探析以國土政策助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展

邱小紅

摘要 在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記首次提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。報(bào)告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”，并提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。結(jié)合四川省巴中市地處革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和集中連片貧困地區(qū)實(shí)際，提出國土資源部門如何充分發(fā)揮國土資源政策優(yōu)勢(shì)，釋放政策紅利、激發(fā)鄉(xiāng)村活力，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

關(guān)鍵詞 國土資源政策；發(fā)展；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0212-03

Abstract In the Report of the Nineteenth National Congress of the Party， General Secretary Xi Jinping first proposed the “strategy for the implementation of rural revitalization”. The report points out： “the problem of agriculture and rural farmers is a fundamental problem related to the national economy and the peoples livelihood. We must always solve the problem of ‘three rural issues as the top priority of the partys work”， and proposes that we should adhere to the priority development of agriculture and rural areas and speed up the modernization of agricultural and rural areas. Based on the fact that Bazhong is located in the old revolutionary base areas， the remote mountainous areas and the concentrated poverty areas in Sichuan Province， this paper puts forward how the land and resources departments should give full play to the advantages of land and resources policies， release the bonus of policies， and boost the rural revitalization and development.

Key words Land and resources policy；Development；Rural revitalization

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記首次提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[1]。報(bào)告指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重”，并提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

為貫徹落實(shí)中央、省關(guān)于做好“三農(nóng)”工作相關(guān)文件和會(huì)議精神，切實(shí)做好鄉(xiāng)村振興發(fā)展工作，不斷提高村民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)問題，確保當(dāng)?shù)厝罕婇L期穩(wěn)定增收、安居樂業(yè)。筆者根據(jù)四川省巴中市實(shí)際，結(jié)合國土管理工作，認(rèn)真分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興發(fā)展面臨的問題，分別從資源保護(hù)、建設(shè)用地優(yōu)化布局、解決發(fā)展資金等多方面提出對(duì)策建議。

1 巴中市基本情況

巴中屬國家規(guī)劃的秦巴山片區(qū)三大中心城市之一，集革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和集中連片貧困地區(qū)于一體，境內(nèi)山高谷深、地形地貌復(fù)雜、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，下轄三縣二區(qū)均為貧困縣（區(qū)），“十二五”期末，全市有貧困村699個(gè)、占行政村總數(shù)29%；貧困人口31.93萬，貧困發(fā)生率10.5%；人均GDP 15 076元，居四川省倒數(shù)第一位；農(nóng)村居民人均可支配收入僅9 084元；不通路村297個(gè)、用電不穩(wěn)村243個(gè)、飲水困難農(nóng)民36.6萬戶，居住在地質(zhì)災(zāi)害、洪水淹沒等危險(xiǎn)區(qū)14.4萬人。全市土地總面積12 297 km2，現(xiàn)有耕地32.47萬hm2，林地72.00萬hm2，城鎮(zhèn)村及工礦用地6.14萬hm2（其中村莊用地4.55萬hm2）。2016年全市城鎮(zhèn)化率為39.1%，屬典型的小城市大農(nóng)村格局[2-3]。

2 存在的問題

2.1 耕地保護(hù)壓力大 在當(dāng)前的農(nóng)村，群眾耕地保護(hù)意識(shí)淡薄、監(jiān)管乏力，利益驅(qū)動(dòng)破壞耕地現(xiàn)象突出，耕地資源保護(hù)面臨越來越嚴(yán)峻的壓力。一是落實(shí)保護(hù)責(zé)任難。國土行業(yè)目前使用的基本農(nóng)田劃定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，受傳統(tǒng)調(diào)查技術(shù)條件限制，部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)存在差距，同時(shí)按基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)范，在1∶10000比例尺開展劃定工作，難以劃到具體地塊，與群眾簽訂的保護(hù)責(zé)任書，規(guī)劃圖未長期張榜公示，且普通干部群眾看不懂圖紙，根本不知基本農(nóng)田在何處，基本農(nóng)田保護(hù)壓力大。二是保護(hù)意識(shí)淡薄。受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)戶普遍認(rèn)為承包地個(gè)人具有絕對(duì)支配權(quán)，耕地保護(hù)意識(shí)淡薄；同時(shí)傳統(tǒng)耕地保護(hù)宣傳方式，存在群眾參與意愿低、宣傳深度不夠等，導(dǎo)致難以在群眾心中形成強(qiáng)烈耕地保護(hù)意識(shí)，耕地保護(hù)困難。三是監(jiān)管措施乏力。因基層國土執(zhí)法隊(duì)伍弱，且無強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)國土員，既要負(fù)責(zé)用地手續(xù)申報(bào)和地災(zāi)防治，又要負(fù)責(zé)國土動(dòng)態(tài)巡查，難免造成顧頭不顧腳；同時(shí)針對(duì)勞動(dòng)力舉家外出而造成荒蕪耕地，無明確處罰手段，導(dǎo)致監(jiān)管乏力。四是利益驅(qū)動(dòng)占用大。因傳統(tǒng)耕作方式收益極低，在市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)下，一些地方大肆發(fā)展林果業(yè)、畜禽養(yǎng)殖和挖塘養(yǎng)魚等，有大量破壞耕作層的現(xiàn)象存在。

2.2 土地利用不合理 受歷史原因、職能分工及傳統(tǒng)觀念等多方面因素影響，當(dāng)前農(nóng)村空間布局不合理、要素保障乏力，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村振興發(fā)展。一是空間布局散亂。受職能分工影響，生態(tài)保護(hù)、土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃未有效統(tǒng)一，同時(shí)各類規(guī)劃均以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位開展，無法充分兼顧到每個(gè)行政村人文底蘊(yùn)、自然資源、生態(tài)保護(hù)等，致使農(nóng)村建設(shè)“無規(guī)可依、有規(guī)不能依”，從而導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放、低效現(xiàn)象突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局混亂，生態(tài)保護(hù)壓力大。二是建設(shè)用地指標(biāo)缺乏。因巴中市底子薄、起步晚，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，建設(shè)用地需求量大，在布局建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先考慮國家、省、市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興建設(shè)用地指標(biāo)保障困難。三是存量資源利用低下。受歷史原因影響，部分農(nóng)戶通過繼承、買賣、轉(zhuǎn)讓、新建等方式，取得兩處及以上的宅基地，導(dǎo)致出現(xiàn)“一戶多宅”和閑置等情況；同時(shí)部分農(nóng)戶在城鎮(zhèn)化過程中戶籍外遷，農(nóng)村宅基地未及時(shí)退出，造成宅基地資源極大浪費(fèi)；另外受單位改制、資源整合等原因，部分如蠶繭站、村小、磚廠等建設(shè)用地資源閑置，又因閑置建設(shè)用地主體多元、布局散亂、利用困難，致使閑置、廢棄存量建設(shè)用地資源無“用武之地”。

2.3 發(fā)展資金保障困難 兵馬未動(dòng)，糧草先行，鄉(xiāng)村振興涉及范圍廣、內(nèi)容多，需要發(fā)展資金量非常大，只有資金足額保障，才能保障該項(xiàng)工作落到實(shí)處。但因巴中市縣（區(qū)）財(cái)政能力薄弱、農(nóng)村資產(chǎn)融資困難、吸引社會(huì)資金難度大等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興工作面臨巨大挑戰(zhàn)。一是財(cái)政能力薄弱。巴中市處于秦巴山連片扶貧核心區(qū)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度低，屬典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，每年財(cái)政收入極低，同時(shí)兼顧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展，保障難度大。二是群眾融資困難。受傳統(tǒng)思想束縛，農(nóng)村居民大多數(shù)將全部積蓄投資到農(nóng)村房屋上，又因政策限制，農(nóng)村資產(chǎn)無法貸款融資。現(xiàn)雖部分地方開展抵押融資貸款試點(diǎn)，但受政策限制、金融機(jī)構(gòu)顧慮、產(chǎn)權(quán)不明確等原因，農(nóng)村資產(chǎn)融資困難。三是吸引社會(huì)資金難。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，資本一般從收益率低向收益率高的地方流動(dòng)，因當(dāng)前農(nóng)村項(xiàng)目較少、且收益率低，導(dǎo)致難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入；同時(shí)引進(jìn)部分龍頭企業(yè)后，因我市地處山區(qū)、耕作條件差、機(jī)械化程度低等原因，難以留住社會(huì)資本。

3 對(duì)策及建議

3.1 做好資源要素保護(hù) 耕地是農(nóng)民手中的第一資源，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國土資源部門首先必須創(chuàng)新舉措、克難攻堅(jiān)，做好資源要素保障工作[4]。一是劃實(shí)劃足基本農(nóng)田。嚴(yán)格結(jié)合上級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，做好影像疊加分析、外業(yè)踏勘、內(nèi)業(yè)對(duì)比等，確保將基本農(nóng)田落到實(shí)地。同時(shí)結(jié)合基本農(nóng)田劃定中發(fā)現(xiàn)的問題，以即將開展的第三次土地調(diào)查為契機(jī)，做好耕地資源調(diào)查工作，為基本農(nóng)田劃定和耕地保護(hù)工作提供數(shù)據(jù)保障。二是創(chuàng)新方式保護(hù)耕地。充分利用4·22、6·25等重大節(jié)日，通過宣傳冊(cè)、LED屏、張貼宣傳畫、設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)識(shí)牌、開展法治講座等方式，多方式、立體化開展保護(hù)宣傳工作，切實(shí)提升群眾耕地保護(hù)意識(shí)；借鑒重慶市、成都市等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，落實(shí)基層耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行獎(jiǎng)罰分明，激勵(lì)基層耕地保護(hù)積極性，引導(dǎo)群眾主動(dòng)參與資源保護(hù)中來；制作通俗易懂的村級(jí)耕地保護(hù)分布圖，在村級(jí)顯眼位置張貼標(biāo)注，落實(shí)專人講解，讓群眾切實(shí)了解“紅線”在哪里、哪里是“紅線”。三是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督檢查。持續(xù)推進(jìn)一張圖工程建設(shè)，建立“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式；完善執(zhí)法手段，強(qiáng)化技術(shù)支撐，設(shè)立群眾在線舉報(bào)系統(tǒng)，借助GPS、北斗系統(tǒng)、在線影像等，開展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理；探索試點(diǎn)與公安、城管等執(zhí)法部門成立聯(lián)合辦公室，推動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)法檢查，對(duì)亂占耕地行為形成威懾效應(yīng)。

3.2 做好土地要素保障 為持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作，實(shí)行精細(xì)化用地管理，做好村級(jí)規(guī)劃管控、優(yōu)化計(jì)劃指標(biāo)安排等，切實(shí)做好土地要素保障工作。一是做好規(guī)劃管控。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)布局散亂、用地粗放低效、土地利用空間不合理等問題，學(xué)習(xí)東部沿海發(fā)達(dá)等地區(qū)試點(diǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的要求，根據(jù)村級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)范和要求，積極開展村規(guī)編制試點(diǎn)工作，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、巴山新居工程規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等銜接，強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”，充分掌握試點(diǎn)村土地利用現(xiàn)狀、自然資源、人文特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等，科學(xué)用地空間布局，合理安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為建設(shè)用地審批、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源保護(hù)等提供支撐保障[5]。二是強(qiáng)調(diào)用地計(jì)劃管控。結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展計(jì)劃，在保障重點(diǎn)交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地需求基礎(chǔ)上，優(yōu)先將指標(biāo)向森林康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等方面傾斜，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新用地，支持新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)用地需求。四川省已出臺(tái)政策對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地計(jì)劃指標(biāo)予以傾斜，特別是森林康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游傾斜力度更大，建議國家層面也出臺(tái)政策對(duì)新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地專項(xiàng)指標(biāo)予以明確。三是創(chuàng)新方式做好用地保障。下放設(shè)施農(nóng)用地審批權(quán)限，簡化審批程序，對(duì)符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)按照設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)；探索宅基地“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過歸并整理閑置農(nóng)房及宅基地等方式，以入股、聯(lián)營等形式保障鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)用地；積極編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，通過整治農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源、實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，拆除舊宅基地、建設(shè)新居，改善農(nóng)房規(guī)劃建設(shè)混亂、浪費(fèi)耕地資源問題，以項(xiàng)目居中居住區(qū)保障農(nóng)村建房用地需求；結(jié)合國家改革試點(diǎn)安排，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，盤活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的土地，通過出讓、租賃、入股等方式入市，保障相關(guān)項(xiàng)目用地需求[6-7]。

3.3 解決發(fā)展資金問題 持續(xù)釋放國土資源項(xiàng)目紅利，大力引進(jìn)社會(huì)閑散資金進(jìn)入農(nóng)村，以土地綜合整治和工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目提升農(nóng)村生產(chǎn)生活品質(zhì)，持續(xù)推進(jìn)各類結(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，積極爭取跨省域交易，產(chǎn)生的級(jí)差收益專項(xiàng)用于支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。同時(shí)做好農(nóng)村確權(quán)登記工作，喚醒農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，助力貧困地區(qū)健康發(fā)展。一是探索試點(diǎn)工礦廢棄地項(xiàng)目。盤活閑置工礦廢棄地資源，將閑置工礦廢棄地復(fù)墾為耕地或林地，增加有效耕地和林地面積，產(chǎn)生工礦結(jié)余指標(biāo)，積極對(duì)接上級(jí)相關(guān)部門，促進(jìn)結(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)交易，提升指標(biāo)級(jí)差收益。二是優(yōu)化實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目。積極爭取國家、省對(duì)革命老區(qū)增減掛鉤項(xiàng)目扶持政策，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)實(shí)際，優(yōu)化增減掛鉤項(xiàng)目招商和實(shí)施制度，持續(xù)引進(jìn)社會(huì)閑散資金，大力實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，盤活資源、釋放紅利，改善農(nóng)村新居、增加有效耕地，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)購房農(nóng)戶通過增減掛鉤項(xiàng)目退出宅基地，積極爭取結(jié)余指標(biāo)納入全國統(tǒng)籌交易，指標(biāo)收益全部納入當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，為鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)提供資金保障。三是整合實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目。按照“政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與、鄉(xiāng)村實(shí)施”的運(yùn)行方式，強(qiáng)化統(tǒng)籌對(duì)接，整合農(nóng)業(yè)、水務(wù)、財(cái)政、發(fā)改等多部門涉農(nóng)項(xiàng)目資金，充分發(fā)揮各項(xiàng)目專項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，避免資金浪費(fèi)，拓展項(xiàng)目核心整理區(qū)、增加項(xiàng)目覆蓋面，切實(shí)提升項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是做好農(nóng)村確權(quán)登記工作。強(qiáng)化制度建設(shè)、制作“最短路線圖”，讓“群眾少跑一里路、少操一份心”，加速完成農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地確權(quán)登記工作，喚醒農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)群眾以入股、聯(lián)營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)等，同時(shí)引導(dǎo)將農(nóng)村閑置資產(chǎn)抵押融資，加快“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”步伐[8]。

4 結(jié)語

進(jìn)入新時(shí)代，邁向新征程。國土資源管理工作更應(yīng)該再原有管理模式上，以鄉(xiāng)村振興發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略部署為總攬，克難攻堅(jiān)、創(chuàng)新創(chuàng)造，多方式、多角度、多舉措全力做好資源保護(hù)、要素保障，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

[1] 中共中央 國務(wù)院.中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[A].2018.

[2] 巴中市統(tǒng)計(jì)局.2015年巴中市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].2016.

[3] 四川省委 四川省人民政府.中共四川省委 四川省人民政府關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開創(chuàng)新時(shí)代“三農(nóng)”全面發(fā)展新局面的意見[A].2018.

[4] 國土資源部辦公廳.國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則的通知[A].2017.

[5] 劉子仁.國土資源政策創(chuàng)新與助推脫貧攻堅(jiān)的效果探析：基于四川省巴中市實(shí)踐探索的思考[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，45（1）：243-244.

[6] 萬瀲.可直接入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地具體范圍研究[J].民商法爭鳴，2017（00）：68-77.

[7] 劉彥隨，喬陸印.中國新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理，2014，34（4）：1-6.

[8] 劉冬榮，彭佳捷，呂煥哲.村級(jí)土地利用規(guī)劃的探索與實(shí)踐：以湖南省村級(jí)國土綜合整治規(guī)劃為例[J].國土資源導(dǎo)刊，2016，13（3）：63-67，96.