關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款文獻(xiàn)綜述

劉鑫 董繼剛

[摘要]2018年2月4日中共中央、國務(wù)院發(fā)布了指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，其目的在于完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置住房政策，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。在此背景下，對(duì)農(nóng)村宅基地抵押貸款的研究就顯得尤為必要。通過梳理已有的宅基地抵押貸款方面的文獻(xiàn)，以期為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地抵押制度的構(gòu)建和改革提供一個(gè)新思路。

[關(guān)鍵詞]宅基地；抵押貸款；文獻(xiàn)綜述

[中圖分類號(hào)]F301.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融市場(chǎng)中農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)“難貸款”的問題日趨明顯，其主要原因是農(nóng)民缺少合格的抵押物，而作為農(nóng)民一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利的宅基地使用權(quán)，長(zhǎng)期以來卻被法律禁止抵押，成為“沉睡的資產(chǎn)”，這嚴(yán)重限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為解決農(nóng)民貸款難、抵押難的問題，近年來國家出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見。2015年8月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，其目的在于落實(shí)農(nóng)村土地益物權(quán)，以賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作。2018年2月4日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，其目的在于深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置住房政策，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的提出為盤活農(nóng)村集體和農(nóng)村宅基地以及房屋資產(chǎn)提供了制度基礎(chǔ)；加快農(nóng)村宅基地抵押貸款制度的完善與推進(jìn)。

目前宅基地抵押制度的不完善，已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙。雖然國家對(duì)宅基地抵押方面陸續(xù)出臺(tái)了一些政策，但從宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的表現(xiàn)來看，仍然存在許多問題。本文擬通過梳理國內(nèi)已有的宅基地抵押貸款方面的文獻(xiàn)，包括：土地制度、土地和不動(dòng)產(chǎn)抵押、土地和不動(dòng)產(chǎn)估計(jì)、國內(nèi)農(nóng)村宅基地抵押意愿調(diào)查和國內(nèi)農(nóng)村宅基地抵押的困境和出路幾個(gè)方面，以期為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地抵押制度的構(gòu)建和改革提供一個(gè)新思路。

1 國內(nèi)研究狀況分析

目前，國內(nèi)一些學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地抵押的研究主要集中在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度、退出、流轉(zhuǎn)和宅基地抵押貸款的困境與出路、土地與不動(dòng)產(chǎn)登記和估價(jià)上。

1.1 關(guān)于土地制度方面

1.1.1 關(guān)關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面。宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)起來，是宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)能否持續(xù)開展的關(guān)鍵。由于我國農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有一定的障礙。為此，國內(nèi)學(xué)者提出了相關(guān)建議。李文謙和董祚繼（2009）研究提出農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)的需求，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式多種多樣，各有利弊，應(yīng)建立健全相關(guān)的法律和制度。袁鋮（2010）提出農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的缺失成為制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一大障礙，應(yīng)轉(zhuǎn)變立法觀念，可以制定農(nóng)地區(qū)分法和進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新化解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題。馬智利和石昕川（2011）提出將宅基地確權(quán)證書用于貸款抵押，盤活城建農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程及增加農(nóng)民財(cái)政性收入具有積極的意義。唐烈英和鐘三宇（2015）提出應(yīng)承認(rèn)符合土地規(guī)劃和用途管制的宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的法律效力，反之，認(rèn)定為無效。高圣平（2015）提出宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及處分是宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的一部分，要慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓，積極探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道；在抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)對(duì)宅基地使用權(quán)設(shè)定法定租賃權(quán)。姜振穎（2015）提出應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的受讓人范圍；建立健全包括轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、出租、抵押、退換、收回等形式的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。宋志紅（2016）提出由于區(qū)域發(fā)展的不平衡性，不同區(qū)域農(nóng)民對(duì)宅基地保障作用依賴程度不同，對(duì)宅基地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)功能的需要大小也不盡相同，在尊重各地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分區(qū)域逐步推進(jìn)宅基地使用權(quán)有條件的對(duì)外流轉(zhuǎn)。

1.1.2 關(guān)于宅基地使用權(quán)退出方面。建立健全宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，可在不增加建設(shè)用地總量的情況下，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾，同時(shí)也是建立宅基地使用權(quán)抵押市場(chǎng)的關(guān)鍵一環(huán)。因此建立科學(xué)有效的宅基地使用權(quán)退出機(jī)制具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。歐陽安蛟等（2009）提出農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立基本前提包括：保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的合法權(quán)益、以不增加合法占用宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)是建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度、完善農(nóng)村住房保障體系、實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用制度和健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制。劉雙良（2010）研究提出宅基地退出的動(dòng)力包括經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、多方需求旺盛、政府強(qiáng)制征收政策環(huán)境驅(qū)動(dòng)、文化傳統(tǒng)驅(qū)動(dòng)等，而阻礙宅基地的流轉(zhuǎn)和退出的因素包括：制度不完善、農(nóng)民傳統(tǒng)觀念濃厚、具體退出機(jī)制缺失、監(jiān)管工作乏力等。程春麗（2014）提出可通過明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村房地產(chǎn)評(píng)估體系；實(shí)行有償退出，合理規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)來加快引導(dǎo)農(nóng)村宅基地合理、有序自動(dòng)、退出。劉靈輝（2017）分析了城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民無力購買城市住房而其農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)背景，提出了進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出與城市購房掛鉤的構(gòu)想，以期引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民積極有序地退出宅基地。

1.2 關(guān)于農(nóng)村宅基地抵押意愿方面

在宅基地使用權(quán)抵押貸款制度設(shè)計(jì)上，不僅要考慮法律政策方便的制約，還要考慮到農(nóng)戶參與宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿及其影響因素?；莴I(xiàn)波（2013）利用二元Logistic回歸模型對(duì)河南省四個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行了研究，結(jié)果表明戶主的性別、年齡、職業(yè)以及對(duì)貸款相關(guān)政策的了解情況對(duì)家庭宅基地使用權(quán)抵押貸款意愿有顯著影響。陳會(huì)廣等（2014）利用描述性統(tǒng)計(jì)與有序Logistic模型對(duì)江蘇省7市53個(gè)村的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究，研究表明農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施能力的影響因素主要在于農(nóng)民自身對(duì)宅基地相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)知以及村級(jí)土地市場(chǎng)的發(fā)育程度。鄒偉等（2017）利用有序Probit模型對(duì)江蘇省1532個(gè)樣本進(jìn)行了分析，得出農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)抵押融資的現(xiàn)實(shí)需求整體比重較高；從農(nóng)戶分化特征生看，職業(yè)分化程度越高，農(nóng)戶參與抵押融資意愿越強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)分化程度越高，農(nóng)戶抵押意愿越弱。

1.3 關(guān)于農(nóng)村宅基地抵押的困境與出路方面

雖然近幾年各地在持續(xù)的開展宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，國家也出臺(tái)了一系列政策意見指導(dǎo)宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作的進(jìn)行，但從宅基地使用權(quán)抵押貸款的表現(xiàn)來看仍存在系列制度問題。這些問題主要包括：法律政策制約、農(nóng)村金融市場(chǎng)不健全、社會(huì)保障制度不完善、風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制尚未建立等。高圣平和劉萍（2009）提出在允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提下，宅基地使用權(quán)可以作為抵押財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)村信貸中充當(dāng)擔(dān)保物。陳霄和鮑家偉（2010）通過對(duì)重慶市農(nóng)戶宅基地抵押?jiǎn)栴}調(diào)查問卷的研究，分析了推廣農(nóng)村宅基地抵押貸款存在的問題，提出了需要對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)一步還權(quán)賦能、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地抵押機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。朱寶麗（2011）分析了宅基地使用權(quán)抵押的法律約束和現(xiàn)實(shí)需求，提出從宅基地使用權(quán)登記制度，科學(xué)設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)抵押制度，完善社會(huì)保障制度三個(gè)方面來完善宅基地使用權(quán)抵押體系。呂軍書（2014）提出在實(shí)現(xiàn)宅基地抵押流轉(zhuǎn)應(yīng)更新宅基地流轉(zhuǎn)的立法觀念；建立健全宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度；逐步發(fā)展宅基地抵押市場(chǎng)；科學(xué)設(shè)計(jì)宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序。何承斌（2014）提出法律法規(guī)的制約；宅基地價(jià)值評(píng)估體系不完善；風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制尚未建立制約著農(nóng)村宅基地抵押貸款的開展。對(duì)宅基地抵押制度的改革應(yīng)從完善農(nóng)村宅基地法律法規(guī)、健全宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度、建立宅基地評(píng)估體系、完善宅基地抵押制度以及建立宅基地抵押風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制等方面進(jìn)行。鐘三宇（2014）提出應(yīng)放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權(quán)完全意義上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。張卉林（2015）提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過土地上疊加權(quán)利的方式解決房屋的土地權(quán)源不一致問題；或淡化宅基地住房保障功能，有條件的突破宅基地流轉(zhuǎn)的某些限制。胡建（2015）提出構(gòu)建宅基地使用權(quán)有限抵押制度。抵押時(shí)須經(jīng)簽訂抵押合同和登記公示程序，宅基地受讓范圍應(yīng)不限于農(nóng)民集體成員。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，本集體內(nèi)部成員具有優(yōu)先購買權(quán)，或者由集體實(shí)行有償收回。謝家銀（2016）提出法律法規(guī)制約、操作程序不規(guī)范以及通過抵押宅基地使用權(quán)的方式獲取不當(dāng)利益等構(gòu)成了目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的困境。馬國輝（2016）提出農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的困境包括：法律制度缺失、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押市場(chǎng)不健全、風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制不健全等。需從重構(gòu)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則，完善宅基地抵押市場(chǎng)，并完善風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。溫世揚(yáng)和潘重陽（2017）提出為平衡銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)村宅基地抵押經(jīng)濟(jì)價(jià)值，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)具有層次性，并逐步拓寬受讓人范圍。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，鼓勵(lì)采取信用保險(xiǎn)與保證保險(xiǎn)等保險(xiǎn)方式為農(nóng)戶增信。

2 評(píng)述及展望

國內(nèi)學(xué)者對(duì)土地制度、宅基地使用權(quán)抵押意愿、以及宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與出路進(jìn)行了相關(guān)研究，其中土地與不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)和宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與出路方面的論述較為豐富。但國內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地抵押制度的研究多是從制度層面，缺乏微觀基礎(chǔ)，且多是從法律層面對(duì)宅基地抵押的制度困境及解決途徑進(jìn)行研究，研究角度過于集中和單一，缺乏從農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度的研究和思考。對(duì)于宅基地抵押制度設(shè)計(jì)并未做具體、深入闡述，沒有涉及到農(nóng)村宅基地抵押市場(chǎng)具體的構(gòu)建細(xì)節(jié)，包括：宅基地交易系統(tǒng)的構(gòu)建、宅基地估計(jì)體系的構(gòu)建、擔(dān)保機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地抵押過程中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范機(jī)制、政府為推進(jìn)宅基地抵押制度的順利推行的具體扶持政策等，未來應(yīng)對(duì)上述問題做深入研究，進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)抵押制度。

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