政府財(cái)政專項(xiàng)資金管理研究

杜曉亮

摘 要：財(cái)政專項(xiàng)資金一般都會(huì)要求單獨(dú)核算，專款專用，并設(shè)定一定的期限。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理，提高資金使用效率及效果，是進(jìn)一步推動(dòng)政府職能發(fā)揮，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文通過當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況著手，發(fā)現(xiàn)使用過程中存在的問題，提出財(cái)政專項(xiàng)資金管理的若干建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政;資金;預(yù)算;管理

一、財(cái)政專項(xiàng)資金范疇

財(cái)政專項(xiàng)特指項(xiàng)目支出，項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出之外，財(cái)政預(yù)算專款安排的支出。在目前的預(yù)算管理體系下，財(cái)政撥款基本上分為一般公共預(yù)算撥款（人員經(jīng)費(fèi)和公共經(jīng)費(fèi)），財(cái)政專項(xiàng)資金撥款。一般公共預(yù)算撥款一般只能滿足機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，而機(jī)構(gòu)的發(fā)展則需要專項(xiàng)資金的支持。項(xiàng)目按照其性質(zhì)可以分為基本建設(shè)類項(xiàng)目、行政事業(yè)類項(xiàng)目和其他類項(xiàng)目。也可分為重大改革發(fā)展項(xiàng)目、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目和其他項(xiàng)目，本文中討論的主要為經(jīng)常性項(xiàng)目及專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)。

二、財(cái)政專項(xiàng)申請(qǐng)分析

1.預(yù)算單位資金申請(qǐng)主觀性較大

單位的穩(wěn)定發(fā)展，離不開資金的支持，但大多數(shù)單位全面預(yù)算管理的意識(shí)薄弱，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人往往僅知道工作業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏資金，但資金缺口多少，主要用于哪些方面、項(xiàng)目周期多長等詳細(xì)內(nèi)容較為模糊。

因此，在上報(bào)項(xiàng)目資金需求時(shí)，主觀上認(rèn)為申請(qǐng)的資金越多越好，資金提前規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)。即使部分機(jī)構(gòu)列明了業(yè)務(wù)發(fā)展所需要的資金預(yù)算名目，卻也未考慮業(yè)務(wù)發(fā)展所需要的資金規(guī)模，往往會(huì)過高估計(jì)資金需求量，在項(xiàng)目批復(fù)資金下達(dá)后，因各種原因，業(yè)務(wù)未開展或開展較少，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金留滯，存量較大，在財(cái)務(wù)上年終決算時(shí)，反映出來預(yù)算與決算差別大，資金管理較差。

2.資金分配不合理

在專項(xiàng)資金批復(fù)后，部分規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)存在將財(cái)政專項(xiàng)資金根據(jù)部門進(jìn)行二次分配。在分配時(shí)，受“平衡”管理模式的影響，或平均或按照事先制定好的分配比例進(jìn)行分配，未考慮各個(gè)部門的差別因素，特別對(duì)于經(jīng)常性、延續(xù)性的項(xiàng)目，例如，財(cái)政在撥付專項(xiàng)的管理經(jīng)費(fèi)時(shí)，出于管理等原因，會(huì)按照一定的比例進(jìn)行撥付，未考慮項(xiàng)目實(shí)施單位歷年度管理經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用情況，而對(duì)經(jīng)常性項(xiàng)目，歷年成本應(yīng)具有更高的參考價(jià)值。

3.項(xiàng)目評(píng)審不嚴(yán)格

財(cái)政部門在撥付專項(xiàng)資金時(shí)，項(xiàng)目評(píng)審不嚴(yán)格，特別對(duì)于經(jīng)常性項(xiàng)目，依據(jù)往年管理經(jīng)驗(yàn)，即使申報(bào)目標(biāo)、工作任務(wù)不明確的項(xiàng)目也能評(píng)審?fù)ㄟ^，并且對(duì)于往年實(shí)際資金使用效率低，對(duì)歷年來結(jié)余的存量資金，只是要求上繳，也并未核減下年資金計(jì)劃，不影響下一年經(jīng)常性項(xiàng)目預(yù)算，造成財(cái)政專項(xiàng)資金管理流于形式。

4.項(xiàng)目精細(xì)化管理欠缺

財(cái)政部門在評(píng)審上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，未注重項(xiàng)目的精細(xì)化管理，例如項(xiàng)目周期的剛性管理，財(cái)政部門下?lián)軐ｍ?xiàng)資金時(shí)，一般未考慮項(xiàng)目周期或未重視項(xiàng)目的周期管理。例如，對(duì)當(dāng)年申報(bào)的項(xiàng)目，未進(jìn)行分類管理，對(duì)一年內(nèi)的、兩年內(nèi)等周期不同的項(xiàng)目也沒有完整的統(tǒng)計(jì)口徑。

三、財(cái)政專項(xiàng)資金使用分析

1.部分財(cái)政專項(xiàng)資金使用缺乏標(biāo)準(zhǔn)和確切界定

在專項(xiàng)資金使用時(shí)，大多專項(xiàng)資金均有章可循，依據(jù)相關(guān)的支出范疇進(jìn)行資金的使用，但是在部分財(cái)政專項(xiàng)資金中，特別是下達(dá)的類似于專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目中，存在與一般公共預(yù)算資金相同的列支范疇，如辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、印刷費(fèi)等。項(xiàng)目申請(qǐng)單位會(huì)通過專項(xiàng)資金來彌補(bǔ)公共經(jīng)費(fèi)的不足，支出隨意性大，影響人員經(jīng)費(fèi)及公共經(jīng)費(fèi)使用的合理性，一般公共預(yù)算中，特別是公共經(jīng)費(fèi)制定的人均標(biāo)準(zhǔn)也失去意義。

2.資金預(yù)算不合理

在財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中，忽視年初項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目年終決算的比較分析。在良性的資金循環(huán)中，年終預(yù)算與年終決算控制在一定的比例內(nèi)，而年終決算時(shí)資金存量大，則說明在制定年初預(yù)算時(shí)，缺乏財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的融合或當(dāng)年度業(yè)務(wù)單位推動(dòng)較慢。部分行政單位存在重決算輕預(yù)算或重預(yù)算輕決算的管理，缺乏資金鏈的全過程管理，未把預(yù)算與決算的差異分析對(duì)比，未形成詳細(xì)的差異分析計(jì)劃，對(duì)此進(jìn)行后續(xù)管理。

3.項(xiàng)目資金缺乏效益評(píng)價(jià)

項(xiàng)目資金效益評(píng)價(jià)不完整。在大多項(xiàng)目執(zhí)行完畢后，財(cái)務(wù)上對(duì)報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行合理、合規(guī)性的審查，受當(dāng)前會(huì)計(jì)職能的限制，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的效益未進(jìn)行分析，隨著會(huì)計(jì)改革的趨勢，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)逐步向管理會(huì)計(jì)的過渡，勢必進(jìn)一步拓展會(huì)計(jì)職能權(quán)限，對(duì)項(xiàng)目結(jié)束后，產(chǎn)生的后續(xù)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)，既包含項(xiàng)目事前預(yù)算評(píng)價(jià)，項(xiàng)目執(zhí)行過程中效率評(píng)價(jià)，也包含項(xiàng)目執(zhí)行完后的效果評(píng)價(jià)，從而真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金對(duì)業(yè)務(wù)的推動(dòng)。

4.資金使用缺乏事中跟蹤評(píng)價(jià)

財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行過程中未注重項(xiàng)目過程評(píng)價(jià)。當(dāng)前的財(cái)務(wù)管理模式下，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目結(jié)束后，往往結(jié)合當(dāng)時(shí)的任務(wù)清單進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)束后的評(píng)價(jià)，但在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，缺乏事中項(xiàng)目評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的問題。

5. 國庫集中支付與項(xiàng)目銜接不緊密

國庫集中支付作為財(cái)政管理制度的一部分，有效地解決了資金層層撥付及資金挪用的情況，實(shí)現(xiàn)了通過零余額賬戶資金的集中支付，但在實(shí)際操作中，存在國庫支付系統(tǒng)內(nèi)支付指標(biāo)與實(shí)際支付項(xiàng)目不一致的情況。例如，某項(xiàng)目的國庫支付系統(tǒng)指標(biāo)，實(shí)際支付另外項(xiàng)目的資金，從而造成國庫支付系統(tǒng)內(nèi)資金與實(shí)際項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余不一致的情況，使國庫集中支付所應(yīng)起到的監(jiān)管作用大幅削弱。

四、財(cái)政專項(xiàng)資金的管理

1.強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算申請(qǐng)

在財(cái)政專項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)，須有詳細(xì)的執(zhí)行期間及預(yù)算項(xiàng)目，可按照商品服務(wù)支出大類，列明項(xiàng)目資金支出的勞務(wù)費(fèi)、維修費(fèi)、專用材料費(fèi)、專用燃料費(fèi)等與項(xiàng)目有關(guān)的費(fèi)用，嚴(yán)格控制在一般公共預(yù)算已安排的項(xiàng)目，如辦公費(fèi)，差旅費(fèi)等。并適度通過其他商品服務(wù)支出科目調(diào)整預(yù)算額度，但控制在一定的比例之內(nèi)。在科目確定之后，對(duì)發(fā)生費(fèi)用應(yīng)有詳細(xì)的計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)與年度目標(biāo)責(zé)任相結(jié)合，例如執(zhí)行時(shí)間、執(zhí)行效果等。另外，對(duì)預(yù)算金額應(yīng)有詳細(xì)的測算說明，項(xiàng)目的預(yù)算要符合合理和易執(zhí)行原則。

2.推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度

在項(xiàng)目資金申請(qǐng)后，應(yīng)建立專門的預(yù)算推進(jìn)小組，切實(shí)負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的推進(jìn)工作。專項(xiàng)資金的推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上也是業(yè)務(wù)的推進(jìn)。根據(jù)預(yù)算申請(qǐng)時(shí)的詳細(xì)預(yù)算項(xiàng)目及執(zhí)行期間，分析財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的各個(gè)項(xiàng)目的推動(dòng)情況，對(duì)執(zhí)行過程中執(zhí)行慢、無法推動(dòng)的情況及時(shí)做出處理，避免項(xiàng)目執(zhí)行期到時(shí)處于被動(dòng)的情況。

3.對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并形成評(píng)價(jià)報(bào)告

為了有效提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，促進(jìn)資金作用的有效發(fā)揮，應(yīng)注重項(xiàng)目結(jié)果的分析，結(jié)合項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)所預(yù)期要求達(dá)到的目標(biāo)與項(xiàng)目執(zhí)行期結(jié)束后，實(shí)際達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，對(duì)該財(cái)政專項(xiàng)資金的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為今后提高類似項(xiàng)目提供經(jīng)驗(yàn)支持。確保專項(xiàng)資金作用真正得到發(fā)揮。

4.確保一級(jí)預(yù)算單位對(duì)二級(jí)預(yù)算單位的指導(dǎo)與監(jiān)督審核

根據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算體系及管理的需要，對(duì)二級(jí)預(yù)算單位的財(cái)政專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督，不能完全依靠財(cái)政的力量，一級(jí)預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)自身職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)二級(jí)預(yù)算單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的分級(jí)管理得到落實(shí)。

5.財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金的二次分配要強(qiáng)調(diào)按需分配，并強(qiáng)調(diào)資金使用考核

在財(cái)政專項(xiàng)下達(dá)后，特別是高校，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目資金下達(dá)后，根據(jù)需要進(jìn)行資金的二次分配，在分配時(shí)既要考慮各個(gè)單位的實(shí)際資金需求情況，也要統(tǒng)籌考慮資金規(guī)模。資金下達(dá)后，要定期對(duì)該財(cái)政專項(xiàng)資金在二次分配后的使用情況進(jìn)行督察和考核。

6.加強(qiáng)核算管理，在核算上注重財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目期管理

在會(huì)計(jì)核算時(shí)，專項(xiàng)項(xiàng)目一般按照項(xiàng)目名稱分類，或建立輔助賬，對(duì)項(xiàng)目資金收支情況進(jìn)行管理，為了進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理，在核算時(shí)，可根據(jù)實(shí)際需要按照項(xiàng)目執(zhí)行期間設(shè)置支出明細(xì)科目，例如，一年期項(xiàng)目，兩年期項(xiàng)目，然后在此科目下設(shè)置項(xiàng)目名稱。

五、結(jié)語

財(cái)政專項(xiàng)特指項(xiàng)目支出，項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出之外，財(cái)政預(yù)算?？畎才诺闹С觥橥苿?dòng)社會(huì)發(fā)展，政府會(huì)向行政事業(yè)單位安排資金用于社會(huì)管理、公共事業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，該資金一般都會(huì)要求單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，并設(shè)定一定的期限。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理，提高資金使用效率及效果，是進(jìn)一步推動(dòng)政府職能發(fā)揮，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

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