確定性[2]。為此，多舉措加快預算執(zhí)行進度、提高財政支出效率至關(guān)重要。

然而從實踐中可知，當前財政資金使用效益仍然不高，資金沉淀問題依舊突出，尤其是在財政政策重點發(fā)力的領域。比如，審計署公布的《國務院關(guān)于2017年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，部分扶貧項目共261個，涉及投資共2.88億元，長期閑置或未達目標[ZW（]數(shù)據(jù)來源：《國務院關(guān)于2017年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c123683/content.html？from=groupmessage&isappinstalled=0.[ZW）]。這種統(tǒng)籌力度不斷增加，而財政資金卻仍然沉淀的現(xiàn)狀，會制約未來更加積極的財政政策的實現(xiàn)。

就這一問題，學者紛紛展開研究并提出相關(guān)政策建議，具體如完善預算管理制度[35]、推進國庫集中支付改革[68]、合理劃分財權(quán)事權(quán)[910]、完善監(jiān)督機制提高信息公開[1112]，做法包括加強“四本預算”銜接、構(gòu)建跨部門協(xié)同機制[13]等。此外，從治理的角度上來說，不少學者認為解決財政支出效率不高涉及到治理機制問題[14]，而統(tǒng)籌資金的能力反映了財政的治理能力，針對目前中國發(fā)展重點從總量為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)為主的變化，更應重視支出結(jié)構(gòu)背后的觀念固化和制度固化，加快支出分類改革的試點[15]，實現(xiàn)具有效率性、效益性、公平性和透明性等特征的政府治理目標，以期更好地提高財政資金使用效益[16]。但這些討論更多地是針對問題的表面原因進行探討，較少涉及對資金統(tǒng)籌使用難以展開深層次原因的分析?；诖耍疚膹呢斦Y金統(tǒng)籌現(xiàn)狀出發(fā)，分析資金統(tǒng)籌使用過程中存在的困境，進而提出相應的路徑選擇，為構(gòu)建資金統(tǒng)籌使用長效機制提供依據(jù)，以期為實現(xiàn)更加積極的財政政策提供保障。

一、財政資金統(tǒng)籌現(xiàn)狀

通過對國家審計署公布的2016年第一季度至2017年第四季度“國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果”進行整理可以看出，截至2017年第三季度，出現(xiàn)由于未支出形成違規(guī)存量資金[ZW（]關(guān)于財政存量資金官方并未給出明確的定義，根據(jù)學者的研究，可將其定義為已編列支出但尚未實際支付使用的財政資金，且普遍認為存量資金包括正常原因形成的和非正常原因形成的。因此，審計署文件中指出的違規(guī)存量資金，可以認為是因非正常原因?qū)е碌拇媪抠Y金，包括在日常財政收支過程中出現(xiàn)的該投未投、該用未用、支出績效低等引起的存量資金。[ZW）]的省份在減少，僅包括吉林、上海、江西、河南、湖南、廣西、四川7個省市，說明各省市在國家重大政策措施落實的過程中加強了對財政支出的管理，加大了統(tǒng)籌財政資金的力度；但到2017年第四季度，存在違規(guī)存量資金的省份突然增加，達到14個（表1）。

另一方面來說，從2013年李克強在國務院會議上指出要進一步開展財政存量資金的盤活，將財政存量資金統(tǒng)籌用于國家急需發(fā)展的地方開始，財政資金統(tǒng)籌使用這一改革目標就得到了極大的關(guān)注。到2015年6月，《國務院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）出臺，從項目、科目、部門、政府預算體系、跨年度預算、各類收入、增量與存量、編制與執(zhí)行等10個方面，詳細地對資金統(tǒng)籌使用進行安排。這些文件涉及資金統(tǒng)籌使用過程中的方方面面，違規(guī)存量資金理應減少甚至消除，但數(shù)據(jù)顯示，在不同年份中，仍然存在大量違規(guī)存量資金，尤其是江西、四川等省，分別在不同年份的不同季度，甚至每個季度都出現(xiàn)大量違規(guī)存量資金的情況，財政資金統(tǒng)籌效果可見一斑[ZW（]數(shù)據(jù)僅采集了審計報告中有關(guān)“財政資金統(tǒng)籌盤活”方面的數(shù)據(jù)，僅包括關(guān)鍵詞“閑置”“結(jié)存”等，若加上其他如“項目是否達到預期效應”等關(guān)鍵詞，財政支出效率將更低。[ZW）]。

二、財政資金統(tǒng)籌使用的困境

財政資金統(tǒng)籌使用效果主要受現(xiàn)有財政支出格局制約，使得資金無法形成有效流動。財政支出格局是隨著發(fā)展逐步形成的，所表現(xiàn)出來的是以往改革結(jié)果積累效應的體現(xiàn)。因此，對于財政支出來說，無論在規(guī)模還是在結(jié)構(gòu)上形成的態(tài)勢，都是各種力量經(jīng)過長期博弈形成的相對穩(wěn)定的狀態(tài)，體現(xiàn)出了不同層級政府、不同職能部門、不同發(fā)展地區(qū)等在資源分配中形成的受益份額。財政資金統(tǒng)籌使用就是打破現(xiàn)有各主體間的利益格局，重新分配使用，形成符合發(fā)展需要的新模式，因此在統(tǒng)籌過程中會存在相應的阻礙。

（一）財政資金使用中的多元利益主體：資金流動的桎梏

在政府內(nèi)部，從各職能出發(fā)進行分工形成了縱橫交錯的組織體系，根據(jù)政府各部門、各層級之間的責、權(quán)、利的分配作出的一系列制度安排，形成了資金分配的邏輯起點。在對資金進行具體分配使用時，不同利益主體的相互作用和相互影響會存在三種對應的利益關(guān)系，即特殊利益與共同利益、長遠利益與眼前利益、既得利益與未得利益。

第一種：根據(jù)整體和個體的差異性可知利益主體的共同目標和個體特殊要求具有較大差異，進而涉及的利益矛盾為特殊利益與共同利益間的矛盾。從共同利益出發(fā)，在財政資金統(tǒng)籌過程中，資金有效使用和財政可持續(xù)發(fā)展是全社會的共同目標。在具體實踐中，無論是地區(qū)間還是部門間都存在差異性，如發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)對資金的需求和投向不同、職能部門對未來發(fā)展規(guī)劃不同等，這種差異會形成各具特色的特殊利益訴求。當全社會共同利益與特殊利益、特殊利益之間等發(fā)生沖突時，各主體傾向于選擇各自特殊利益的實現(xiàn)，最終形成的結(jié)果與共同利益預期存在偏差。

第二種：從利益形成的周期來劃分，主體間存在長遠利益和眼前利益的選擇。長遠利益的實現(xiàn)相對于眼前利益的獲得來說需要更多的配套成本，存在周期上的劣勢，為此各主體普遍傾向于關(guān)注眼前利益。具體來說，從長遠利益出發(fā)，中央政府或上級部門作為政策制定者，傾向于建立財政資金統(tǒng)籌使用的長效機制以實現(xiàn)資金長期有效地被使用，但長效機制的建立需要在大量實踐中不斷修改和完善；從眼前利益來看，下級政府或部門代表的政策落實者，對當前格局中獲益的守護動機大于需要更長周期才能見效的長遠利益的獲取，為此，缺乏財政資金統(tǒng)籌使用的動機和動力。

第三種：主體利益化使各主體僅代表某一特殊利益，通過追求和保護各自既得利益忽視未得利益的重要程度。尤其對于已獲利主體來說，任何政策的變動都將改變既得利益的確定性和未得利益的未知性。因此，在資金統(tǒng)籌使用的改革中，無論是思想上還是行為上，各級政府或部門都不愿意失去已有的權(quán)利，會選擇消極對待統(tǒng)籌工作的展開。

在打破現(xiàn)有財政支出格局對財政資金進行統(tǒng)籌使用過程中，將涉及人、財、物的重新分配，需要站在國家整體利益、長遠利益的立場上對財政資源分配進行重新考量。在現(xiàn)有格局下，各主體受特殊利益、眼前利益和既得利益的影響，尤其受未得利益的不確定性影響使得現(xiàn)有支出格局難以被打破，進而無法有效改變資金“沉淀”的結(jié)果。

（二）財政資金使用中的利益主體博弈：打破固化的困境

根據(jù)經(jīng)濟人假設，所有人的行為都是個人的理性選擇過程。對于一個集體或者社會而言，如果每個成員都作為獨立的個體進行理性決策，那么整體利益目標就難以實現(xiàn)。從政府內(nèi)部來說，財政支出決策是由多個具有各自特點的行為特征和效用函數(shù)并按照特定組織規(guī)則運行的決策主體的集合[16]，包括了中央和地方政府、政府各職能部門、不同發(fā)展現(xiàn)狀的地區(qū)政府等；從整體社會來說，財政支出決策和使用是各機構(gòu)、組織博弈結(jié)果，由于目標的不一致性，各方都在操作過程中爭取利益進而對支出改革和路徑施加不同的力量，最終結(jié)果是形成了現(xiàn)有的支出格局，且難以統(tǒng)籌。

以部門博弈為例。在支出決策中，部門各自形成了互相獨立的利益集團，并著重考慮維持本部門的利益，無形中曲解了支出整體效益的實現(xiàn)。假設對于兩個部門來說，即對A部門和B部門的資金進行統(tǒng)籌，兩部門可采取的策略僅包括積極統(tǒng)籌和消極應付兩種。當A和B同時選擇積極統(tǒng)籌時，財政支出整體效益增加，存量資金減少，此時，上級政府也會給予部門一定獎勵以茲鼓勵。但從另一方面來說，財政資金統(tǒng)籌使兩個部門改變了原有的資金配置方式，即失去對原有資金的絕對支配權(quán)并承擔失去某項資金的成本。為分析簡便，假設A和B付出的成本相同，即（x，x）。當A和B同時選擇消極應付時，兩部門資金將繼續(xù)按照原有支出格局進行支付，此時支出效率低、存量資金多，付出的相應成本為（y，y）。當A和B有一方積極開展支出改革，加大統(tǒng)籌力度，而另一方繼續(xù)原有支出格局，則積極統(tǒng)籌一方付出的成本為（y-a），消極應付的一方付出的成本為（y+a）。其中x-y>a，A和B形成的博弈矩陣見表2。

根據(jù)表2可知，在財政資金統(tǒng)籌使用的過程中，A部門和B部門存在兩個均衡，即（x，x）（y，y）。從帕累托意義上（x，x）優(yōu)于（y，y），且兩部門在采取積極配合策略時將帶來正的外部性。但對于A和B兩個部門，在統(tǒng)籌工作中，各自采取消極應付策略時付出的成本相對于采取積極統(tǒng)籌策略時付出的成本來說更低，因此對于獨立的部門，從各自現(xiàn)有利益格局出發(fā)，博弈結(jié)果都是等待對方積極統(tǒng)籌并享受外部效應，最終都選擇消極應付，（y，y）成為博弈的唯一納什均衡，這種均衡選擇是對財政資金統(tǒng)籌使用的限制。更進一步來說，當前發(fā)展環(huán)境具備多元性和復雜性雙重特征，政府內(nèi)部不同部門對同一政策尚且均采取消極應付這一策略，更不用說存在較大目標分歧的政府、市場和社會[17]。在這種利益博弈下，財政資金統(tǒng)籌使用效果不佳成為必然。

（三）財政資金使用中的政府行為慣性：利益藩籬的路徑依賴

政府主導作用的發(fā)揮是加強社會公共物品或服務的有效提供，但并不意味著在政府、市場和社會的關(guān)系中，政府處于壟斷地位。與此相反，為處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，政府應真正發(fā)揮作為服務型政府、法制型政府和效能型政府的職能，突出其公共服務和社會服務意識，輔之以法律法規(guī)等規(guī)范性文件，以實現(xiàn)三者的良性互動和優(yōu)勢互補。更進一步，政府在配置財政資金時，應站在全局視角下作為“掌舵”者而不是“劃槳”者，通過培育市場、社會其他主體的職責，以淡化政府原有的全能型特征。

但從現(xiàn)有的政府管理格局中可以看出，受長期計劃思維、體制轉(zhuǎn)型等多重因素影響，中國政府職能轉(zhuǎn)變并不完全，管理中“越位”“缺位”“錯位”等問題仍然嚴重，造成政府事權(quán)龐雜、交叉管理、公共服務提供不足等問題。具體包括：第一，橫向部門間條塊分割和重復建設共存，使得財政支出不能形成合力，部門利益剛性較強。第二，縱向部門間事權(quán)和支出責任不匹配，中央包攬過多，地方依賴性強，加劇了投入份額和交叉現(xiàn)象，無法有效使用資金。第三，政府與市場間界線不清，政府“手臂”過多、過長，且配套措施不健全，資金效率低。

（四）財政資金使用中的制度沖突和失衡：改革的制度成本

對現(xiàn)有財政支出進行統(tǒng)籌使用，不僅涉及資源配置方式的變化，還包括了對經(jīng)濟、社會、政治、文化等各個方面改革的整體過程，從根本上解決資金使用效率不高、資金難以統(tǒng)籌的問題，必然需要對現(xiàn)有體制機制的重新思考。這一過程中相應會產(chǎn)生一定的成本，包括了制度的摩擦成本、新制度的機會成本和安排成本等。

第一，對于制度的摩擦成本來說，是由舊制度受益方與新制度受益方之間的摩擦、舊制度的政策安排與新制度的政策安排之間的摩擦產(chǎn)生的。在對現(xiàn)有支出格局進行統(tǒng)籌使用時，新制度的形成并不是一蹴而就的，而是需要經(jīng)歷一個與舊制度轉(zhuǎn)換的階段，這就產(chǎn)生了舊制度與新制度間的摩擦成本。另一方面，在舊制度中受益的主體與在新制度中受益的主體存在不對等性，甚至會出現(xiàn)舊制度中受益主體在新制度中成為利益損失主體，需要與之匹配的補償支出，即調(diào)整摩擦成本。第二，對于新制度的機會成本來說，任何制度的選擇都存在著一定的機會成本，選擇某一改革措施后，政府必然承擔著未實施其他措施和繼續(xù)實施原有措施等引起的機會成本。第三，對于新制度的安排成本來說，由于新制度是對原有制度的更改，必然會打破原有制度下的條件假設。因此，當原有支出格局不存在或者被打破時混亂不可避免地會出現(xiàn)，這時需要針對新制度實施條件、配套措施、監(jiān)督方案等因素進行重新考慮，此時產(chǎn)生的成本構(gòu)成了新制度的安排成本。

三、統(tǒng)籌財政資金的路徑選擇

財政資金在統(tǒng)籌使用過程中會受到主體利益選擇、博弈困境、改革成本等方面的阻礙，使得財政資金難以統(tǒng)籌使用。在財政收支矛盾仍然突出的前提下，構(gòu)建財政資金統(tǒng)籌使用的長效機制，應從頂層設計出發(fā)，培育全局意識的價值導向，實現(xiàn)多元共治的統(tǒng)籌機制，并配以全面實施預算績效管理的內(nèi)部管理模式和強化人民代表大會監(jiān)督的外部監(jiān)督措施等，實現(xiàn)資金的有效統(tǒng)籌。

（一）培育具有全局意識的價值導向

財政支出是資金使用主體的利益格局體現(xiàn)，對原有支出制度的改革必然導致權(quán)力的此消彼長，各部門應站在全局視角下，以更大的智慧和勇氣，實質(zhì)性打破財政支出中的利益藩籬。因此，應培育具有全局意識的價值導向。具體包括：第一，確立體現(xiàn)公共利益核心價值的財政支出目標。從財政支出視角來看，應確立以提高財政支出效益為核心目標的財政支出管理改革，即通過改變以往不科學、不合理的支出模式，達到資源和生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置，打破政府間、部門間、區(qū)域間的隔閡，從國家整體利益出發(fā)，充分利用有限的財政資源，保障可持續(xù)發(fā)展。第二，建立體現(xiàn)公共利益核心價值的動力機制。衡量財政支出效益的重要指標之一是公共利益的實現(xiàn)，而公共利益的實現(xiàn)需要配以價值動力機制的有效運轉(zhuǎn)。因此，通過以公開透明的項目管理為依托，加強主體間互動，實現(xiàn)價值動力機制的內(nèi)在要求，進而實現(xiàn)公共利益[18]。

（二）建立多元共治的統(tǒng)籌機制

第一，中央與地方的共治。財政資金有效統(tǒng)籌使用需要依靠政府支出關(guān)系的調(diào)整來實現(xiàn)。根據(jù)《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）、《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）等有關(guān)規(guī)定，中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分已逐步展開，尤其對于基本公共服務領域的中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分已較為清晰，中央和地方應嚴格按照相關(guān)規(guī)定深化落實，實現(xiàn)對義務教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障等支出的合理安排。另一方面，根據(jù)中央和地方的職能定位，進一步理順中央和地方的財政事權(quán)和支出責任，推進其他領域劃分細則及相關(guān)政策出臺。

第二，地方政府間的共治。財政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨地區(qū)溝通協(xié)商和利益的補償機制來推進。首先，各地區(qū)政府要打破經(jīng)濟增長和官員晉升政績的狹隘觀點，以長遠利益為目標，反復進行平等的溝通協(xié)商。其次，從管理上改變官員考核晉升機制。對于地方官員的政績考核，從根本上改變只關(guān)注當?shù)亟?jīng)濟增長的狀態(tài)，應充分考慮地方政府所處的環(huán)境、發(fā)展等因素，結(jié)合外部性的影響，制定出綜合指標，全面考核地方政府官員的政績。最后，從利益角度上制定補償機制。在財政資金統(tǒng)籌過程中，建立地區(qū)的補償機制，對付出代價的地方，由中央政府或利益受益地區(qū)通過相應的轉(zhuǎn)移支付、政策補貼等措施進行補償，改善協(xié)調(diào)過程中地方間利益失衡問題。

第三，部門間的共治。財政資金有效統(tǒng)籌使用，需要建立跨部門聯(lián)動機制來深化。財政資金的管理不僅涉及財政部門，也涉及資金使用部門、資金監(jiān)管部門等。不同部門在資金的使用中，根據(jù)不同職責劃分和權(quán)力水平進行資金的決策和執(zhí)行，因此統(tǒng)籌工作僅靠財政部門一己之力無法完成。首先，進行部門職責調(diào)整和整合。在落實黨中央有關(guān)政策過程中，將利益在各部門進行合理分配，堅決消除偏離整體利益之外的部門利益。其次，建立部門間溝通協(xié)商機制。在現(xiàn)有的部門層級上，依托有效的行政協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化部門間的聯(lián)動，從而實現(xiàn)“1+1>2”的資金使用效果。在不改變現(xiàn)有政府機構(gòu)設置條件下，由財政部門牽頭，建立跨部門的專業(yè)委員會或召開聯(lián)席會議，協(xié)商存量資金的安排使用情況，避免重復交叉或相互脫節(jié)，強調(diào)資金使用整體協(xié)同理念，打破部門隔閡。最后，與地區(qū)間配套補償機制為依托，建立部門間補償機制，更傾向于關(guān)注項目涉及部門的利益。

第四，政府與群眾的共治。財政資金取之于民而應用之于民，因此財政支出的有效使用應從群眾的切身利益出發(fā)進行衡量。首先，提高預算透明度，減小政府與群眾的信息不對稱。預算透明度的提高可以保障群眾的知情權(quán)，為監(jiān)督提供前提以督促政府更好履行受托責任。其次，加強人民代表大會對預算的監(jiān)督。人民代表是廣大群眾的代表，因此從預算的編制、執(zhí)行到最后的決算，都應受到人大的監(jiān)督。最后，依托現(xiàn)代信息手段，加強群眾與政府的聯(lián)系和溝通。

（三）全面實施預算績效管理

“十九大”報告中提出要全面實施績效管理，這是繼“十八大”報告提出“推進政府績效管理”后對績效管理的新提法。全面實施績效管理要求在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注資金的產(chǎn)出和結(jié)果，為提高財政資源配置效率和使用效益提供了支持。其中，構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，是體現(xiàn)全面實施績效管理的主要指標，也是實現(xiàn)財政資金統(tǒng)籌使用的制度保障。

第一，強化預算部門的責任。全面實施預算績效管理包括了對財政支出的全面績效管理，而財政支出是通過預算安排體現(xiàn)，因此，要強化預算部門的第一責任人意識。在落實財政資金統(tǒng)籌過程中，預算部門應發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和監(jiān)管的責任，從源頭上把控資金分配的合理性和有效性。

第二，推進全覆蓋的實現(xiàn)。首先，實現(xiàn)全方位的績效管理格局。全面實施預算績效管理要實現(xiàn)向所有類別拓展，即在繼續(xù)推進一般性預算項目支出績效管理的基礎上，逐漸向預算部門整體支出、財政收入和支出政策拓展；在繼續(xù)探索轉(zhuǎn)移支付制度的基礎上，逐漸向各級政府財政運行拓展，從建立完善的政府預算績效管理、部門預算績效管理、政策和項目預算績效管理三個方面入手，實現(xiàn)全方位的績效管理格局。其次，實現(xiàn)預算管理的全過程。將預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程與績效管理同步，保證財政資金接受全過程的績效管理。最后，實現(xiàn)覆蓋財政的全資金。將所有財政資金都納入績效管理范疇，即從一般公共預算向政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算拓展，完成對所有財政資金項目、預算單位、預算部門的監(jiān)管，確?！盎ㄥX”與“辦事”間的匹配，防止“拿錢找項目”情況的發(fā)生，減少資金無法形成有效支付的可能。

第三，強化績效目標管理。績效目標作為財政資金使用的“指揮棒”[19]，在預算管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，要通過進一步加強績效目標編報能力，以實現(xiàn)績效目標的規(guī)范化、績效指標的科學化、績效結(jié)果的可獲得化。首先，在申報預算時，主管部門或委托社會中介機構(gòu)應對績效目標進行嚴格的事前評估，倒逼預算編制部門科學、合理設置績效目標。其次，進一步按類別研究統(tǒng)一的績效目標指標體系，并給出指標解釋，以提高指標填列的可操作性。對無績效目標或績效目標偏低的支出，采取一定的措施，可不予安排或相應消減預算規(guī)模，以實現(xiàn)財政資金的有效執(zhí)行。最后，對于項目來說，應嚴格遵守將績效目標及指標作為項目入庫的前提條件，未按規(guī)定設置績效目標或?qū)徍瞬缓细竦捻椖坎挥柽M入項目庫。

（四）強化人民代表大會監(jiān)督體系

根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》可知，為提高財政資金的使用效益，保障預算支出和政策更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署，人大對預算的監(jiān)督重點，從赤字規(guī)模和預算收支平衡轉(zhuǎn)為支出預算和政策拓展。這意味著人大對預算的審查監(jiān)督更具監(jiān)督性和有效性，同時也意味著要進一步強化人大監(jiān)督體系。

第一，給予人大充足審查時間。對支出預算和政策的審查要求人大需要充分了解黨中央重大方針政策和決策部署、聽取各方的意見和建議、展開專題調(diào)研等，在人大代表具有兼職性前提下，應給予人大對預算審查監(jiān)督提前介入許可，以確保在對預算進行審查監(jiān)督時的科學完整。例如，結(jié)合人大代表的工作特征，組織代表不定時進入預算編制部門進行短期考察等活動。

第二，夯實監(jiān)督主體構(gòu)成。首先，加強對人大自身素養(yǎng)的培訓，特別是基層人大，使其對各項法律法規(guī)、重大政策、重點項目有足夠的了解，從而有效行使監(jiān)督權(quán)。其次，在中國多元化的預算監(jiān)督形勢下，建立以人大監(jiān)督為核心，以政府財政部門、職能部門、審計部門等在內(nèi)的多元主體監(jiān)督體系，借助相關(guān)部門監(jiān)督力量以強化對支出預算和政策的監(jiān)督。最后，充分利用專家智庫，更加廣泛地借助專家和社會力量，形成人大、政府與其他社會主體的有序互動。

第三，形成以支出預算和政策為主的全口徑和全過程預算審查監(jiān)督。預算審查重點轉(zhuǎn)為支出預算和政策并不意味著對收入預算等的忽視，而是在原有的審查監(jiān)督前提下，更加強調(diào)包括一般公共預算、政府性基金預算等預算的支出和政策的全面監(jiān)督審查，強調(diào)對預算事前、事中、事后的全過程審查監(jiān)督[20]。

第四，健全人大監(jiān)督責任機制。解決委托代理引起相關(guān)問題的主要途徑有兩種：一是激勵機制，二是監(jiān)督機制。因此，人大對預算監(jiān)督應采取激勵和監(jiān)督并進的辦法，以促進人大對預算監(jiān)督有效性的提高。在激勵機制建立方面，首先，對人大代表履職工作進行合理的量化，如建立人大檔案，系統(tǒng)地記錄人大代表在各個監(jiān)督階段的工作情況，并對不同的工作給以量化分數(shù)或相應加分；其次，每年可進行集中考評，對不合格的人大代表采取提醒、批評等措施，對履職較好的人大代表進行相應獎勵。在監(jiān)督機制建立方面，首先，利用各種媒介對人大監(jiān)督預算這一過程進行監(jiān)督，充分體現(xiàn)出人大監(jiān)督預算的受監(jiān)督性；其次，建立等級懲處制度，對不稱職或瀆職、違法違紀的人大代表，按程度采取教育、批評、警告等措施，對情節(jié)嚴重的代表甚至可進行勸退并采取以后年度也不被任職的辦法。

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【責任編輯郭玲】

Abstract： Under the background that the economy continues to maintain steady growth and the fiscal revenue and expenditure performs the task ahead， the objective of focusing on “tax reduction， fee reduction and making fiscal policy more proactive” was proposed in the executive meeting of the State Council. How to implement a more proactive fiscal policy in the context of increasing uncertainties so as to avoid the occurrence of financial risks and thus the occurrence of systemic overall risks is a problem； for this purpose it is of vital importance to accelerate the progress of budget implementation and improve the efficiency of fiscal expenditure. Based on the current situation of fiscal fund， this paper argues that the effective coordination of fiscal fund is difficult to achieve in the process of using fiscal fund as a whole because of the obstacles such as the choice of interests and the game dilemma and so on. Then it puts forward that the reform should start from the topdesign， then foster the value orientation of holistic awareness and realize the coordination mechanism of multiple cogovernance. In order to use fiscal fund as a whole and achieve more positive fiscal policy to provide security，the government should implement the internal management mode of budget performance management and strengthen the external supervision measures of the peoples congress.

Key words： financial fund； financial risk； overall planning and benefits pattern； multigoverning model