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    北京農(nóng)村集體建設(shè)用地利用低水平擴張的制度分析

    2018-05-14 17:05:47李由
    農(nóng)村經(jīng)濟與科技 2018年7期
    關(guān)鍵詞:路徑依賴

    李由

    [摘要]處于北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“工業(yè)大院”曾經(jīng)為北京郊區(qū)的經(jīng)濟增長和當(dāng)?shù)卮迕竦脑鍪兆龀隽司薮筘暙I(xiàn),但其產(chǎn)業(yè)所呈現(xiàn)出的“小、散、亂、污”的形態(tài)特點與中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)形成巨大反差。通過實地調(diào)研,以大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)“工業(yè)大院”的發(fā)展為研究案例,在闡述工業(yè)大院產(chǎn)生與發(fā)展的演變路徑基礎(chǔ)上,剖析農(nóng)村集體建設(shè)用地利用低水平擴張的現(xiàn)實原因,并就中心城區(qū)-周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)“二元化”現(xiàn)象形成的內(nèi)在邏輯作進一步探討,證實發(fā)展過程中存在路徑依賴,最后就如何打破路徑依賴提出政策建議。

    [關(guān)鍵詞]集體建設(shè)用地;工業(yè)大院;路徑依賴

    [中圖分類號]F301.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

    1 工業(yè)大院的產(chǎn)生與發(fā)展

    農(nóng)村工業(yè)大院形成于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟“村村點火、戶戶冒煙”的20世紀(jì)80年代,是農(nóng)村各類工業(yè)項目的集聚區(qū),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟的重要載體,在城市規(guī)劃中為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟的發(fā)展預(yù)留了充分的產(chǎn)業(yè)空間。大興區(qū)村級工業(yè)大院也起步于這一時期,到2000年左右,工業(yè)大院建設(shè)進入快速發(fā)展期。這一時期,大興區(qū)共建立了139個工業(yè)大院,其中,西紅門鎮(zhèn)27個村建立了占地10km2的27個工業(yè)大院。為推動北京郊區(qū)村級工業(yè)大院的建設(shè)與發(fā)展,2000年2月,北京市農(nóng)村工作委員會印發(fā)了《關(guān)于“村級工業(yè)大院工程”的實施意見》,明確對符合一定條件的工業(yè)大院,擇優(yōu)對其所在村進行獎勵,且獎勵資金主要用于村級工業(yè)大院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    回顧大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院20多年的發(fā)展歷程,其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的演變路徑主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)外溢、人口聚集、以及與之相伴的“產(chǎn)業(yè)外溢—人口聚集—產(chǎn)業(yè)衍生”相互促進的閉環(huán)發(fā)展模式三個方面。

    1.1 城區(qū)擴張推動產(chǎn)業(yè)外溢

    在首都北京的發(fā)展過程中,隨著中心城區(qū)持續(xù)向外擴張,城市中心的人口、企業(yè)與住宅等也不斷向周邊區(qū)域遷移和外溢,形成“城域擴張—產(chǎn)業(yè)外溢—產(chǎn)業(yè)重構(gòu)—人口集聚”聯(lián)動循環(huán)路徑(見圖1),進而使得周邊區(qū)域的土地功能從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)等,而產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)也由以農(nóng)業(yè)為主變?yōu)橐缘投酥圃鞓I(yè)、初級加工業(yè)和落后的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主,科技含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短且單一、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大,難以形成具有較強競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院是中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢的承接地之一,被從中心城區(qū)疏散的產(chǎn)業(yè)來到工業(yè)大院繼續(xù)經(jīng)營。這些產(chǎn)業(yè)包括物流企業(yè)、食品加工作坊、家具加工作坊、服裝廠、倉儲、噴漆行業(yè)、小零售底商等。在西紅門鎮(zhèn)壽保莊村,工業(yè)大院最高峰時的注冊企業(yè)達(dá)到了480戶左右,其中服裝加工企業(yè)就占到了一半以上。在政府掛牌的星光村工業(yè)大院,許多生產(chǎn)加工企業(yè)在此運營,在大院周邊圍繞著數(shù)量眾多的小型物流企業(yè)。平日里,這些物流企業(yè)的車輛進進出出,使狹窄的道路顯得更加擁擠。

    1.2 人口集聚引發(fā)新產(chǎn)業(yè)衍生

    城市擴張外溢的低端制造業(yè)、初級加工業(yè)和落后的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等大多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè),容易吸引大量外來及周邊勞動力形成區(qū)域性人口集聚,大量人口集聚會自發(fā)地衍生出對生產(chǎn)、生活、及相關(guān)配套服務(wù)等的消費需求,進而形成生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)、配套性服務(wù)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)集聚。由此逐漸演變成為“產(chǎn)業(yè)外溢-人口聚集-新產(chǎn)業(yè)衍生”這樣不斷強化循環(huán)的閉環(huán)發(fā)展模式。在人口和產(chǎn)業(yè)集聚的同時,會引發(fā)大量房屋租賃需求和房屋租賃供給。為了滿足眾多流動人口的居住需求,有些商戶私自把工業(yè)大院改建成小公寓,即“廠改租”,有些從事化工的企業(yè)迫于西紅門鎮(zhèn)環(huán)境整改的壓力無法生存,遺留下的廠房也被私自改建成了公寓,還有不少村民自建二樓,將公寓分割出租。產(chǎn)業(yè)外溢-人口聚集-新產(chǎn)業(yè)衍生-新人口聚集-……這種依賴內(nèi)部自循環(huán)的發(fā)展模式,造成工業(yè)大院居住人口呈現(xiàn)長期增長態(tài)勢,產(chǎn)業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)“小、散、亂、污”的特點。

    1.3 產(chǎn)業(yè)與人口的低水平擴張

    低端產(chǎn)業(yè)的外溢引發(fā)了區(qū)域性人口數(shù)量的急劇擴張以及由此引致的生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)的不斷催生,但由于缺乏合理的規(guī)劃和科學(xué)的引導(dǎo),大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院產(chǎn)業(yè)與人口的集聚更多表現(xiàn)為一個低水平擴張的過程。一是產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展形成“小散亂污”集聚區(qū)。西紅門鎮(zhèn)27個村共建立了27個工業(yè)大院,總占地面積10km2,建筑面積約960萬m2。共有企業(yè)約5700家,其中“小散亂污”企業(yè)5400家,占企業(yè)總數(shù)的95%;個體工商戶約10000家,許多個體工商戶未經(jīng)注冊,且不向政府交稅,但仍會消耗大量的公共資源。二是人口的不斷聚集導(dǎo)致人口比例嚴(yán)重倒掛。根據(jù)西紅門鎮(zhèn)政府在2017年提供的數(shù)據(jù)材料顯示,全鎮(zhèn)共有戶籍人口2.7萬人,人戶分離2萬人,流動人口12.8萬人。據(jù)當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T介紹,在工業(yè)大院升級改造之前,本地居民與外來務(wù)工人員的比例的峰值曾達(dá)到1:20。僅在四村一個村,外來人口最多時達(dá)到兩萬多人,遠(yuǎn)大于本地居民人數(shù)。三是低水平擴張引發(fā)系列社會問題。西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染、食品安全、治安等諸多問題。村集體在維護治安、清除災(zāi)害隱患以及發(fā)生事故后的善后處理等方面需要投入巨大的人力、物力和財力。四村村主任在回憶當(dāng)時的情景談道:“每家每戶的出租房建設(shè)無序,布局擁擠,一旦發(fā)生火情,救護車都難以進入。如果有人員因為煤氣中毒而死亡,村集體賠償?shù)臄?shù)額相當(dāng)于兩年的租金收入。另外,由于空間擁擠和衛(wèi)生污染,人們無法享受閑暇,小孩子也沒有玩耍的空間。喝酒打架事件層出不窮。”對于生活在這片區(qū)域的人們來說,生存環(huán)境十分惡劣,而且存在諸多安全隱患。安全事故一旦發(fā)生,損失往往是不可估量的。

    2 工業(yè)大院低水平擴張的原因分析

    2.1 土地利用的細(xì)碎化

    改革之初,西紅門鎮(zhèn)的村集體將工業(yè)大院的大部分土地都分給了村民,只留下少部分由集體經(jīng)營。由于資金缺乏等原因,對外出租的土地基本上都是“白地”,沒有任何地上建筑物。即便如此,村民已經(jīng)意識到出租土地可以獲得不小的收益,強烈主張參與工業(yè)大院土地的承包。因此,村集體遵循戶際公平的原則,按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),為每家每戶分配一份工業(yè)大院的土地。不言而喻,這種做法實現(xiàn)了公平,但也帶來了土地利用的細(xì)碎化,并由此產(chǎn)生土地利用低效等一系列問題。單個農(nóng)戶的承包經(jīng)營天然具有局限性,缺乏整體布局,也沒有和外部資源對接的能力和平臺,從而加重了集體土地利用效率及產(chǎn)業(yè)水平的低下。

    2002年,西紅門鎮(zhèn)開始實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,引導(dǎo)村民將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股,發(fā)展土地股份合作社。27個村社通過履行民主程序,以“確權(quán)確股”的方式將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)并量化到人,確定了“增人不增、減人不減、土地延包三十年不變”的政策。全鎮(zhèn)集體土地確權(quán)人口14900人,確權(quán)土地面積約173.33hm2。村民以確權(quán)的土地參股合作社,每667m2土地折價6萬元。在改革過程中,壽保莊村采取部分經(jīng)濟補償?shù)姆绞綄ⅰ肮I(yè)大院”所屬27hm2土地從農(nóng)民手中收歸村集體,對于簽訂最長為15年承包合同的農(nóng)民,每667m2給予2000元左右的經(jīng)濟補償,而簽訂5年短期承包合同的農(nóng)民則無償收回。

    2.2 收益穩(wěn)定化的追求

    近年來,隨著外來人口急劇增加,在城鄉(xiāng)結(jié)合部特別是村鎮(zhèn)工業(yè)大院附近,外來人口對房屋租賃有十分強勁的剛性需求,房屋租金五年內(nèi)幾乎翻了一番。2012年農(nóng)民房屋出租在農(nóng)民收入中所占比重達(dá)到60%。在新的替代產(chǎn)業(yè)沒有形成前,工業(yè)大院地區(qū)的村集體和村民對“瓦片經(jīng)濟”存在很強的依賴性。

    比如,星光村最初平均每個村民年收入約為一萬元,在確權(quán)以后,一個五口人家庭通過股權(quán)每年能獲得分紅十萬元,平均一人能分到兩萬多元。再比如,四村在把農(nóng)用地改造為工業(yè)大院時,曾經(jīng)設(shè)立了一個公共基金來支持工業(yè)大院的建設(shè)。在上個世紀(jì)九十年代時,土地租金價格低,每667m2價格從幾百元到一千多元,僅能保證村委會運營和一些簡單的村民的福利待遇。村民福利包括體檢,發(fā)放藥品、米、面等。隨著時代發(fā)展,村里的大部分土地都租出去了,土地租金也逐步提高,村集體收入大幅增加。隨后,村集體在發(fā)放實物等福利待遇之外,也開始現(xiàn)金分紅,剛開始的時候每個村民分得兩三千元錢,后來慢慢漲到兩萬多元錢。

    村集體和村民收入的快速提高,很大程度上得益于北京地價的持續(xù)攀升。村集體和用地企業(yè)簽訂租賃合同時,都會約定好租金幾年一漲。比如四村一般是每五年遞增百分之五。在這種情況下,村民通過“瓦片經(jīng)濟”就可輕松獲得較高收入,而對于村集體來講,雖然要在食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、社會治理等方面投入大量財力,如四村一年就要投入六七百萬,但整體而言村集體仍然是興辦工業(yè)大院的受益者。

    另外,據(jù)鎮(zhèn)政府工作人員介紹,工業(yè)大院的管理運用模式是“村自為戰(zhàn)”,也就是由村負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)本村的工業(yè)大院,并以村為主體進行招商引資。比如星光村雖然有所謂的規(guī)劃,但這種規(guī)劃流于形式,基本上不發(fā)揮作用;四村村主任則坦言,由于該村實力薄弱,根本沒有進行規(guī)劃的條件??傮w而言,規(guī)劃缺位與缺乏整體統(tǒng)籌是工業(yè)大院粗放發(fā)展的主要原因。因此,工業(yè)大院便在個體利益的驅(qū)動下呈現(xiàn)無序、低效發(fā)展?fàn)顟B(tài)。近年來,隨著土地向工業(yè)用途和居住用途轉(zhuǎn)變,租金收益的簡單化與穩(wěn)定化,進一步強化了這種發(fā)展路徑。

    2.3 增值收益的排他性

    由圖2可見,在工業(yè)大院最興旺的時期,北京地價節(jié)節(jié)攀升。在村集體與用地企業(yè)簽訂合同時,往往約定租金每五年遞增5%,租金漲幅遠(yuǎn)低于北京地價同期的漲幅。村集體對未來土地開發(fā)存在強烈的增值預(yù)期,可是這種預(yù)期不能靈活地體現(xiàn)在租賃合同上,因為合同的約定相當(dāng)于“綁定”了村集體的未來一段時期的收益,這就導(dǎo)致村集體無法充分占有未來一段時期土地增值的收益,而且這種弊端隨著租賃期限的增加而越發(fā)突顯,所以在這種情況下的必然結(jié)果是村集體不愿將土地用于長期產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。這就是增值收益的排他性。然而,對于用地需求者而言,他們不愿意將租賃期限定太短,否則就會打消他們的投資預(yù)期,無人來進行固定投資。在大院的發(fā)展歷史上,村集體與用地企業(yè)確定的租賃期限有從20年、30年到50年不等,租金五年一漲,最初漲幅較低,中期達(dá)到5%,后期有的可以達(dá)到10%,并在合同中約定“如遇國家占地?zé)o條件讓出”。1999年通過的《合同法》規(guī)定,租賃期限不得超過20年,大多數(shù)村集體依據(jù)法律對合同進行重新規(guī)范。村集體對長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的排斥其根源是增值收益的排他性,這是由村集體的組織特性決定的,也導(dǎo)致了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)水平始終難以提高。在四村工業(yè)大院里,低端、小散污、耗能高,污染嚴(yán)重的企業(yè)占據(jù)絕大多數(shù)。在該村村主任的回憶中,稍微有點規(guī)模的企業(yè)當(dāng)屬北京尚唐印刷包裝有限公司,該公司主要給愛立信、諾基亞、三星等企業(yè)的電子產(chǎn)品制作包裝盒。

    2.4 土地權(quán)能的不完備

    我國的土地管理制度對國有土地和集體土地采取的是兩種管理辦法。與國有土地相比,集體土地不具有完整權(quán)能,不能進行抵押和融資,只能在一定范圍內(nèi)出租或轉(zhuǎn)讓。由于得不到法律認(rèn)可,村民只能以相對較低的價格租給用地需求者,從這個角度看用地需求者也存在著法律風(fēng)險(星光村與用地企業(yè)在租賃合同上約定“如遇國家占地?zé)o條件讓出”)。從現(xiàn)實來看,盡管現(xiàn)有的政策法規(guī)對集體土地使用有嚴(yán)格的用途管制,但實際上違規(guī)違法占地的現(xiàn)象仍然比較普遍,這種情況正好迎合了附加值較低的勞動密集型加工企業(yè)具,而對于高附加值企業(yè)來說,由于其固定成本高,所以它們面臨的風(fēng)險更大,不愿意在這里扎根。

    3 思考和評價

    3.1 城市功能的供需平衡

    在工業(yè)大院“拆除騰退”工作開展以前,以西紅門鎮(zhèn)為代表的城鄉(xiāng)接合部實際上承接了不少城市功能,比如人口居住、物流集散、垃圾分揀等。這里有兩點需要強調(diào):第一,這些功能雖然在產(chǎn)業(yè)劃分上屬于低端層次,但是這些功能是城市運行所必需的;第二,這些低端服務(wù)功能隨著城區(qū)的擴張,會逐漸讓位于高端產(chǎn)業(yè),不斷向外遷移,在城區(qū)外圍的一些區(qū)域重新聚集,再次形成了城市的區(qū)域洼地。如果只是對其簡單驅(qū)趕,城市功能的供給將不能滿足需求,供需平衡會被打破。因此,如何在符合城市布局與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時,使城市功能達(dá)到供需平衡是一個值得思考的問題。

    3.2 低水平擴張不等于低收益

    雖然工業(yè)大院呈現(xiàn)低水平擴張的狀態(tài),但是不能把低水平擴張等同于各利益主體的低收益。現(xiàn)實情況是,在工業(yè)大院的發(fā)展歷程中,無論是當(dāng)?shù)卣?、村集體和村民,還是用地企業(yè)、個體工商戶和外來務(wù)工人員,都獲得了穩(wěn)定而可觀的收益。利益相關(guān)方各取所需、各得其所,從而固化了這一發(fā)展路徑。因此,工業(yè)大院“拆除騰退”是政府強意志的集中表現(xiàn)。如果政府部門沒有下決心對這一地區(qū)進行整改,可以預(yù)計這一高污染、高耗能的發(fā)展模式還將繼續(xù)持續(xù)一段時期。

    3.3 路徑依賴的固化以及打破路徑依賴的方法

    縱觀北京二十多年來“城中村”的發(fā)展歷史,在中心城區(qū)對外擴張的過程中,不斷催生出新的城中村,如上個世紀(jì)八、九十年代在三環(huán)與四環(huán)的“浙江村”和“新疆村”。它們在利益驅(qū)動下表現(xiàn)出相似的發(fā)展路徑:即隨著城市空間的擴張,在城區(qū)外圍形成了人口、產(chǎn)業(yè)上的集聚,而且產(chǎn)業(yè)的基本特點是勞動密集型、附加值低,環(huán)境臟亂差。從長期來看,這樣的產(chǎn)業(yè)形態(tài)會隨著城市的進一步擴張而逐漸消亡。工業(yè)大院的產(chǎn)生與發(fā)展同樣肇始于城市擴張,與“浙江村”和“新疆村”相比,工業(yè)大院在形態(tài)、路徑和模式上具有高度同質(zhì)化。由此可見,在各方的利益驅(qū)動下城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展存在路徑依賴,而且這種路徑依賴是固化的,即“低水平均衡”現(xiàn)象在一個地方消失以后會在其外圍重新上演,循環(huán)不止。如果政府在集體土地利用政策方面不做一些引導(dǎo)或調(diào)整,那么隨著城區(qū)的再次擴展,由于固化的路徑從而導(dǎo)致低水平擴張的故事將重新上演。

    基于此,如何打破這種固化的路徑依賴,需要注意以下三點:第一,因地制宜,統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地,為促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級開辟新路徑。村級自主開發(fā),既不符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律,也不符合人民群眾在發(fā)展過程中的長遠(yuǎn)利益,而區(qū)域統(tǒng)籌有助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體謀劃,促進規(guī)劃合理化、布局科學(xué)化,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級與整體提升,并優(yōu)先保障當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗5诙?,加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展,消除要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間市場化配置的體制機制性障礙,讓要素充分、均衡、自由的流動,給更多人以發(fā)展機會和發(fā)展空間。第三,政府應(yīng)提供多元化的就業(yè)幫扶服務(wù),組織大型企業(yè)對失去生計的勞動力進行招募,促進勞動力市場上供給方和需求方的有效對接,確保社會穩(wěn)定不出問題。

    [參考文獻(xiàn)]

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