淺析公共基礎(chǔ)設(shè)施管理存在問題及對(duì)策

楊貫英

摘 要：財(cái)政部于2017年4月制定并發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》（以下簡(jiǎn)稱公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則），且從2018年1月1日起在全國(guó)各地方全面推廣并實(shí)施。本文首先介紹了公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念和特點(diǎn)，其次分析了當(dāng)前我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理存在的各種問題，最后提出了相應(yīng)的解決措施，并為往后我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理優(yōu)化提供了參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施;政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則;產(chǎn)權(quán)界定

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念及特點(diǎn)

公共基礎(chǔ)設(shè)施主要指我國(guó)政府部門向社會(huì)提供的各種公共性服務(wù)，并為確保各項(xiàng)服務(wù)的正常運(yùn)行進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)、管理等工作，而這些服務(wù)提供的工程性基礎(chǔ)設(shè)施則稱之為公共基礎(chǔ)設(shè)施。其特點(diǎn)主要包括：其一，提供服務(wù)的公共性和雙重性。公共性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)提供服務(wù);而雙重性則是指公共基礎(chǔ)設(shè)施不但能夠?yàn)槲镔|(zhì)生產(chǎn)提供服務(wù)，同時(shí)還能夠?yàn)榫用裆钐峁┓?wù)。其二，經(jīng)濟(jì)效益的間接性和綜合性。間接性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施自身難以產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，即是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生提供間接服務(wù);而綜合性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施，不但能提升各部門的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還能提升環(huán)境與社會(huì)效益獲取。其三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超前性和同步性。超前性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同城市其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相比，其所需投入資金數(shù)額較大，且建設(shè)規(guī)模和施工周期都較長(zhǎng);而同步性則是指公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)同其他建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行，相輔相成。其四，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。系統(tǒng)性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施作為一個(gè)綜合體，是城市建設(shè)中的一個(gè)不可或缺的組成部分，其同其他基礎(chǔ)設(shè)施共同構(gòu)成一個(gè)整體系統(tǒng);而協(xié)調(diào)性是指公共基礎(chǔ)設(shè)施各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)與影響，且共同協(xié)調(diào)發(fā)展，主要用于協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系。

二、當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施管理存在的不足和問題

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施成本數(shù)據(jù)信息管理不當(dāng)

由于以往我國(guó)各級(jí)政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施管理方面并未給予足夠的重視，且成本核算等也并無明確規(guī)定，所以，公共基礎(chǔ)設(shè)施歷史資料相對(duì)匱乏，很難確定其成本費(fèi)用實(shí)際支出，給公共基礎(chǔ)設(shè)施管理帶來不必要的麻煩。同時(shí)，由于一些單位公共基礎(chǔ)設(shè)施在辦理移交手續(xù)過程中，只是辦理了實(shí)物資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證，并未辦理資產(chǎn)成本資料記錄與處理，這也使得一些成本數(shù)據(jù)信息缺失，給后續(xù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施成本核算造成一定的影響。還有一些單位在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間將建筑成本支出列入當(dāng)期日常支出，并未單獨(dú)列出和明確，使得其難以準(zhǔn)確核算公共基礎(chǔ)設(shè)施成本與價(jià)值，其成本核算與管理并不夠規(guī)范。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)力度不夠強(qiáng)硬

目前，我國(guó)很多單位公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期未辦理竣工結(jié)算，一直處于掛賬形式，這使得公共基礎(chǔ)設(shè)施難以進(jìn)行有效核算，且未能及時(shí)投入使用，影響了基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)服務(wù)作用。而造成公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)期掛賬的原因，則是工程核算資料難以取得、工程審批手續(xù)繁雜、設(shè)施項(xiàng)目更新以及項(xiàng)目替換頻繁等。這些客觀因素的存在嚴(yán)重影響了我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理，極大浪費(fèi)了國(guó)家的人力、財(cái)力和物力。同時(shí)，公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期掛賬形式的存在，也說明了我國(guó)很多單位存在審計(jì)工作不徹底現(xiàn)象，加大項(xiàng)目審計(jì)力度，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完工極其重要。

3.公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)用途不同，其資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。目前我國(guó)政府公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理并未根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其進(jìn)行細(xì)化和明確，一些公共基礎(chǔ)設(shè)施未登記進(jìn)賬，政府難以對(duì)全部的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理和掌握，這也使得其管理措施制定缺乏針對(duì)性，降低了公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的整體效果。除此之外，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理在新《公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則》分類方面過于籠統(tǒng)，分類標(biāo)準(zhǔn)和方法不夠明確，在公共基礎(chǔ)設(shè)施核算中難以借鑒區(qū)分，且存在漏記、少記資產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致一些政府公共基礎(chǔ)設(shè)施私有化，給政府資源造成不必要的浪費(fèi)，不易于我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。

4.公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定方式不夠合理

為社會(huì)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家政府的重要職責(zé)，但由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和性質(zhì)較為復(fù)雜，其涉及的利益主體普遍較多，因此產(chǎn)生多種不同形式的公共基礎(chǔ)設(shè)施類型，進(jìn)而使得其產(chǎn)權(quán)界定較為困難。就政府層面而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定是體現(xiàn)政府效用的根本，由政府出資建設(shè)且服務(wù)于群眾，并提升人們的生活環(huán)境和居住環(huán)境等，反之，公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善則使得政府在社會(huì)中產(chǎn)生負(fù)面影響。就社會(huì)資本層面而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施是不求回報(bào)的，如產(chǎn)權(quán)定界不合理，則會(huì)導(dǎo)致利益分配不明、責(zé)任分明不清，極大削弱了政府服務(wù)能力，影響公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性。

三、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的相關(guān)對(duì)策

1.建立統(tǒng)一項(xiàng)目信息管理平臺(tái)

公共基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)家政府對(duì)外提供公共服務(wù)的實(shí)物載體，其不但具有資產(chǎn)屬性，同時(shí)還具有公共屬性。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，構(gòu)建科學(xué)合理的統(tǒng)一公共基礎(chǔ)設(shè)施信息管理平臺(tái)，對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集、管理、分類、分析等，為公共基礎(chǔ)設(shè)施管理提供所需數(shù)據(jù)幫助，并且有效規(guī)范了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成本核算，極大提高了工作效率。與此同時(shí)，借助公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目信息管理平臺(tái)，還能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交互，明確項(xiàng)目主體、設(shè)施建設(shè)審批流程以及監(jiān)督管理職能等，最大限度滿足社會(huì)發(fā)展要求，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理。

2.全面實(shí)施設(shè)施項(xiàng)目跟蹤審計(jì)

首先，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)項(xiàng)目工程審批手續(xù)進(jìn)行優(yōu)化，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)、縮短審批時(shí)間、提高工作效率，為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供幫助。其次，單位應(yīng)提高公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)關(guān)注度，針對(duì)不同的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，制定相應(yīng)管理制度，完善工程核算和資料。最后，公共基礎(chǔ)項(xiàng)目應(yīng)全面實(shí)施跟蹤審計(jì)，不同階段工程項(xiàng)目在完工后要進(jìn)行全面審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)可能存在的不足和問題，適時(shí)進(jìn)行有效調(diào)整，提高跟蹤審計(jì)力度，避免公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目荒廢現(xiàn)象的發(fā)生。

3.細(xì)化公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分類

根據(jù)新《公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則》規(guī)定，對(duì)于應(yīng)確認(rèn)為固定資產(chǎn)、存貨或其他資產(chǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)按其資產(chǎn)賬面價(jià)值重新進(jìn)行分類和確認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施。而對(duì)于已確認(rèn)未入賬的公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)根據(jù)《公共基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則》規(guī)定，對(duì)其發(fā)生的歷史成本、評(píng)估價(jià)值以及重置成本進(jìn)行明確，并記入該公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)成本賬。除此之外，各級(jí)政府部門對(duì)所屬公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理應(yīng)給予重視，通過資產(chǎn)分類和細(xì)化，為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供具體化的維護(hù)和完善，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效用。

4.明確公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬

當(dāng)前，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬主要分為私人所有、私人同政府共同所有以及政府所有三種情況，其中私人所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施不被納入行政單位會(huì)計(jì)核算范圍之中，政府所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施則必須納入行政單位會(huì)計(jì)核算范圍之中。新《公共基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》也針對(duì)此問題提出，采用政府和私人合作模式所形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其資產(chǎn)確認(rèn)和計(jì)量都應(yīng)遵照國(guó)家相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求，明確進(jìn)行區(qū)分，確保政府資源權(quán)益性。同時(shí)，政府同私人共同所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施不屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施范圍的，其產(chǎn)權(quán)歸屬則應(yīng)參照其他準(zhǔn)則進(jìn)行明確，避免發(fā)生公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明確現(xiàn)象發(fā)生。

四、結(jié)論

公共基礎(chǔ)設(shè)施是確保城市生產(chǎn)、居民生活的根本，同時(shí)也是國(guó)家政府資產(chǎn)的重要構(gòu)成部分。國(guó)家為提升公共基礎(chǔ)設(shè)施在城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)中的作用，根據(jù)實(shí)際情況制定并實(shí)施了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)――公共基礎(chǔ)設(shè)施》準(zhǔn)則，該準(zhǔn)則對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理中的資產(chǎn)分類、產(chǎn)權(quán)歸屬等進(jìn)行了詳細(xì)的明確，為加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理奠定了基礎(chǔ)。但公共基礎(chǔ)準(zhǔn)則在具體的資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、計(jì)量等方面仍然存在不足，其應(yīng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的快速發(fā)展，完善和協(xié)調(diào)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理措施，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施使用率，為保證政府資產(chǎn)的完整性、會(huì)計(jì)信息的公開性提供依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

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