PPP模式實(shí)踐探討

李燈強(qiáng)　陳莉莉　管志鵬

摘要：PPP模式的規(guī)范實(shí)施有助于平滑地方當(dāng)期財(cái)政支出壓力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。省社科院承擔(dān)了2017年度湖北省重大調(diào)研課題“社會民生領(lǐng)域財(cái)政投入的市場化機(jī)制研究”，近期赴荊門市就此問題進(jìn)行專題調(diào)研，本文對此進(jìn)行了詳細(xì)介紹，以供相關(guān)人士參考借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP；實(shí)踐；探討

一、荊門市推廣運(yùn)用PPP模式的做法與成效

1.荊門市推廣運(yùn)用PPP模式主要工作做法

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視部門合力推進(jìn)。一是成立由市主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的PPPI作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了“全市一盤棋、上下共聯(lián)動”的工作格局。2015年6月，荊門市率先成立了全省第一個(gè)市州級PPP專職機(jī)構(gòu)——PPP中心。二是建立“雙向聯(lián)動”的協(xié)調(diào)機(jī)制。由市政府牽頭，建立財(cái)政、發(fā)改部門“雙向聯(lián)動”的協(xié)調(diào)機(jī)制，既注重協(xié)商溝通、又兼顧部門職責(zé)，做到信息共享、統(tǒng)籌推進(jìn)、凝聚合力。

（2）狠抓規(guī)范管理嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。出臺《荊門市人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作模式試點(diǎn)工作的意見》，制定了PPP項(xiàng)目統(tǒng)一操作規(guī)程、項(xiàng)目庫管理、社會資本選擇、咨詢機(jī)構(gòu)考核等12項(xiàng)配套管理制度，建立了一套完善的制度體系，5大步19小步每一步相應(yīng)工作內(nèi)容都有制度明確，5個(gè)層面的專家評審都有相應(yīng)的規(guī)范指引。嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目可行性、支出責(zé)任以及履約風(fēng)險(xiǎn)的步驟和流程，提出“三個(gè)一律”原則，即：項(xiàng)目實(shí)施方案凡是沒有開展并通過物有所值評價(jià)的，一律不能按PPP模式建設(shè)；凡是不進(jìn)行財(cái)政承受能力論證的，一律不安排財(cái)政預(yù)算；凡未經(jīng)本級政府審批的，一律不進(jìn)入政府采購程序。截至2017年12月底，納入荊門市市級項(xiàng)目庫的339個(gè)項(xiàng)目，總投資2970億元，都規(guī)范開展了“兩個(gè)論證”（物有所值和財(cái)政可承受能力論證）。

（3）勇于探索創(chuàng)新提質(zhì)增效。一是堅(jiān)持量體裁衣。嘗試“六種非常用”的運(yùn)作方式。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際和投資方意愿，充分考慮項(xiàng)目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營期和物有所值等因素，大膽嘗試EPC+PPP（工程總承包+PPP）、BLOT（建設(shè)一租賃——運(yùn)營—移交）、BLMT（建設(shè)——租賃——維護(hù)——移交）、OM（運(yùn)營——維護(hù)）、MC（管理合同）、LOT（租賃——運(yùn)營——移交）等6種非常用PPP運(yùn)作方式。如，在竹皮河水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目中，對中心城區(qū)地下排水管網(wǎng)采用OM（運(yùn)營——維護(hù)）模式，有效提升項(xiàng)目的運(yùn)營效率。二是完善“32個(gè)同步”的推進(jìn)機(jī)制。即：項(xiàng)目識別與項(xiàng)目準(zhǔn)備兩階段工作同步推進(jìn)；物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證與實(shí)施方案編制同步推進(jìn)；財(cái)政投資評審與項(xiàng)目預(yù)算編制同步推進(jìn)；采購需求磋商與響應(yīng)文件評審?fù)酵七M(jìn)；項(xiàng)目談判和合同編制同步推進(jìn)，既加快了項(xiàng)目落地和建設(shè)進(jìn)程，又提高了建設(shè)效益。

（4）狠抓責(zé)任落實(shí)工作督辦。一是目標(biāo)考核機(jī)制。荊門市在全省范圍內(nèi)第一個(gè)將PPP項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)納入政府工作目標(biāo)責(zé)任考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度政績目標(biāo)考核?！蛾P(guān)于各縣（市、區(qū)）2016年黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核目標(biāo)的通知》明確將PPPI作納入縣（市、區(qū)）和市直部門領(lǐng)導(dǎo)班子年度政績目標(biāo)考核，層層落實(shí)主體責(zé)任。二是全程督辦通報(bào)機(jī)制。對所有納入實(shí)施計(jì)劃的PPP項(xiàng)目，編制項(xiàng)目推進(jìn)“路線圖”，明確項(xiàng)目內(nèi)容、操作步驟、時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)行“掛圖作戰(zhàn)、跑表計(jì)時(shí)、到點(diǎn)督辦”。推行重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)制，精準(zhǔn)對接每一個(gè)項(xiàng)目，實(shí)行“一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)、一個(gè)秘書駐點(diǎn)”的“三個(gè)一”工作機(jī)制，定期編印督辦通報(bào)，一月一督辦、一月一通報(bào)。

（5）積極搭建平臺推介項(xiàng)目。圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境治理、全域旅游、大健康養(yǎng)老、園區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，策劃一批投資規(guī)模大、示范帶動力強(qiáng)的項(xiàng)目。通過中央、省級信息發(fā)布平臺，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目信息；通過召開項(xiàng)目推介會、銀政企聯(lián)席會、新聞媒體宣傳等多種方式，搭建雙多邊項(xiàng)目對接平臺。截至2017年9月底，荊門市累計(jì)推介PPP項(xiàng)目133個(gè)。2017年11月全國PPP第三屆（上海）融資論壇會上荊門市篩選了28個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資150億元進(jìn)行專場推介。

2.荊門市PPP工作主要成效

繼2016年荊門市PPP工作實(shí)現(xiàn)全省“劉個(gè)第一”后，2017年繼續(xù)大力推進(jìn)，PPP工作取得顯著成效。

一是入選省部級示范項(xiàng)目數(shù)量全省第一。截至2017年12月底，荊門市累計(jì)有20個(gè)PPP項(xiàng)目入選財(cái)政部和省級PPP示范項(xiàng)目，其中，入選財(cái)政部示范項(xiàng)目4個(gè)，入選省財(cái)政廳示范項(xiàng)目7個(gè)，入選省發(fā)改委示范項(xiàng)目9個(gè)。

二是落地PPP項(xiàng)目數(shù)量全省第一。截至2017年12月底，荊門市累計(jì)落地PPP項(xiàng)目56個(gè)，總投資276億元，吸引民間資本120億元。

三是獲財(cái)政部普惠金融專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目數(shù)量全省第一。2017年8月荊門市竹皮河流域水環(huán)境綜合治理、荊門劇院和沙洋縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠等3個(gè)新建PPP項(xiàng)目共獲財(cái)政部普惠金融專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金1400萬元，項(xiàng)目數(shù)量居全省第一。

二、荊門市PPP實(shí)踐的啟示

（1）做明白的PPP。一些地方之所以PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，重要的一個(gè)原因就是對PPP重視不夠，對PPP所知甚少因而對PPP存在畏難情緒，即使抓也落實(shí)不到關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也有一些地方的實(shí)施機(jī)構(gòu)當(dāng)“甩手掌柜”將PPP托付給PPP咨詢機(jī)構(gòu)，進(jìn)展不順就歸咎于咨詢機(jī)構(gòu)不得力。荊門市將PPP推廣工作提升到加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理水平的高度，廣泛凝聚共識，形成從市主要領(lǐng)導(dǎo)到相關(guān)職能部門及PPP中心學(xué)懂弄通PPP、齊心協(xié)力抓落實(shí)的良好氛圍。市政府將PPP項(xiàng)目建設(shè)情況納入市政府常務(wù)會議議事內(nèi)容，每月研究調(diào)度一次。

（2）做規(guī)范的PPP。唯有規(guī)范，方可行穩(wěn)致遠(yuǎn)。從財(cái)政部的政策表態(tài)來看，抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)成為近期PPP行業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。從其他省份的實(shí)踐來看，一些PPP項(xiàng)目因?yàn)橥七M(jìn)中的不規(guī)范行為而舉步維艱甚至不少案例到了打官司的地步。荊門市從政府行為、項(xiàng)目決策、融資方案、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，不合格的項(xiàng)目即使已經(jīng)走了一些流程也堅(jiān)決拿下，其目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更是為了PPP的健康發(fā)展。荊門市第一個(gè)PPP項(xiàng)目——荊門劇院項(xiàng)目就已成功申報(bào)財(cái)政部普惠金融發(fā)展示范項(xiàng)目，將按預(yù)定時(shí)間完工并于2018年1月進(jìn)入運(yùn)營期。承擔(dān)這一項(xiàng)目咨詢服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)湖北永業(yè)行咨詢公司亦經(jīng)歷這一項(xiàng)目的“初體驗(yàn)”后，發(fā)展成為湖北省內(nèi)排名第一的PPP咨詢機(jī)構(gòu)。

（3）做真開放的PPP。民營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量，是未來經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉。一些地方圖省事對民營資本變相設(shè)置壁壘，在PPP招標(biāo)中設(shè)立非必要的注冊資金、資質(zhì)等門檻。荊門市按照《關(guān)于大力促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》要求，對民營資本高看一等、厚愛三分，為民營資本提供更加公平的市場環(huán)境。截至2017年12月底，民營資本在荊門市已落地的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目數(shù)占比58%，投資規(guī)模占比43%。

（4）做與時(shí)俱進(jìn)的PPP。2014年以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)四年將PPP作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的年度重點(diǎn)工作任務(wù)。國務(wù)院常務(wù)會議多次研究部署PPP工作。省委省政府也高度重視我省PPP的推廣運(yùn)用。從全國范圍來看，PPP模式的推廣運(yùn)用已從野蠻生長的“起飛期”轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展的“平飛期”，對于純政府付費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入從嚴(yán)控制階段。荊門市的經(jīng)驗(yàn)在于及時(shí)跟進(jìn)PPP政策的調(diào)整變化，起步比其他市州早，成功申報(bào)并組織實(shí)施一批國家和省級PPP示范項(xiàng)目。在PPP政策趨緊后更加規(guī)范操作流程和注重績效考核，在項(xiàng)目策劃上優(yōu)先選擇使用者付費(fèi)項(xiàng)目。反之，在PPP發(fā)展中落后的地方，往往是對政策研究不透，一步落后步步落后。

（責(zé)任編輯：王文龍）