創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機(jī)制的對(duì)策

李金龍　李莉莉

摘 要：近年來，阜陽市多措并舉創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，大力推廣人民調(diào)解的地方模式，探索基層矛盾糾紛多元協(xié)調(diào)處理方式，但仍存在著基層干部重視程度不夠、人民調(diào)解基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)費(fèi)不足、調(diào)解隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高等問題。為此，必須完善基層矛盾糾紛多元化解指揮平臺(tái)建設(shè)，加大矛盾糾紛多元化解經(jīng)費(fèi)投入力度，加強(qiáng)矛盾糾紛多元化解人才隊(duì)伍建設(shè)，健全矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：阜陽市；基層多元化矛盾；糾紛化解；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)： D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1672-4437（2018）03-0100-04

一、阜陽市創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機(jī)制的實(shí)踐

（一）大力推廣人民調(diào)解的地方模式

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，阜陽市多地充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，堅(jiān)持用制度管人，以流程管事。潁泉區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行成立“一部兩會(huì)兩組”（即美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指揮部、議事會(huì)、質(zhì)量監(jiān)管會(huì)、問題協(xié)調(diào)處理組、民主理財(cái)領(lǐng)導(dǎo)小組），創(chuàng)新網(wǎng)格化治理，建立健全議事制度，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)保駕護(hù)航。針對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的矛盾和問題，發(fā)揮“一部兩會(huì)兩組”的積極作用，確保問題不過夜、矛盾不出村，溫情化調(diào)解、人性化調(diào)處。同時(shí)，為進(jìn)一步強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，阜陽市一些地方還探索推行“多員合一，一員多能”新機(jī)制，調(diào)動(dòng)“鄉(xiāng)賢”積極參與村重大活動(dòng)，將老黨員、老醫(yī)生、老教師、老干部、老退伍軍人等納入基層矛盾協(xié)調(diào)化解之中，大力增強(qiáng)人人參與多元化矛盾糾紛化解的責(zé)任感和積極性，綜治管理工作取得良好成效。

（二）依托智慧民調(diào)管理系統(tǒng)開啟“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”新模式

智慧民調(diào)管理系統(tǒng)是一套部門探索、基層實(shí)踐的自上而下的人民調(diào)解系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括“公眾通““民調(diào)通”“公務(wù)通”等板塊，普通公眾、縣（區(qū)）矛盾預(yù)警智慧中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）調(diào)委會(huì)及村（區(qū)）人民調(diào)解員均可以通過掃描二維碼、下載APP進(jìn)入頁面，按照不同授權(quán)進(jìn)行操作，真正實(shí)現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”工作新模式下人民調(diào)解工作的信息化。太和、潁州等縣（區(qū)）探索試行手機(jī)APP模式，發(fā)現(xiàn)基層矛盾及時(shí)上傳，并及時(shí)探索化解途徑。潁州區(qū)還建立“90+X”信訪評(píng)議制度，從“兩代表一委員”和群眾代表中選聘90名評(píng)議員，再從村（居）“鄉(xiāng)賢”中選聘10名德高望重者和群眾信得過的代表若干人，組成“90+X”的“千人評(píng)議庫”，實(shí)現(xiàn)了基層多元化矛盾糾紛化解模式的創(chuàng)新。

（三）探索建立“鎮(zhèn)—村—莊”三級(jí)“和為貴”矛盾糾紛多元協(xié)調(diào)處理機(jī)制

阜陽市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從破解調(diào)解方式單一、調(diào)解力量不足、化解復(fù)雜矛盾能力不強(qiáng)等制約基層矛盾糾紛調(diào)處工作的“瓶頸”入手，創(chuàng)新思路、內(nèi)部挖潛，積極打造“和為貴”矛盾糾紛調(diào)解品牌，建立健全了“鎮(zhèn)—村—莊”三級(jí)矛盾糾紛協(xié)作聯(lián)調(diào)機(jī)制。以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為基本單位，按照就近、方便、快捷的原則，分別規(guī)劃若干個(gè)“鎮(zhèn)”級(jí)協(xié)作區(qū)；村（居）級(jí)協(xié)作區(qū)依托各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）調(diào)委會(huì)設(shè)立，由村（居）委員會(huì)組成；以自然村莊（居民組）為基本單元，由莊（居民組）調(diào)解員、“五老”人員組成，統(tǒng)一管理，集中使用。在此基礎(chǔ)上逐步形成人民調(diào)解員、法律援助員、警調(diào)協(xié)作員“三員協(xié)作聯(lián)調(diào)制”，使人民調(diào)解工作脫虛向?qū)?，真正做到層層有人抓，跨域有人干，難題有人管，責(zé)任有人擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛協(xié)作聯(lián)調(diào)的層級(jí)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化和實(shí)戰(zhàn)化，夯實(shí)了社會(huì)和諧穩(wěn)定的根基，“民轉(zhuǎn)訴”“民轉(zhuǎn)刑”“民轉(zhuǎn)訪”案件數(shù)量均呈下降趨勢。

（四）借助“公調(diào)對(duì)接”“訴調(diào)對(duì)接”構(gòu)建矛盾糾紛化解長效機(jī)制

阜陽市探索建立了“公調(diào)對(duì)接”“訴調(diào)對(duì)接”工作新模式，努力提高基層矛盾糾紛化解成功率，推動(dòng)形成以德向善、循法而為的良好社會(huì)氛圍。在公安派出所全面設(shè)立了“公調(diào)對(duì)接”調(diào)解室，從司法所選配群眾基礎(chǔ)好、職業(yè)素養(yǎng)強(qiáng)的優(yōu)秀調(diào)解員作為“公調(diào)對(duì)接”專職調(diào)解員。加大經(jīng)費(fèi)投入力度，在具備條件的村（居）依托村級(jí)警務(wù)室設(shè)立警司聯(lián)調(diào)工作站，并配備調(diào)解員，努力做到有組織、有場地、有人員、有設(shè)施。加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)調(diào)解員充分把握法治與德治之間的內(nèi)在關(guān)系，將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)化到調(diào)解技巧中，進(jìn)一步增強(qiáng)調(diào)解員化解矛盾糾紛的能力。對(duì)于簡單糾紛，由調(diào)解員現(xiàn)場口頭調(diào)解；對(duì)情況較復(fù)雜，110出警無法當(dāng)場調(diào)解的民間糾紛，由辦案民警填寫糾紛案件移送單，移交調(diào)解室，由調(diào)解室綜合運(yùn)用法律、道德、文化理念等手段進(jìn)行調(diào)解，倡導(dǎo)調(diào)解雙方以禮相讓、以理服人、以德化人。同時(shí)，法庭設(shè)立“訴調(diào)對(duì)接”調(diào)解室，除刑事案件外，標(biāo)的額較小的經(jīng)濟(jì)類、民事類、合同類案件都可以通過“訴調(diào)對(duì)接”的形式進(jìn)行化解，既減少了訴訟成本和法院的訴訟量，又比訴訟更能從根本上解決問題，從而構(gòu)建矛盾糾紛化解的長效機(jī)制。

（五）創(chuàng)新依法治村、德法并舉的“民生訴求服務(wù)中心”機(jī)制

潁泉區(qū)劉小寨村以群眾自治為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新依法治村、德法并舉的“民生訴求服務(wù)中心”機(jī)制。按照“國事家事鄰里事事事傾聽，依法以德辦公事事事明白”的服務(wù)宗旨，為村民提供貼心服務(wù)。優(yōu)選“五老”人員組成民事民意評(píng)議員，依據(jù)窗口服務(wù)、民生民事民議、公眾監(jiān)督的程序，搭建傾聽、評(píng)理、納言的平臺(tái)，規(guī)定評(píng)議范圍，采取有理有利有節(jié)的方式，堅(jiān)持依法依規(guī)與以德教化相結(jié)合，認(rèn)真開展信訪事項(xiàng)現(xiàn)場評(píng)議。評(píng)議過程全程錄像，對(duì)當(dāng)事人公開票決，一事一議、一事一評(píng)、一事一檔，評(píng)議結(jié)果上報(bào)鎮(zhèn)司法所備案。該方式適用于調(diào)解不了、進(jìn)不了司法程序且治安處罰條例規(guī)定以外的矛盾和事件，堅(jiān)持一般問題和矛盾即時(shí)評(píng)議，復(fù)雜而且影響較大的矛盾和問題當(dāng)眾票決，做到小事不出村，問題不上交，努力把基層矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

二、阜陽市創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機(jī)制存在的問題

面對(duì)新時(shí)代社會(huì)矛盾的多樣性、復(fù)雜性，探索矛盾糾紛多元化解機(jī)制面臨諸多瓶頸制約。

（一）部分基層干部重視程度不到位，社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)程度不深

部分基層干部對(duì)新時(shí)代人民調(diào)解工作的重要性、必要性和所面臨的艱巨任務(wù)認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)人民調(diào)解工作重視和支持不夠，社會(huì)各界對(duì)人民調(diào)解的作用認(rèn)識(shí)不深，大調(diào)解格局尚未形成，共同參與、齊抓共管意識(shí)較差，大部分調(diào)解工作仍然是依靠司法工作人員孤軍作戰(zhàn)。更有甚者，個(gè)別基層干部遇到問題繞道走，發(fā)現(xiàn)矛盾回避，老好人思想嚴(yán)重，遇事不作為，滿足于當(dāng)太平官，棘手問題一推了之。

（二）人民調(diào)解基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)費(fèi)不足問題突出

經(jīng)費(fèi)的制約給人民調(diào)解工作帶來很大困難。一是硬件設(shè)施不完善。目前有相當(dāng)一部分調(diào)委會(huì)沒有相對(duì)固定的調(diào)解場所及辦公設(shè)備。二是培訓(xùn)力度受有限經(jīng)費(fèi)的制約。無專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)影響了人民調(diào)解員素質(zhì)的提高。人民調(diào)解員除司法所人員外，多數(shù)由村委會(huì)主任、委員兼任。這幾年盡管市、縣兩級(jí)進(jìn)行過幾次專業(yè)培訓(xùn)，但大多是以會(huì)代訓(xùn)方式，極少有系統(tǒng)學(xué)習(xí)司法知識(shí)的機(jī)會(huì)。三是調(diào)解員工作積極性和主動(dòng)性不高。在實(shí)際操作中，多數(shù)村級(jí)調(diào)解員沒有調(diào)解經(jīng)費(fèi)，也缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，造成少數(shù)調(diào)解員存在“干多干少一個(gè)樣，干好干孬一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”的思想，嚴(yán)重挫傷了調(diào)解員工作的積極性和主動(dòng)性，工作效果勢必大打折扣。

（三）調(diào)解隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高，調(diào)解能力不強(qiáng)

一是年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化程度偏低。全市多名調(diào)解員，50歲以上的占大多數(shù)，初中及其以下文化水平居多，調(diào)解隊(duì)伍缺乏生生機(jī)與活力。二是政策不熟悉、法律知識(shí)欠缺。與新時(shí)代人民群眾日益增長的美好生活需要相比，基層調(diào)解員和司法人員的工作能力、水平尚未達(dá)到相應(yīng)要求，特別是法律知識(shí)欠缺，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力、水平還不高。三是缺乏專業(yè)調(diào)解人才。大多數(shù)調(diào)解員由行政主管部門公務(wù)人員或村居調(diào)解員組成。有的僅憑自己的德高望重做工作，而法律知識(shí)、業(yè)務(wù)水平有限；有的工作有熱情，但技巧與方法欠缺；有的不能正確制作規(guī)范的調(diào)解協(xié)議書，難以適應(yīng)新時(shí)代人民調(diào)解工作新要求。四是司法人員力量不足。個(gè)別司法所還處于“兩人所”“三人所”的窘境，案多人少的矛盾比較突出。因人手不足進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)警不暢、排查不細(xì)、調(diào)處不力等問題，司法所越來越難以勝任日益繁重的基層矛盾糾紛排查調(diào)處任務(wù)。

（四）政府、社會(huì)組織、居民及部門之間合力尚未形成

受多種因素制約，政府與社會(huì)組織均未能充分明確在基層社會(huì)治理中的角色定位，有些關(guān)系尚未理順，自然就成了社會(huì)組織有效參與基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)性障礙。社會(huì)組織行政色彩濃，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)。和全國一樣，阜陽市相當(dāng)一部分社會(huì)組織也是在計(jì)劃體制下由政府組建的，由原來的政府官員或與他們關(guān)系密切的社會(huì)知名人士擔(dān)任負(fù)責(zé)人，行政權(quán)力源源不斷地影響并制約這類社會(huì)組織的發(fā)展，他們對(duì)政府部門不可避免地存在較強(qiáng)的依賴關(guān)系。受雙重管理體制制約，即使是所謂的“草根組織”，因?yàn)橐獟炜吭跇I(yè)務(wù)主管部門之下，他們也會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生極強(qiáng)的依賴心理，為了自己的存在甚至絕對(duì)服從于業(yè)務(wù)主管部門。長此以往，社會(huì)組織的行政色彩漸強(qiáng)，他們與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系也日益成為上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，抑或成為一種特殊的準(zhǔn)政府組織。再者，社會(huì)資源來源渠道單一，某種程度上居民和企事業(yè)單位在政治資源、組織資源、經(jīng)濟(jì)資源、政策資源等方面嚴(yán)重依賴政府，政府成了社會(huì)組織最主要的財(cái)政來源之一，他們不僅為社會(huì)組織提供所必需的資金支持，也巧妙地通過資源控制實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的某種掌控。這樣一來，政府居中心的地位勢必影響社會(huì)組織、居民及部門積極性的發(fā)揮，政府、社會(huì)組織、居民及部門之間在社會(huì)治理中的合力難以形成。

三、阜陽市創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機(jī)制的對(duì)策

（一）完善指揮平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建多元化解工作格局

積極搭建基層矛盾糾紛化解平臺(tái)，努力打造一支職業(yè)素養(yǎng)好、法律水平高、調(diào)解能力強(qiáng)的多元調(diào)解隊(duì)伍。一是可借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，由市委政法委牽頭，在市級(jí)層面建立市矛盾糾紛調(diào)處指揮中心、司法調(diào)解中心、行政調(diào)解中心。通過制度的約束和相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，既充分發(fā)揮各類調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢，又能有效彌補(bǔ)各類調(diào)解自身的局限，確?！叭笳{(diào)解中心”之間職責(zé)明確、無縫對(duì)接，解決推諉扯皮問題，提升調(diào)解工作的整體效能。二是探索建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)中心、大廳或站室，整合法律服務(wù)資源，采取窗口化、綜合性、一站式服務(wù)模式，完善和拓展工作觸角，著力解決法律服務(wù)“最后一公里”問題。三是繼續(xù)深化人民調(diào)解智慧民調(diào)管理系統(tǒng)。抓住實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”的機(jī)遇，大力推廣現(xiàn)代化信息技術(shù)在矛盾糾紛多元化解中的運(yùn)用，依托信息化指揮平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)調(diào)委會(huì)和部門間的矛盾糾紛調(diào)處，并在使用過程中不斷改進(jìn)和完善信息化指揮平臺(tái)的各項(xiàng)功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾信息匯總、問題轉(zhuǎn)辦、輿情研判、督查考核等在線化解處理，健全縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的基層在線矛盾糾紛化解信息系統(tǒng)。

（二）加大經(jīng)費(fèi)投入力度，夯實(shí)多元化解制度基礎(chǔ)

一是積極探索采取政府購買服務(wù)的方式，建立以政府支持為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。制定調(diào)解經(jīng)費(fèi)管理辦法，切實(shí)將調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、調(diào)解員的補(bǔ)貼、報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等列入財(cái)政預(yù)算，變軟性規(guī)定為剛性約束，保證調(diào)解工作的正常開展。各縣（市、區(qū)）根據(jù)自身實(shí)際，推廣并完善太和縣由財(cái)政出資每年每人1元（即全縣170萬人每年拿出170萬元）用于信訪調(diào)解人員報(bào)酬。按照“人往基層走，物往基層用，錢往基層花，勁往基層使”的思路，用小成本保大平安、促大發(fā)展。二是建立獎(jiǎng)補(bǔ)考核機(jī)制，夯實(shí)多元化解制度基礎(chǔ)。各村（居）按照標(biāo)準(zhǔn)，從村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中列支人民調(diào)解員補(bǔ)貼，用于調(diào)解員的日常交通、通訊支出。此外，對(duì)村級(jí)調(diào)解員實(shí)行“以案定補(bǔ)”，對(duì)成功調(diào)解的案件，根據(jù)案件的復(fù)雜、重要程度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政出資對(duì)調(diào)解員進(jìn)行案件補(bǔ)貼。制定村級(jí)調(diào)解員考核辦法，每季度對(duì)各村級(jí)調(diào)委會(huì)及調(diào)解員的工作情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)工作成績突出的調(diào)解員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，有效激勵(lì)和保證人民調(diào)解工作的制度化常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，形成多元化解合力

一是拓寬聘任調(diào)解員的渠道。可將退休法官、檢察官、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識(shí)、熱愛調(diào)解工作的干部、教師、退伍軍人、志愿者等選聘為人民調(diào)解員。二是積極探索人民調(diào)解的專業(yè)化、社會(huì)化和職業(yè)化建設(shè)，改善隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，逐步形成多層次的人民調(diào)解隊(duì)伍。對(duì)調(diào)解員實(shí)行“工資+補(bǔ)貼+獎(jiǎng)金”的獎(jiǎng)勵(lì)模式，真正調(diào)動(dòng)起基層調(diào)解員工作積極性。三是建立調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)水平評(píng)價(jià)體系，完善隊(duì)伍培訓(xùn)管理機(jī)制、人民調(diào)解員備案、持證上崗和等級(jí)評(píng)定制度。加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，探索專業(yè)化、社會(huì)化調(diào)解員隊(duì)伍及調(diào)解志愿者隊(duì)伍建設(shè)。

（四）健全工作機(jī)制，確保多元化解有序開展

一是注重基層矛盾糾紛排查。堅(jiān)持定期排查敏感時(shí)期和國家重大政策出臺(tái)前，組織專人對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)區(qū)域以及重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)越級(jí)上訪和重復(fù)上訪對(duì)象進(jìn)行排查，從“抓早、抓小、抓細(xì)、抓快”入手，對(duì)可能出現(xiàn)矛盾糾紛的苗頭及時(shí)捕捉，及時(shí)化解，實(shí)現(xiàn)預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層。從小處入手實(shí)現(xiàn)矛盾的大化解，因?yàn)槿罕姷氖略傩∫彩谴笫拢挥凶ピ缱バ∽ゼ?xì)抓快，才能有效防止小事拖大、大事拖炸。可嘗試推廣太和等縣（區(qū)）“手機(jī)APP模式”，深入開展“排查小隱患、控制小苗頭、調(diào)處小糾紛、提供小服務(wù)、解決小困難、整治小環(huán)境”的“六小活動(dòng)”，真正做到“小事不出村”。二是強(qiáng)化“公調(diào)對(duì)接”“檢調(diào)對(duì)接”“訴調(diào)對(duì)接”。建立大調(diào)解與治安調(diào)解、訴訟調(diào)解以及與檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的工作對(duì)接機(jī)制，大調(diào)解工作與法律援助、公證、法制宣傳教育等相互配套，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)治理體制，逐步淡化人民調(diào)解行政化色彩，從政府主導(dǎo)的模式逐漸過渡為社會(huì)自治的模式。三是加大專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會(huì)建設(shè)力度。圍繞醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭議、校園糾紛、征地拆遷、精準(zhǔn)扶貧等專業(yè)性、行業(yè)性矛盾糾紛，探索設(shè)立專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會(huì)，調(diào)委會(huì)設(shè)在相關(guān)行政部門，就地化解矛盾糾紛。四是探索“訴訟+公正”化解矛盾糾紛新機(jī)制。建議市（縣）成立完全獨(dú)立于法院和當(dāng)事人之外的調(diào)委會(huì)，設(shè)在公證處，法院將可以通過調(diào)節(jié)來解決的案件打包全部委托第三方調(diào)委會(huì)，調(diào)委會(huì)站在第三方角度從公平公正立場出發(fā)解決糾紛，更便于當(dāng)事雙方接受。

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