構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村承包地退出機(jī)制

楊建波 王莉 李明慧

[摘 要]在中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化依舊高速發(fā)展下，尋求一條破解“三農(nóng)”問(wèn)題的途徑，促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展意義重大。在保持農(nóng)村原有基本經(jīng)營(yíng)制度不變，采用利用科學(xué)的退地程序，構(gòu)建合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，因地制宜，逐步推進(jìn)和鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶從農(nóng)村和農(nóng)地中自愿有序退出，為引導(dǎo)農(nóng)民積極退出宅基地提供理論支持和方法指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村承包地;退出;市場(chǎng)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F323.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國(guó)農(nóng)村正處于急劇變革的關(guān)口，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力及高素質(zhì)人才向其他產(chǎn)業(yè)與城市不斷轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的土地制度在中央政策支持下在不斷改革創(chuàng)新，伴隨而來(lái)的是農(nóng)民的身份與其職業(yè)、收入和空間特征發(fā)生了不同層次的分立。目前農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策是“長(zhǎng)久不變”，隨著越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工進(jìn)入城市并定居，政策導(dǎo)致了以家庭為單位的農(nóng)地人均占有量的失衡，這種人地日益突出的矛盾及在農(nóng)民內(nèi)心產(chǎn)生的不公平感為農(nóng)村治理工作及農(nóng)村和諧發(fā)展制造了障礙。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和用地制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)下如何協(xié)調(diào)已成為關(guān)鍵制約因素。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)戶小生產(chǎn)通向大市場(chǎng)的必由之路，但城鎮(zhèn)化無(wú)疑在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都會(huì)是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的主線，在此背景下，農(nóng)民集體土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中已不可回避。從2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》中首次提出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題（以下簡(jiǎn)稱為“承包地退出”），至2016年國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》、2017年《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作要點(diǎn)》等，我國(guó)以改革為出發(fā)點(diǎn)相繼提出了一系列關(guān)于承包地退出的文件和通知。當(dāng)前承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證已大規(guī)模推進(jìn)，很多地方政府都已在開(kāi)展承包地退出的工作，這為承包地退出奠定了基礎(chǔ)，但在法律層面上卻欠缺對(duì)承包地退出的一個(gè)系統(tǒng)規(guī)定，在實(shí)踐中各個(gè)地方政府對(duì)于承包地退出規(guī)定也是千差萬(wàn)別。從現(xiàn)行一些承包地退出試點(diǎn)和途徑看，退出具有較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而試點(diǎn)中“宅基地?fù)Q住房”“承包地?fù)Q社?！钡扔志哂泻艽蟮木窒扌?。

農(nóng)村土地制度在中央政策支持下在不斷改革，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)不可逆轉(zhuǎn)，承包地退出勢(shì)在必行。現(xiàn)行農(nóng)地退出試點(diǎn)表明，當(dāng)前承包地退出面臨著頂層設(shè)計(jì)、法律支撐、平臺(tái)創(chuàng)新、制度保障、機(jī)制完善等諸多問(wèn)題，保持農(nóng)村集體土地所有制不變，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶自愿有序退出，對(duì)于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、緩解人地矛盾、提高耕地資源配置及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展等意義重大。

1 當(dāng)前農(nóng)村承包地退出中存在問(wèn)題

1.1 頂層制度設(shè)計(jì)存在著缺陷

中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中承包地的流轉(zhuǎn)、再轉(zhuǎn)讓及備案等相關(guān)規(guī)定，其將農(nóng)地承包權(quán)認(rèn)定為集體所有制成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得承包本集體的土地，農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)須向農(nóng)民集體書(shū)面?zhèn)浒?，?jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書(shū)面同意，等等。這些規(guī)定，限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)和有關(guān)農(nóng)民工的市民化。特別是對(duì)于承包地退出的前置依據(jù)（原則）、中間環(huán)節(jié)（程序及標(biāo)準(zhǔn)）及后續(xù)服務(wù)（保障）無(wú)從提及，缺陷嚴(yán)重。

我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配置是一種靜態(tài)的、絕對(duì)的平均主義原則，它和宅基地類似，是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)民的一種福利分配。這種30年不變的權(quán)利配置，在降低了土地分配可能引發(fā)的矛盾和糾紛同時(shí)，但是也帶來(lái)了很多不利的影響，如土地浪費(fèi)，耕地破碎化，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)難以提高收入水平等問(wèn)題。這使得靜態(tài)的權(quán)利配置與動(dòng)態(tài)的權(quán)利變動(dòng)要求之間形成了很明顯的矛盾，從而出現(xiàn)了“增人不增地、減人不減地”不符合我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)要求的現(xiàn)象，違背了公平原則。

1.2 沒(méi)有權(quán)威的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)農(nóng)村人口多，農(nóng)民全家進(jìn)城仍是少數(shù)，多數(shù)是年輕人在城市打工，父母、孩子在農(nóng)村生活。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，沒(méi)有足夠穩(wěn)定性和后續(xù)保障，因此還要保留承包地。土地是農(nóng)民賴以生存的基本保障，在河南省，無(wú)論是山區(qū)還是平原區(qū)域，這種幾千年來(lái)形成的觀念根深蒂固。農(nóng)民認(rèn)為土地是祖宗留下來(lái)的，是一種歷史積淀，更是一種生活保障，失地就是失去了最基本的權(quán)利。特別是在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的區(qū)域如豫東平原、南陽(yáng)盆地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，因此土地價(jià)值高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或是自己經(jīng)營(yíng)或是流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營(yíng)，其在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上還能獲得穩(wěn)定的較高收益，多數(shù)農(nóng)民根本不愿退地。

承包地退出僅在少部分農(nóng)民有意愿，可以說(shuō)，進(jìn)城農(nóng)民退出承包地還需要有一個(gè)足夠長(zhǎng)的歷史過(guò)程。通過(guò)當(dāng)前農(nóng)地退出試點(diǎn)表明，因農(nóng)民由于家庭條件、個(gè)人情況及對(duì)現(xiàn)狀問(wèn)題看法上的差異性，使其對(duì)退地承受能力各不相同，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)退地的決策還是徘徊、猶豫的。當(dāng)前退地補(bǔ)償總體水平較低，且退地中也沒(méi)有一個(gè)讓人信服的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很少考慮農(nóng)民退地后的生產(chǎn)發(fā)展和生活保障，更沒(méi)有顧及退地農(nóng)民是否能夠融入城鎮(zhèn)，這些都大大挫傷了農(nóng)民退地的積極性。

1.3 缺少政策支撐和法制依據(jù)

《農(nóng)村土地承包法》自立法以來(lái)對(duì)承包地的權(quán)利義務(wù)規(guī)定就不清晰，對(duì)承包地收回和退出的規(guī)定更是模糊或根本沒(méi)有。十七屆三中全會(huì)的《決定》雖然出臺(tái)了一系列扶持和促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的政策措施，但是從總體上看還不夠完善，特別是對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題沒(méi)有作相應(yīng)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā?、《農(nóng)村土地承包法》及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出在立法上的空白，使得具體實(shí)踐操作缺乏強(qiáng)有力的法律保障，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的相關(guān)政策和法規(guī)還需進(jìn)一步增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)對(duì)承包地退出規(guī)定正面臨修法的挑戰(zhàn)。

從法律規(guī)定以及我國(guó)當(dāng)前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)的實(shí)踐來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的途徑較少，并且多為強(qiáng)制性退出而非農(nóng)民自愿退出。另外我國(guó)現(xiàn)行的土地制度中限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)處于買方控制的階段，這樣農(nóng)民只能以較低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其利益得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。

由于國(guó)家整體對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障制度不夠完善，社保體系不健全，使得很多農(nóng)民仍然依賴于土地的失業(yè)保障功能。尤其是對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)進(jìn)城之后的就業(yè)困難、房?jī)r(jià)飆高、教育資源緊張等問(wèn)題依然存在，再加上由于國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的各種補(bǔ)貼政策的存在，使得城鄉(xiāng)戶籍背后所附加的利益差距在縮小，導(dǎo)致農(nóng)民很難放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即使流轉(zhuǎn)也是短期的、隨意的流轉(zhuǎn)。

1.4 承包地退出缺少有效的激勵(lì)

農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)關(guān)鍵前提是農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)益能得到有效補(bǔ)償。但目前，農(nóng)地仍是農(nóng)民能夠依靠的生活最后的保障，城鎮(zhèn)化還沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)足夠的福利，更別說(shuō)健全的社會(huì)保障體系，農(nóng)民還是很注重承包地的現(xiàn)實(shí)收益。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民主動(dòng)放棄農(nóng)地承包權(quán)既不能從農(nóng)村集體也不能從地方政府那里得到任何補(bǔ)償。所以說(shuō)，即使農(nóng)民因打工而無(wú)暇耕種土地，農(nóng)民也不會(huì)愿意無(wú)償放棄農(nóng)地承包權(quán)。

地方政府在農(nóng)民再就業(yè)、入城門(mén)檻、入城戶籍制度改革、入城后子女醫(yī)療、教育等關(guān)鍵問(wèn)題上缺乏有效的接納、激勵(lì)、保障機(jī)制，現(xiàn)行政策缺乏對(duì)失地農(nóng)民的保障，城市政府不愿承擔(dān)農(nóng)民工的福利支出是農(nóng)民異地城市化的最大障礙。農(nóng)民在縣城或小城鎮(zhèn)打工上班本不會(huì)影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不放棄農(nóng)地承包權(quán)將使農(nóng)民能夠從務(wù)工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得雙重收益，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民缺乏引力，這就加大農(nóng)民在承包地合理合法退出過(guò)程中觀望、遲疑和徘徊。

2 建立健全科學(xué)的農(nóng)村承包地退出市場(chǎng)機(jī)制

2.1 加強(qiáng)引導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)的承包地退出政策體系

2.1.1 明確身份

從立法層面清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過(guò)科學(xué)合理地制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出資格，明確集體成員的內(nèi)涵，細(xì)化成員權(quán)利。將農(nóng)民從原有的身份界定轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)界定，使集體經(jīng)濟(jì)組織演變成為類似股份制企業(yè)一樣的法人組織，讓其成員以股東身份獲得股息并參與組織的經(jīng)營(yíng)管理。

2.1.2 強(qiáng)調(diào)自愿

在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題上，必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿，加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)與支持力度，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益是做好“三農(nóng)”工作的前提。以保護(hù)農(nóng)民的利益，體現(xiàn)公平、效率和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，尊重農(nóng)民退地意愿，規(guī)范受讓主體行為，先期引導(dǎo)有條件農(nóng)戶有償?shù)赝顺龀邪?，建立土地退出的緩沖期制度。

2.1.3 加強(qiáng)激勵(lì)

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的建立必須以農(nóng)民市民化為前提。要出臺(tái)有利于社會(huì)穩(wěn)定和群眾方便的過(guò)渡性戶口政策，增加農(nóng)民城市就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化對(duì)承包地退出的激勵(lì)，設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，繼續(xù)完善城鄉(xiāng)管理制度，加強(qiáng)農(nóng)村公共事業(yè)。進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)，打造農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的引力機(jī)制。

2.1.4 理清次序

按照城中村、城市周邊、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)等，分區(qū)域有序確定退出對(duì)象，制定科學(xué)的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立集體和農(nóng)戶充分協(xié)商的市場(chǎng)化補(bǔ)償程序，加強(qiáng)退出后承包地的管理和利用，保障退地農(nóng)民后續(xù)生活。

2.2 修改調(diào)整法律，為承包地退出保駕護(hù)航

2.2.1 完善承包地確權(quán)

加快和完善承包地確權(quán)登記發(fā)證，制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入和退出資格，細(xì)化成員權(quán)利，要賦予農(nóng)民“完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，通過(guò)立法與司法途徑確保農(nóng)民擁有真正的農(nóng)地永佃權(quán)，從占用權(quán)上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，探索開(kāi)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和入股經(jīng)營(yíng)，界定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)等。

2.2.2 配套法律法規(guī)

從法律層面允許流轉(zhuǎn)形式的多樣化并加以規(guī)范，完善土地承包權(quán)退出的上位法律建設(shè)。修改《憲法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》和《土地登記條例》，出臺(tái)《中華人民共和國(guó)農(nóng)會(huì)法》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出管理辦法》及《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》等。對(duì)承包地退出中相關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)、禁止事項(xiàng)以及允許是由做出明確規(guī)定。制定完善相應(yīng)配套的通知、條例及地方法規(guī)，在土地分配上改行政手段干預(yù)為經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，加快完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的金融、土地、財(cái)政、稅收等方面的政策措施。

2.2.3 構(gòu)建承包權(quán)退出法律服務(wù)體系

構(gòu)建有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的制度規(guī)章體系，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出提供法制保障，減少違法或者灰色交易的存在，便于政府、媒體以及公眾對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，從而保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的健康運(yùn)行，完善支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出發(fā)展的金融、土地、財(cái)政、稅收等方面的政策措施。

2.3 制定權(quán)威的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極培育承包地退出中介機(jī)構(gòu)

2.3.1 建立農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估制度

劃分農(nóng)村承包地的質(zhì)量等級(jí)，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)事求是，客觀公正為原則，以市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出進(jìn)行補(bǔ)償，形成耕地基準(zhǔn)地價(jià)、耕地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格、承包權(quán)補(bǔ)償價(jià)格、經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償價(jià)格、承包地退出最低保護(hù)價(jià)格等一系列的價(jià)格退出機(jī)制體系，以保證承包地退出價(jià)格和轉(zhuǎn)讓價(jià)格準(zhǔn)確性和權(quán)威性，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性和主動(dòng)性。

2.3.2 配套多樣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

采用多樣化補(bǔ)償方式，建立分區(qū)域承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主動(dòng)退出、被動(dòng)退出的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、福利補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、最低保障補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償過(guò)程的透明度和可操作性。

2.3.3 培育流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織（下轉(zhuǎn)頁(yè)）

（上接頁(yè)）

選取有條件的農(nóng)村地區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，培養(yǎng)和健全農(nóng)村土地市場(chǎng)的中介組織，建立承包地退出過(guò)程中對(duì)象評(píng)定、信息收集發(fā)布、資源資產(chǎn)評(píng)估、法律咨詢、交易代理、登記備案、金融保險(xiǎn)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等服務(wù)。在退出機(jī)制實(shí)施后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償、提供幫扶服務(wù)，助力農(nóng)民順利退出。

2.4 完善服務(wù)保障體系，解決承包地退出后的后顧之憂

2.4.1 建立退地農(nóng)民的多方保障體系

通過(guò)開(kāi)展城鄉(xiāng)社會(huì)福利均等化，積極推動(dòng)和完善退出地?fù)Q房換社保政策，建立中央、地方和農(nóng)民三方的退地社會(huì)保險(xiǎn)資金。設(shè)立退地政府補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金，建立銀行對(duì)退地農(nóng)民前期的扶植減息優(yōu)惠貨幣政策，健全農(nóng)村生活最低保障、醫(yī)療、養(yǎng)老和救濟(jì)制度。

2.4.2 完善相關(guān)退地保障機(jī)制

合理確定農(nóng)地承包權(quán)退出后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅制，調(diào)節(jié)區(qū)域間內(nèi)土地增值收益分配。借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，探索建立國(guó)家土地贖買收儲(chǔ)基金政策。完善農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)登記制度。構(gòu)建 “動(dòng)態(tài)權(quán)利配置機(jī)制”和在就業(yè)地落戶的戶籍遷移制度。

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