我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的起源與政策導(dǎo)向

劉云寶 陳德仙 崔國(guó)虎

[摘要]農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理體系的一場(chǎng)變革，2017年黨的19大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措，包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的鄉(xiāng)村社會(huì)新格局，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)可以作為其中的一個(gè)突破點(diǎn)。文章從我國(guó)幾千年來(lái)農(nóng)村社會(huì)治理體系的變革出發(fā)，在分析我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起源基礎(chǔ)上，梳理了近年來(lái)有關(guān)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策支持，以期充實(shí)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)研究成果。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū)；起源；政策支持

[中圖分類(lèi)號(hào)]D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 何為農(nóng)村社區(qū)

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在其出版的《共同體與社會(huì)》（1887）將社區(qū)理解為基于“共同的意志”建立起來(lái)的自然聯(lián)合體，其中，“共同的意志”包括彼此相近的歷史、傳統(tǒng)、風(fēng)俗、信任等。20世紀(jì)20年代，以帕克為代表的芝加哥學(xué)派從都市生態(tài)學(xué)的研究出發(fā)，把社區(qū)的概念引入社會(huì)學(xué)，并成為社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要分支。1933年，費(fèi)孝通先生在介紹帕克的社會(huì)學(xué)理論時(shí)，將“community”一詞翻譯成“社區(qū)”，費(fèi)老也是第一個(gè)把社區(qū)的概念引入我國(guó)的學(xué)者。

農(nóng)村社區(qū)又稱(chēng)為農(nóng)村共同體或鄉(xiāng)村社區(qū)、村落社區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是其主要的謀生手段，它以中心村、若干個(gè)行政村或自然村為范圍，以多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)認(rèn)知相結(jié)合的社會(huì)生活共同體。我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是要在基層黨委和當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)民眾和各種社會(huì)力量的參與下，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造生態(tài)宜居的居住環(huán)境、推動(dòng)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)完善的社會(huì)保障和公共產(chǎn)品體系，強(qiáng)化公共管理與服務(wù)功能，提升農(nóng)村居民物質(zhì)文化生活水平的過(guò)程。

2 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的起源

為什么黨和政府要提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的命題呢？這就需要將其放在我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷中去理解。

自秦代始，我國(guó)基層治理體制一直秉持著“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”的理念，作為封建皇權(quán)管制的末端——我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理一直有宗族、開(kāi)明士紳所把持。對(duì)此，秦暉教授將其總結(jié)為“國(guó)權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。直到近代，隨著西方帝國(guó)主義的入侵，“男耕女織”的鄉(xiāng)土社會(huì)才逐漸被打破，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨著破產(chǎn)的邊緣。針對(duì)鄉(xiāng)村凋敝的局面，20世紀(jì)30年代，一批學(xué)者和仁人志士發(fā)起了振興農(nóng)村的運(yùn)動(dòng)，這就是我國(guó)近代歷史上第一次鄉(xiāng)村建設(shè)高潮，其中比較著名的運(yùn)動(dòng)有晏陽(yáng)初的河北“定縣實(shí)驗(yàn)”、梁漱溟在鄒平進(jìn)行的“鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)”以及陶行知在南京、無(wú)錫等地開(kāi)展的“鄉(xiāng)村教育運(yùn)動(dòng)”。他們以“啟迪民智”為核心，提出了一系列振興和建設(shè)農(nóng)村的主張，并在一些地區(qū)進(jìn)行了具體的試驗(yàn)。雖然這些運(yùn)動(dòng)取得了一定效果，但是由于缺乏穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境，很快便被革命和戰(zhàn)爭(zhēng)的烽火所湮沒(méi)。中國(guó)共產(chǎn)黨在土地戰(zhàn)爭(zhēng)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)等時(shí)期，也曾帶領(lǐng)根據(jù)地廣大人民進(jìn)行過(guò)鄉(xiāng)村建設(shè)，并取得了一定的成效，有力的支持了中國(guó)的革命運(yùn)動(dòng)。新中國(guó)成立后，廢除了封建土地所有制，農(nóng)民成為土地的所有者，從而極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。同時(shí)，這一時(shí)期分布在廣大農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的宗族、鄉(xiāng)紳勢(shì)力逐漸被瓦解。隨后，為了盡快提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，一直發(fā)展到人民公社，但是最后“一大二公”的人民公社體制違背了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律和農(nóng)民的意愿，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民和國(guó)家的“一次性博弈”及高昂的監(jiān)督成本導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率長(zhǎng)期在低水平下徘徊，嚴(yán)重制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。直到國(guó)家后來(lái)實(shí)行三級(jí)所有的生產(chǎn)隊(duì)體制，才使這一局面有所緩解。這一時(shí)期，由于農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期得不到來(lái)自國(guó)家制度、政府優(yōu)惠政策以及外部資源支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進(jìn)緩慢。

20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，這場(chǎng)改革極大的提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。經(jīng)過(guò)30多年的改革和發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活水平得到了極大的提升，其中也涌現(xiàn)了一批“明星村”，如江蘇的華西村、山東的西王村、浙江的滕頭村、河南的南街村等。然而，在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”和工業(yè)“剪刀差”影響下，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展仍然很滯后，“三八六一九九”、“空心化”、土地棄耕、社會(huì)治安、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步。在社區(qū)治理方面，2003年開(kāi)始的農(nóng)村稅制改革，使農(nóng)村基層政權(quán)逐漸喪失了一系列的征稅權(quán)限，許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“無(wú)人管事、無(wú)錢(qián)辦事、無(wú)章理事”的難題，村兩委僅僅成為上級(jí)政府信息的傳達(dá)者和一些惠農(nóng)政策執(zhí)行者，農(nóng)村基層治理面臨一片凋敝的局面。

正是在這些背景下，國(guó)家提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主張，希望通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)構(gòu)建富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)。

3 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策支持成果

與城市社區(qū)建設(shè)相比，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)期的戶籍制度、土地制度等的限制，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還很落后，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大，居住環(huán)境差，公共管理落后，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡。

農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)民市民化是破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展態(tài)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)全民小康的重要路徑，也是促進(jìn)全社會(huì)公平的必經(jīng)之路。2006年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》就提出要“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，這是中央歷年發(fā)布政策文件中首次使用“農(nóng)村社區(qū)”一詞。2007年3月，國(guó)家民政部下發(fā)《全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）工作實(shí)施方案》政策文件，在全國(guó)確定了一批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，這標(biāo)志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被提上國(guó)家重要日程。2010年中央一號(hào)文件中又要求各地在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，要加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、加快培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性的社區(qū)組織，同時(shí)要求有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、村設(shè)立代辦點(diǎn)，切實(shí)為農(nóng)村居民提供便捷的服務(wù)。2012年11月，黨的十八大從城鄉(xiāng)發(fā)展、工農(nóng)互惠方面進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立健全農(nóng)村社區(qū)管理體制、發(fā)展和完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的重要性，會(huì)議指出只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)共同發(fā)展，才能為農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)基層民主和公民參與的前進(jìn)方向。2015年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的復(fù)雜環(huán)境和各種新的問(wèn)題，提出了指導(dǎo)方針，也將我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作推入新階段。從歷年中央發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策文件來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一課題，是隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景下提出來(lái)的，也是國(guó)家基層治理方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。2017年黨的19大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措，包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的鄉(xiāng)村社會(huì)新格局，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)可以作為其中的一個(gè)突破點(diǎn)和著力點(diǎn)。

4 我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策導(dǎo)向

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能簡(jiǎn)單等同于農(nóng)民“上樓”，而忽略農(nóng)村社區(qū)建設(shè)豐富內(nèi)涵。社區(qū)雖然建起來(lái)了，但產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)跟不上，成了新的“空心村”；農(nóng)村社區(qū)同質(zhì)化，弱化了傳統(tǒng)村落布局特點(diǎn)、農(nóng)民生活習(xí)慣特性和鄉(xiāng)村文化特色，企圖用城市文明覆蓋鄉(xiāng)村文明。其實(shí)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是個(gè)互動(dòng)、開(kāi)放、共建、共享的過(guò)程。

首先是治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；其次是服務(wù)體系，村民自我服務(wù)與政府公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)有效銜接；再次是文化紐帶，鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代文明融合發(fā)展，居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感顯著增強(qiáng)，還有人居環(huán)境，生態(tài)功能與生產(chǎn)生活功能銜接協(xié)調(diào)。最后，新的農(nóng)村社區(qū)是“人的社區(qū)”，社區(qū)建什么、怎么建，須“以民為本、立足民意、維護(hù)民利、保障民權(quán)、解放民力”。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是“獨(dú)奏曲”而是“大合唱”，需要各種力量積極參與、融入，只有這樣，才能形成了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的強(qiáng)大合力。

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