非政府組織在農(nóng)村公共危機(jī)管理中的角色分析

劉芯同 馬光焱

[摘 要]在公共危機(jī)的管理中，非政府組織起著非常重要的作用。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，我國的公共危機(jī)特別是農(nóng)村公共危機(jī)事件不斷增多，除了政府這一主體的管理以外，非政府組織的參與也不容忽視。本文通過闡述非政府組織在農(nóng)村公共危機(jī)管理中的優(yōu)勢，分析非政府組織在農(nóng)村危機(jī)治理中所扮演的角色，進(jìn)而為化解公共危機(jī)提供更多的途徑。

[關(guān)鍵詞]非政府組織;農(nóng)村公共危機(jī);管理;角色

[中圖分類號]D632.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 緒論

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年年末中國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，鄉(xiāng)村常住人口57661萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%?？焖俚某擎?zhèn)化發(fā)展，導(dǎo)致公共危機(jī)事件頻發(fā)，政府對城市中的公共危機(jī)問題更加關(guān)注。但同時(shí)我國也擁有眾多的農(nóng)村人口，我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，以農(nóng)為本，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施相比城市較為薄弱，農(nóng)村的應(yīng)急管理人才相對較少，而我國幅員遼闊，地勢復(fù)雜，在廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的由自然和人為引發(fā)的公共危機(jī)問題更亟待解決。

在公共危機(jī)管理中，除了以政府為主體外，非政府組織作為社會(huì)力量的最具說服力的代表，扮演著不可或缺的角色。根據(jù)民政部2017年8月發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》截至2016年底，全國共有社會(huì)組織70.2萬個(gè)，比上年增長6.0%;吸納社會(huì)各類人員就業(yè)763.7萬人，比上年增長3.9%。接收各類社會(huì)捐贈(zèng)786.7億元。非政府組織，由于本身所具有的一些特點(diǎn)，如（準(zhǔn)）公共性、自治性、民間性和志愿性等，在防范和應(yīng)對危機(jī)時(shí)對政府有著輔助的作用。

2 相關(guān)定義

2.1 非政府組織

非政府組織（Non-Governmental Organizations）是一種獨(dú)立的社會(huì)組織，不同于政府和企業(yè)。這個(gè)詞最初是用于1945年6月26日在美國舊金山簽署的簽訂的聯(lián)合國憲章第71款。在聯(lián)合國的官方網(wǎng)站上，對非政府組織給出了如下定義：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性、志愿的公民組織。與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國的非政府組織起步較晚，面對危機(jī)時(shí)，我國政府往往承擔(dān)著大部分的社會(huì)問題和公共事務(wù)。國內(nèi)的非政府組織的運(yùn)作是在政府組織下才被動(dòng)完成的，而國外的非政府組織能夠在公共危機(jī)事件發(fā)生后，立刻實(shí)施并且展開相應(yīng)的輔助性工作，在這一點(diǎn)上，國內(nèi)的非政府組織就和國外的非政府組織之間存在明顯的差距，因此有必要完善中國的非政府組織，讓非政府組織在解決危機(jī)中發(fā)揮更多的作用。

2.2 農(nóng)村公共危機(jī)

首先公共危機(jī)指的由于社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的失靈，或自然災(zāi)害等因素造成的危機(jī)事件。此類危機(jī)事件是突然的、高度破壞性、不穩(wěn)定性的，這種危機(jī)事件一般都極有可能危及到社會(huì)的正常秩序以及公眾的安全。農(nóng)村公共危機(jī)是公共危機(jī)中的一個(gè)分支，是指在農(nóng)村出現(xiàn)特別緊急情況可能危及當(dāng)?shù)卮迕竦纳?cái)產(chǎn)安全而急需政府部門作出重要決斷，動(dòng)員一切力量齊心協(xié)力并付出一定的代價(jià)擺脫困境，通常是對農(nóng)村公共社會(huì)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的危險(xiǎn)狀態(tài)。我國農(nóng)村公共危機(jī)大部分都與社會(huì)發(fā)展有關(guān)，改革與原來體制的不適應(yīng)，政府在農(nóng)村的公共服務(wù)嚴(yán)重匾乏而產(chǎn)生的，它除了公共危機(jī)的一般特點(diǎn)外（如突發(fā)性、危害性、不確定性、決策非程序化等特點(diǎn)），還具有了新的特征，如農(nóng)村群體性危機(jī)事件大幅增多、危機(jī)持續(xù)性長和困難性大等特點(diǎn)。

3 非政府組織參與農(nóng)村危機(jī)管理的依據(jù)

3.1 形勢的需求

當(dāng)代社會(huì)高速發(fā)展，人類社會(huì)活動(dòng)范圍增大，社會(huì)的不確定性因素也在日益增加，這就導(dǎo)致越來越多的公共危機(jī)事件的發(fā)生。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)免不了一些自然災(zāi)害的發(fā)生，其次是隨著社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)村改造過程中一些人為因素導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，如農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)、拆遷安置問題等。政府作為公共管理的核心和社會(huì)治理的主體自然而然需要起主導(dǎo)作用，但是單一的政府主體治理在危機(jī)管理的過程中存在資源和能力的缺陷，因此需要除政府之外的社會(huì)組織幫助政府進(jìn)行危機(jī)管理，化解危機(jī)，保障公共安全。

3.2 理論的支撐

非政府組織參與公共危機(jī)管理是有一定理論支撐的，即多中心治理理論和公民社會(huì)理論，多中心治理理論作為一種新公共管理范式，起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“多中心”思想，以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)多個(gè)權(quán)力中心的協(xié)商與合作，一方面讓政府從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“掌舵”“服務(wù)”，另一方面是讓非政府部門從“被動(dòng)”和“排斥”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)參與”，這為公共危機(jī)的治理提供了思想借鑒。

公民社會(huì)理論認(rèn)為，公民社會(huì)是國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織。公民社會(huì)理論促使政府公共權(quán)力向下級地方政府轉(zhuǎn)移，同時(shí)也分權(quán)于非政府組織、企業(yè)等;同時(shí)，大量非政府組織的出現(xiàn)徹底改變了以往政府公共治理結(jié)構(gòu)的單一化，治理格局呈現(xiàn)出多元化的形式，公民社會(huì)理論是非政府組織參與公共危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)。

3.3 自身的優(yōu)勢

面對農(nóng)村公共危機(jī)，非政府組織有它獨(dú)特的優(yōu)勢：相對于政府而言非營利組織在運(yùn)作機(jī)制上更加靈活和自治，使其比政府組織更具有滲透性和主動(dòng)性;非政府組織多元化的專業(yè)性，使其在救助過程中具有更強(qiáng)的針對性，使人員流動(dòng)更有效率，節(jié)省了經(jīng)費(fèi)開支;非政府組織具有公益性，能夠有效地幫助政府平息更多群眾的恐慌騷亂;非政府組織成員基本都是具有志愿精神的，都經(jīng)過一些專業(yè)的培訓(xùn)，更易與民眾進(jìn)行溝通，有助于（下轉(zhuǎn)頁）

（上接頁）開展災(zāi)后群眾心靈上的修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施的重建等工作。

4 非政府組織在農(nóng)村公共危機(jī)管理中扮演的角色

4.1 危機(jī)前的關(guān)鍵角色

非政府組織在危機(jī)前扮演的角色分為兩種情況：第一種是可以進(jìn)行危機(jī)預(yù)警的公共危機(jī)，非政府組織的角色定位就是發(fā)現(xiàn)危機(jī)苗頭并及時(shí)消滅，將危機(jī)“扼殺于搖籃之中”，如農(nóng)村群體性事件，農(nóng)村本土非政府組織可以直接接觸到農(nóng)村的底層群眾，及時(shí)覺察到危機(jī)發(fā)生的可能并很快發(fā)現(xiàn)危機(jī)源頭。在發(fā)現(xiàn)危機(jī)源頭之后，可以及時(shí)介入調(diào)解，幫助利益受損群體以正當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)訴求，進(jìn)而化解矛盾，緩解社會(huì)危機(jī)。第二種是無法進(jìn)行危機(jī)預(yù)警的公共危機(jī)，例如地震、洪水、泥石流等自然災(zāi)害，農(nóng)村本土非政府組織的著力點(diǎn)則在于彌補(bǔ)政府缺位的危機(jī)教育以及危機(jī)演練，農(nóng)村本土非政府組織自身擁有強(qiáng)大的民間滲透力和社會(huì)動(dòng)員能力，可以充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與的積極性，提高農(nóng)村社會(huì)的危機(jī)抵抗能力。

4.2 危機(jī)中的關(guān)鍵角色

在危機(jī)爆發(fā)階段，非政府組織所扮演的角色是應(yīng)急資源的籌集者和政府與民眾之間的協(xié)調(diào)者。每一次的公共危機(jī)的爆發(fā)都伴隨著資源和人員的調(diào)動(dòng)，尤其在一些非人為導(dǎo)致的農(nóng)村公共危機(jī)事件中，時(shí)間就是生命，非政府組織是除政府之外的應(yīng)急資源籌集者，會(huì)在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間募集資金、調(diào)配專業(yè)人員、提供人文關(guān)懷。同時(shí)它也是政府與民眾之間溝通的橋梁，非政府組織利用自身的專業(yè)知識消除村民們的不安心理，安撫大家的情緒，并且積極與政府進(jìn)行溝通，向政府反饋村民們的想法和意愿，為危機(jī)后期的善后工作打基礎(chǔ)。

4.3 危機(jī)后的關(guān)鍵角色

在危機(jī)結(jié)束后，非政府組織扮演著政府的協(xié)助者和災(zāi)后工作評估者的角色。在危機(jī)發(fā)生之后，如何善后至關(guān)重要，非政府組織能夠關(guān)注到政府所無法完全關(guān)注到的危機(jī)之后需要幫助的人員，幫助政府進(jìn)行危機(jī)后的重建和安撫群眾。此外，非政府組織擁有專業(yè)的技能和團(tuán)隊(duì)，通過其全面、客觀、科學(xué)、規(guī)范的評估，調(diào)查危機(jī)發(fā)生原因、并以公正的方式評估危機(jī)的損失程度，為恰當(dāng)處理危機(jī)參與者，并提出對事故責(zé)任者的處理與防止類似事故再次發(fā)生所采取措施的建議。同時(shí)，這些專業(yè)性較強(qiáng)的建議將使災(zāi)后社會(huì)財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等重建措施更具針對性，節(jié)約重建成本，提高危機(jī)恢復(fù)的效率。

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