鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的實踐與思考

陳致遠(yuǎn)

摘 要：筆者在2017年7月參加了一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的巡查工作，巡查的范圍是山東某市的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文客觀總結(jié)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理方面發(fā)現(xiàn)的亮點以及工作經(jīng)驗，同時，客觀分析巡查發(fā)現(xiàn)的主要問題及產(chǎn)生原因，并有針對性地提出了一些淺顯的建議，希望對進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，實施好國家的各項民生惠農(nóng)政策，提高財政資金的使用效益，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用與管理具有一定的參考性。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 資金監(jiān)管 經(jīng)驗做法 問題 解決辦法

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是整個財政管理體系的基石，是涉農(nóng)資金支出的最終落實者和終端監(jiān)管者，它直接面對的是廣大的鄉(xiāng)村和農(nóng)民群眾，是密切關(guān)系民生的重要組成部分。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管至關(guān)重要，這關(guān)系到國家的各項強(qiáng)農(nóng)惠民政策的最終落實，關(guān)系到財經(jīng)紀(jì)律在基層的執(zhí)行，也關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。當(dāng)前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管工作還有待改進(jìn)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管工作。

一、 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的重要性

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理是落實財政部“兩基”建設(shè)的重要舉措

“兩基”建設(shè)是財政管理基礎(chǔ)工作和基層財政建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理即是對“兩基”建設(shè)內(nèi)容的融會貫通和具體實施，是促進(jìn)財政管理科學(xué)化、現(xiàn)代化、精細(xì)化，提高基層財政管理水平的重要內(nèi)容，是建立農(nóng)村公共財政體系、貫徹落實財政“三農(nóng)”政策、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，是當(dāng)前落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的重要保障，是“兩基”建設(shè)的最終落腳點。

2.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)型的有力推手

財政部相繼出臺的兩個關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革的指導(dǎo)性的文件：《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用加強(qiáng)財政預(yù)算管理的意見》和《關(guān)于切實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》。明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干什么的問題，即職能問題，在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能中明確了資金監(jiān)管的職責(zé)，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理層級，全面具體的明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作職責(zé)、工作目標(biāo)、工作任務(wù)和措施，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在涉農(nóng)資金監(jiān)管工作中無位置、無職責(zé)的制度缺陷，要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作，作為新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作方向、工作重點來大力推進(jìn)。

3.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理是落實各項涉農(nóng)政策的迫切需求

2018年，國家發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，把振興鄉(xiāng)村作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)。鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感。為建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更是加大力度向“三農(nóng)”傾斜。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須發(fā)揮職能作用，發(fā)揮就近、就地優(yōu)勢，加強(qiáng)各種涉農(nóng)惠農(nóng)資金，特別是扶貧資金的監(jiān)管力度，切實加強(qiáng)扶貧資金管理，對挪用和貪污扶貧款項的行為嚴(yán)懲不貸。

二、被巡查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理經(jīng)驗

1.基本財經(jīng)制度運行規(guī)范

在涉農(nóng)資金管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門并按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”和“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，基本制定了監(jiān)管方案，充分調(diào)動了各級各涉農(nóng)部門工作積極性，增強(qiáng)了部門責(zé)任感。在資產(chǎn)管理方面，通過2016年度的全國固定資產(chǎn)清查工作，各個單位都基本摸清了家底，建立了專門的固定資產(chǎn)臺賬，制作、粘貼了具有電子識別功能的條形碼標(biāo)簽，并明確責(zé)任到個人，確保了資產(chǎn)管理的有序進(jìn)行。在會計基礎(chǔ)工作方面，會計崗位設(shè)置合理、規(guī)范，印鑒管理合規(guī)，出納崗位設(shè)置分離，銀行預(yù)留印鑒按規(guī)分別保管。在財政資金管理方面，財政資金賬戶設(shè)置較好，沒有多頭開戶情況，財政資金管理完善，票據(jù)管理規(guī)范。

2.憑證審批前置創(chuàng)新示范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門做到審批、憑證審核前置化，重點對報銷的原始憑證進(jìn)行把關(guān)、審核，審核票據(jù)的完整性、真實性和規(guī)范性，有效降低了財務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)了財政資金的監(jiān)督管理。

3.“基層數(shù)字財政管理系統(tǒng)”作用發(fā)揮好

財政資金監(jiān)管作為該系統(tǒng)的核心模塊發(fā)揮承上啟下的關(guān)鍵作用。充分利用“基層數(shù)字財政管理系統(tǒng)”大數(shù)據(jù)平臺，改變了之前縣級財政部門資金主管科室，單純靠手工傳遞資金信息的做法，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管信息交流不及時和不全面的問題，為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金無縫隙、全覆蓋監(jiān)管打下了堅實的基礎(chǔ)。

4.規(guī)范公開公示行為

對于涉農(nóng)資金，規(guī)范了公開公示的主體、內(nèi)容、時間、地點，按規(guī)收集上傳數(shù)碼照片等影像資料，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金接受社會監(jiān)督、在陽光下安全高效運行。

5.基層人員技能提升

從2014年開始，山東省財政廳組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)技能競賽，每兩年一屆，極大鼓勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員學(xué)知識、學(xué)業(yè)務(wù)的熱情。為了迎接技能競賽，各縣市區(qū)也都對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)骨干等進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容豐富、重點突出，理論與實踐相結(jié)合，為提升基層財政規(guī)范化、精細(xì)化管理水平，奠定堅實基礎(chǔ)。

三、巡查中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理存在的問題

1.財政資金管理使用不規(guī)范

因?qū)ｍ椯Y金的滯留和挪用，造成不同程度的存在獎補(bǔ)資金撥付不及時、專項資金掛在往來賬的問題，個別單位甚至存在財政資金公款私存現(xiàn)象。

2.會計基礎(chǔ)工作運行不規(guī)范

個別單位存在辦公費支出無明細(xì)、印刷費支出無明細(xì)、工程發(fā)票無明細(xì)的現(xiàn)象，容易形成監(jiān)管漏洞，暗藏腐敗的風(fēng)險。存在賬簿啟用填寫不完整、未加蓋公章現(xiàn)象，賬務(wù)交接不完善，不利于責(zé)任人的界定。存在票據(jù)使用不規(guī)范現(xiàn)象，未建立票據(jù)使用臺賬，收入使用白條記賬，未使用山東省往來結(jié)算票據(jù)。更有甚者存在使用白條做收做支現(xiàn)象，造成財政資金流失。有的單位記賬不規(guī)范，原始憑證不完善、記賬憑證手續(xù)不完整;預(yù)付款無審批人簽字，財政資金有流失的風(fēng)險。有的單位發(fā)現(xiàn)多筆收入業(yè)務(wù)，有收據(jù)無進(jìn)賬單或者有進(jìn)賬單無收據(jù)。

3.銀行賬戶和現(xiàn)金管理不規(guī)范

普遍存在頻繁大額現(xiàn)金使用現(xiàn)象，存在使用現(xiàn)金支票支付工程款現(xiàn)象。普遍存在大量白條抵庫現(xiàn)象，白條金額最少的6.4萬元，個別單位庫存現(xiàn)金余額較大，白條金額達(dá)到60余萬元，超過三個月的有35.4萬元，最長的白條是2009年的，至今沒有處理。有的單位甚至抵庫的白條無領(lǐng)導(dǎo)簽字，存在極大的風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)受限于財政條件，未按要求推行公務(wù)卡管理。另外，教育系統(tǒng)實行全市財務(wù)統(tǒng)管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育成報賬單位，已經(jīng)沒有單位賬號，發(fā)現(xiàn)有的單位存在一次性撫恤金、教育遺屬、退職費存在個人賬戶發(fā)放問題。

4.財政預(yù)算管理不規(guī)范

有的單位存在向非預(yù)算單位的村集體或企業(yè)借款現(xiàn)象。比如，有個單位向辦事處下屬企業(yè)出借財政資金350萬元，向社區(qū)服務(wù)中心出借400萬元。個別單位存在非稅收入未納入預(yù)算管理現(xiàn)象。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取土地整治砂款936.2萬元、土地租金15萬元、供水站水費收入40余萬元，電費以及人員費用直接從收入里列支，或者直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他收入。普遍存在暫付款長期掛賬現(xiàn)象，為了平衡預(yù)算，有的單位存在壓縮支出轉(zhuǎn)暫付款、從鎮(zhèn)行財調(diào)入資金轉(zhuǎn)暫付款處理、由鄉(xiāng)預(yù)算外調(diào)入資金等現(xiàn)象。以個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，由鄉(xiāng)預(yù)算外調(diào)入資金2021.7萬元;由鎮(zhèn)行財調(diào)入資金1000萬元轉(zhuǎn)暫付款處理;壓縮支出1450.5萬元轉(zhuǎn)暫付款處理;壓縮支出轉(zhuǎn)暫付款1951.25萬元等等。

5.債務(wù)和資產(chǎn)管理不規(guī)范

個別單位出租國有資產(chǎn)未經(jīng)市財政局批準(zhǔn);支付工程款的業(yè)務(wù)未同時登記在建工程;大型項目未嚴(yán)格按政府采購程序進(jìn)行招投標(biāo)等現(xiàn)象。

6.三公經(jīng)費支出不規(guī)范

個別單位食堂就餐的部分公務(wù)接待費無消費明細(xì)。普遍存在向派出所、國稅分局、地稅分局撥款的現(xiàn)象。

7.人員設(shè)置不規(guī)范

因人員流動較慢，上升渠道狹窄等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員存在整體水平普遍不高、年齡偏大、學(xué)歷偏低、素質(zhì)較弱的問題。許多新參加工作的大學(xué)生更傾向于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織辦等工作出彩多的部門工作，致使專業(yè)人才難以補(bǔ)充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財所隊伍，出現(xiàn)人才斷檔。

四、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理的淺顯建議

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是財政管理的基石，幾乎所有國家財政資金，最后都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來最終落到實處，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管至關(guān)重要。

1.進(jìn)一步完善機(jī)制、明晰責(zé)任

建章立制，將資金的分配、管理、使用等全過程的納入制度的籠子，是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的最根本保障，也是最有效的途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門應(yīng)按照上級財政部門的要求，特別是財政部《關(guān)于切實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2012〕28號）等文件，進(jìn)一步做好制度的梳理和完善工作，有計劃、有步驟地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的制度建設(shè)，逐步構(gòu)架好“鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管的制度牢籠”。通過制度的完善，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的責(zé)任層層分解到崗位、到人員，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的全方位、無縫隙監(jiān)管。

2.將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金巡查制度化、常態(tài)化

建議市縣財政進(jìn)一步加強(qiáng)財政資金巡查工作，加強(qiáng)縣市區(qū)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的溝通、交流和相互學(xué)習(xí)，以促進(jìn)各項制度的落實，不斷規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理和使用。 這次巡查工作抽調(diào)的人員大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一線的骨干。縣市區(qū)之間，可以說有很多地方值得相互借鑒，相互溝通，相互學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短。由于之前這方面的溝通和交流渠道很少，在巡查過程中發(fā)現(xiàn)，相同的業(yè)務(wù)，不同縣市區(qū)的處理各不相同、存在差異。建議今后加強(qiáng)這方面的溝通交流，這次巡查的方式就比較受歡迎。

巡查與其他的檢查、審計不同，不以處罰和處理人為目的，其最終目的是達(dá)到兩個規(guī)范，一是制度上的規(guī)范，二是工作做法上的規(guī)范。這樣，接受巡查的單位就相對沒有壓力，有許多情況反映得也比較真實客觀，巡查過程中也比較容易溝通交流，巡查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出的建議也更容易被接受，更容易整改。這樣更能督促縣市區(qū)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所認(rèn)真差缺補(bǔ)漏，防患于未然。以便進(jìn)一步完善資金監(jiān)管工作，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管能力。目前，泰安市已經(jīng)發(fā)文規(guī)定，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)巡查工作制度化、常態(tài)化，規(guī)定每年開展一次，每次檢查面不低于50%，每兩年至少對轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部巡查一遍。泰安市正在將巡查工作制度化、具體化，并在工作中積極探索，積累經(jīng)驗，改進(jìn)措施，正在努力逐步建立起功能完善、措施得力、操作可行的行政財政資金監(jiān)管的長效機(jī)制。

3.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管能力建設(shè)

健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善機(jī)構(gòu)人員管理，制定激勵機(jī)制，選擇作風(fēng)正派，責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)人員素質(zhì)高的干部充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍中來。同時，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員培訓(xùn)工作，制定培訓(xùn)規(guī)劃，建立健全分級培訓(xùn)機(jī)制 。人才是興國之本、富民之基、發(fā)展之源。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，人才是關(guān)鍵。通過巡查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員整體水平不高，面臨年齡偏大、學(xué)歷偏低、素質(zhì)較弱的問題較嚴(yán)重。主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的流動少，除了財政所長，其他人員的上升空間幾乎沒有。很多財政人員幾十年來一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的現(xiàn)象非常普遍，致使許多新參加工作的大學(xué)生都愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織辦工作，都不愿意干財政工作。因此，應(yīng)該制定激勵機(jī)制，針對基礎(chǔ)財務(wù)人員，從職務(wù)、職稱、薪酬等方面給他們以切切實實的上升空間，鼓勵他們扎根基層，愿意從事財政工作，逐步改善基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員力量缺、業(yè)務(wù)素質(zhì)弱和監(jiān)管能力差的不良發(fā)展態(tài)勢。

4.嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任追究

制度不是掛在墻上看的，只有切切實實的執(zhí)行，才能真正見效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要積極促進(jìn)資金監(jiān)管工作的有序開展，將分配涉及群眾切身利益的各項財政補(bǔ)助資金，切實納入涉農(nóng)資金公開范圍，公開分配結(jié)果，將資金使用情況公開化、透明化，接受群眾監(jiān)督。堅持自查與整改相結(jié)合，建立健全事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。倡導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部增強(qiáng)財經(jīng)法規(guī)意識，強(qiáng)化依法理財意識，自覺遵守財經(jīng)法紀(jì)。發(fā)現(xiàn)問題，嚴(yán)格責(zé)任追究，確保財政資金監(jiān)管的權(quán)威性。例如，針對這次巡查，泰安市對在巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時研究解決處理意見，并對存在問題的單位下達(dá)整改通知書，發(fā)現(xiàn)涉及違紀(jì)違規(guī)的按相關(guān)規(guī)定辦理。同時，與審計、紀(jì)檢等部門建立巡查結(jié)果共享機(jī)制。