農(nóng)村環(huán)境治理模式構(gòu)建研究

伍海蘭　趙娜

[摘 要]與城市環(huán)境治理相比，農(nóng)村環(huán)境治理還處于相對滯后的地位。農(nóng)村環(huán)境治理不能僅僅依靠政府的作用，還需要農(nóng)村社會中各種力量共同參與，盡快構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的多元環(huán)境治理體系，積極開展農(nóng)村環(huán)境整治行動。本文主要利用文獻(xiàn)研究法和觀察法來進(jìn)行研究寫作，對P鎮(zhèn)存在的三種治理模式：“鄉(xiāng)政村治”治理模式、“新鄉(xiāng)賢”治理模式、“網(wǎng)格化”治理模式進(jìn)行分析研究，旨在研究如何結(jié)合各種治理力量，使農(nóng)村環(huán)境治理實現(xiàn)最優(yōu)化，以建設(shè)生態(tài)宜人的鄉(xiāng)村環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村環(huán)境治理；多元主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能定位

[中圖分類號]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)村環(huán)境治理是新時期建設(shè)美麗中國的必然舉措。現(xiàn)階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國農(nóng)村工作的推進(jìn)展開，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日漸繁榮，較低水平的農(nóng)村環(huán)境治理已然不能滿足人們對環(huán)境質(zhì)量的美好需要。隨著社會參與意識的增強(qiáng)，各治理主體之間可以形成良好的合作模式，共同為農(nóng)村環(huán)境治理做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

1 文獻(xiàn)綜述

對于農(nóng)村環(huán)境治理，許多學(xué)者從治理主體的角度進(jìn)行了分析研究，具體分為四類：第一類從基層政府的角度分析，主要是強(qiáng)調(diào)政府的作用；第二類從農(nóng)村精英的角度分析，認(rèn)為農(nóng)村精英可以為環(huán)境治理貢獻(xiàn)力量；第三類從村民群眾的角度分析，認(rèn)為村民自治可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H來解決環(huán)境問題；第四類從多元治理主體協(xié)同角度進(jìn)行分析，認(rèn)為政府、市場和社會的力量缺一不可。

從基層政府角度出發(fā)的研究認(rèn)為，我國基層治理的關(guān)鍵是要使基層政府的法律地位得到強(qiáng)化，地方發(fā)展的差異性要結(jié)合各地實踐要求來制定治理模式，而當(dāng)前農(nóng)村治理偏向“簡約治理”，這種模式是農(nóng)村基層治理的弱化表現(xiàn)，應(yīng)該從“控制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)換。

從農(nóng)村精英治理角度進(jìn)行的研究認(rèn)為，非體制精英是加強(qiáng)對農(nóng)村治理力度的重要參與群體，使農(nóng)村治理由直接治理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接治理，農(nóng)村精英政治由一元政治精英向多元精英治理轉(zhuǎn)變。

從村民群眾治理角度進(jìn)行的研究認(rèn)為，要建構(gòu)多層次、多類型、多樣式的村民自治實現(xiàn)形式體系，村民自治需要解決在新的經(jīng)濟(jì)政治背景下的運(yùn)行機(jī)制問題。

從多元主體協(xié)同治理角度進(jìn)行的研究認(rèn)為，農(nóng)村社會組織、民眾的自治能力有所提高，“一元”化的治理主體要向“多元”轉(zhuǎn)變，做到治理結(jié)構(gòu)多元化和治理主體精英化，農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型需要對政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系及對政府、市場和社會關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整。

農(nóng)村環(huán)境治理是一項復(fù)雜的公共事務(wù)，必須結(jié)合政府、市場和社會的力量來彌補(bǔ)單一主體在農(nóng)村環(huán)境治理中的不足和缺陷。在我國落后或偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境治理主體主要是當(dāng)?shù)卣?，其他治理主體力量不足。本文以W市P鎮(zhèn)為例，分析研究多元主體協(xié)同治理對農(nóng)村環(huán)境治理的重要作用，進(jìn)而促進(jìn)政府、市場和社會之間的良性合作。

2 P鎮(zhèn)環(huán)境污染基本情況概述

P鎮(zhèn)是W市一個工業(yè)小鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)面積為280平方公里，該鎮(zhèn)有11個行政村，255個村民小組，據(jù)人口普查數(shù)據(jù)表明，全鎮(zhèn)約有4.8萬人口。P鎮(zhèn)處于丘陵地區(qū)，自然資源豐富，森林面積達(dá)21076.8公頃，森林覆蓋率為75.6%。

農(nóng)業(yè)是P鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，P鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)亍鞍松揭凰环痔铩钡牡貐^(qū)特色，開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，使種植業(yè)、加工業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)有較大的發(fā)展。P鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展可追溯至20世紀(jì)九十年代，隨著鎮(zhèn)黨委、政府出臺的一系列發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)走在了全縣、全市的前列。因為發(fā)展規(guī)劃的原因，P鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對落后，沒有形成規(guī)模的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局。

2013年，P鎮(zhèn)進(jìn)行行政區(qū)劃變革，變革后成為全縣的重點(diǎn)工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該小鎮(zhèn)2016年安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、工業(yè)項目共16項，這些項目總投資8.202億元。2017年該小鎮(zhèn)計劃安排基礎(chǔ)建設(shè)項目11項，總投資24.1億元；年度計劃投資5億元，涉及道路、排水等基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、辦公、商住等公共服務(wù)設(shè)施。P鎮(zhèn)發(fā)展勢頭雖然好，但是工業(yè)企業(yè)的發(fā)展還處于初級階段。

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的代價之一是生態(tài)環(huán)境的破壞，城市的環(huán)境問題隨著生態(tài)保護(hù)認(rèn)知得到了各方關(guān)注，而農(nóng)村的環(huán)境問題重視不足。農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象層出不窮，P鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)在帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也引起了一定的環(huán)境污染問題：

2.1 空氣污染

P鎮(zhèn)空氣污染源主要是工業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)污染。W市與“珠三角”相近，P鎮(zhèn)作為重點(diǎn)工業(yè)小鎮(zhèn)，近年來為了加快工業(yè)的發(fā)展和建設(shè)進(jìn)程，不斷招商引資和吸引“珠三角”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。P鎮(zhèn)以礦產(chǎn)等特色資源深加工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，形成了以機(jī)械制造為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中得以發(fā)展的企業(yè)，大多屬于環(huán)境污染型企業(yè)，它們依靠P鎮(zhèn)豐富的資源和廉價的勞動力發(fā)展，也給P鎮(zhèn)帶來了較為嚴(yán)重的空氣污染問題。

2.2 水污染

當(dāng)下農(nóng)村水污染問題較之城市水污染問題更嚴(yán)重，并呈不斷上升趨勢。P鎮(zhèn)水污染的成因主要有：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身帶來的污染，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來的動物糞便被采取直接投放江河或農(nóng)田，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)不斷增多，飼料投喂對河流的污染也不斷加大；落后的農(nóng)村生活方式和村民環(huán)保意識低，鎮(zhèn)內(nèi)大多數(shù)村莊沒有污水處理廠，缺乏污水綜合處理的認(rèn)識和行動。污水處理設(shè)施不健全，P鎮(zhèn)除了工業(yè)區(qū)內(nèi)擁有污水處理廠之外，其他地區(qū)沒有建成配套的污水處理系統(tǒng)。

2.3 生態(tài)環(huán)境退化

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化主要表現(xiàn)在水土流失、土地荒漠化等。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化的原因如下：不合理用地規(guī)劃致使農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，P鎮(zhèn)在2013年后行政區(qū)劃變革后不斷追求工業(yè)小鎮(zhèn)的建設(shè)，缺乏必要而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩靡?guī)劃，盲目增加建設(shè)用地面積，縮小了生態(tài)環(huán)境用地的面積；亂砍濫伐、不合理開墾，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，對可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識不足，林地資源在發(fā)展中遭到嚴(yán)重破壞。

2.4 生活垃圾處理不規(guī)范

生活垃圾主要是廚余垃圾，其它為可回收垃圾、有毒有害垃圾和醫(yī)療垃圾等。目前，P鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾仍處于隨意傾倒?fàn)顟B(tài)，雖建有垃圾安置點(diǎn)和垃圾中轉(zhuǎn)站，但難以對每日的垃圾進(jìn)行清空處理，且垃圾處理方式不合理，也引發(fā)了其他環(huán)境問題。

3 P鎮(zhèn)環(huán)境治理的模式

環(huán)境治理模式包括“鄉(xiāng)政村治”治理模式、“新鄉(xiāng)賢”治理模式、“網(wǎng)格化”治理模式三種。

“鄉(xiāng)政村治”是指國家治理鄉(xiāng)村社會政治事務(wù)時制度化的機(jī)制與活動。“鄉(xiāng)政”是憑借國家強(qiáng)制力，以管理基層事務(wù)的一種行政形式；“村治”是指我國的村民自治模式，以村委會為代表，村民自主管理事務(wù)的一種群眾自治制度。鄉(xiāng)政村治既發(fā)揮了政府的統(tǒng)籌功能，也考慮了各地的具體實際情況。這種模式是當(dāng)前我國占主流地位的行政方式，是處理農(nóng)村社會公共事務(wù)的主要模式。運(yùn)用這種模式，P鎮(zhèn)環(huán)境治理情況得到了較大的改善。

“新鄉(xiāng)賢”是指那些愿意為地區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人，可以是經(jīng)濟(jì)達(dá)人、有知識的專家學(xué)者、有威望的退休干部等。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村精英人口大量流失，“新鄉(xiāng)賢”治理變得尤為重要，可在一定程度上彌補(bǔ)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)一切存在的缺陷，如使農(nóng)村環(huán)境治理主體多元化、優(yōu)化治理主體的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、使農(nóng)村環(huán)境治理科學(xué)化。

“網(wǎng)格化”治理模式是以單元網(wǎng)格管理為特征的一整套管理思路、手段、組織、流程的總稱。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位作為一級網(wǎng)格，主要負(fù)責(zé)人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；二級網(wǎng)格為村一級，主要負(fù)責(zé)人是村級干部；三級網(wǎng)格為小區(qū)、樓舍，以一定的戶口數(shù)量組成網(wǎng)格，一個網(wǎng)格設(shè)置一名網(wǎng)格員作為負(fù)責(zé)人。按照網(wǎng)格化管理方法，確定每一級別網(wǎng)格管理人的職責(zé)?！熬W(wǎng)格化”是一種能夠?qū)⒇?zé)任落到實處的治理模式。

4 P鎮(zhèn)環(huán)境治理模式存在的問題及原因

4.1 “鄉(xiāng)政村治”模式存在的問題及原因

P鎮(zhèn)“鄉(xiāng)政村治”模式存在兩個問題。一是基層政府無作為，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯GDP論的政績觀往往忽視環(huán)境狀況，或有意用環(huán)境破壞來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種“先污染，后治理”的態(tài)度，體現(xiàn)了有意識的政府無作為。二是村民自治缺乏積極性，對環(huán)境治理持旁觀態(tài)度。

農(nóng)村環(huán)境問題能否得到正確治理，關(guān)鍵在于基層政府。在職能定位方面，基層政府環(huán)境保護(hù)職能虛置或者貫徹執(zhí)行不徹底；在資源投入與配置方面，基層政府將資源優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在環(huán)境保護(hù)的人力、財力和物力等治理資源的投入方面采取消極態(tài)度。村民是“村治”的主體。村民理應(yīng)依附于村委會，由村委會召開村民代表大會來行使自治的權(quán)利。但是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，活躍于各領(lǐng)域的社會自治組織相對較少，在缺乏科學(xué)合理的治理方式和治理工具情況下，自身參與治理的積極性、主動性不高。

4.2 “新鄉(xiāng)賢”治理模式存在的問題及原因

“新鄉(xiāng)賢”屬于體制外精英，沒有特定的環(huán)境治理權(quán)力，而且往往無法接觸到較為機(jī)密的環(huán)境治理信息，新鄉(xiāng)賢的治理空間有限，環(huán)境治理自主權(quán)不強(qiáng)。農(nóng)村地區(qū)人才相對短缺，“新鄉(xiāng)賢”的缺失也是該模式存在的另一個問題。

在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，鎮(zhèn)政府全權(quán)部署治理工作，指導(dǎo)鎮(zhèn)政府干部或各村委處理農(nóng)村環(huán)境事務(wù)管理。鎮(zhèn)政府財政收支緊張，環(huán)境治理資金依賴于鎮(zhèn)政府年度預(yù)算，有關(guān)環(huán)境治理項目滯后啟動。雖然經(jīng)濟(jì)達(dá)人擁有資金實力，專家學(xué)者擁有治理技巧，但是他們的行動受限于政府。一方面，鎮(zhèn)政府購買服務(wù)意識不強(qiáng)，另一方面，鎮(zhèn)政府無暇顧及環(huán)境治理。在P鎮(zhèn)環(huán)境治理中鎮(zhèn)政府與“新鄉(xiāng)賢”之間沒有形成良好的合作機(jī)制。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，大量村民涌入城市，造成人才只出不進(jìn)。農(nóng)村受教育機(jī)會少，培養(yǎng)環(huán)境治理人才的可能性幾乎為零，無法形成“海綿效應(yīng)”。同時，農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)“新鄉(xiāng)賢”需要投入大量的財力，而且對“新鄉(xiāng)賢”缺乏有效的利用、開發(fā)和管理，缺乏與基層政府有效交流的渠道。

4.3 “網(wǎng)格化”治理模式存在的問題及原因

“網(wǎng)格”縱橫之間的聯(lián)系需要信息支撐。農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)格化治理中，信息員獲取信息的方式落后，信息不對稱，盲目搜集信息，沒有定時定崗對環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查取證。上下級網(wǎng)格之間欠缺溝通，一級網(wǎng)格負(fù)責(zé)人只專注于治理理念的提出，中間層級的村級網(wǎng)絡(luò)隨意傳達(dá)環(huán)保相關(guān)信息，作為具體基層環(huán)境治理的村民因為話語權(quán)小而出現(xiàn)參與治理冷漠的問題。

信息不對稱是因為網(wǎng)格系統(tǒng)缺乏對環(huán)保數(shù)據(jù)處理、存儲、分享和傳遞的信息管理機(jī)制，信息管理平臺建設(shè)不完善?！熬W(wǎng)格化”治理模式在運(yùn)行過程中，需要注意各級網(wǎng)格之間溝通是否順暢。上下級網(wǎng)格間溝通不暢是因為缺乏協(xié)同治理機(jī)制，網(wǎng)格里的治理主體各行其是。

5 農(nóng)村環(huán)境治理模式的構(gòu)建—多元主體合作治理模式

通過分析，以上幾種農(nóng)村環(huán)境治理模式都在一定程度上忽視了政府、社會與市場的合作關(guān)系，所以要構(gòu)建新的多元主體合作治理模式，強(qiáng)調(diào)中央政府和省級政府的總體部署，加強(qiáng)基層政府與基層社會治理主體的交流協(xié)作。結(jié)合以上幾種模式存在問題的分析，多元主體合作模式需要從制度層面、機(jī)制運(yùn)行層面和思想意識層面進(jìn)行構(gòu)建：

5.1 制度層面

5.1.1 完善農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)。相對于城市環(huán)境治理的法律法規(guī)而言，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定相對薄弱。在法律上要明確規(guī)定政府之間特別是基層政府的具體職責(zé)，規(guī)定財政預(yù)算在農(nóng)村環(huán)境治理的投入。在政策中明確社會環(huán)保組織的定位，合理劃分政府與社會之間的治理范圍，建立互惠互利的合作格局。建立合理的激勵制度，使各種治理資源在農(nóng)村環(huán)境治理中得到優(yōu)化配置。

5.1.2 建立環(huán)保公眾參與制度。在農(nóng)村地區(qū)，政府被看作是環(huán)境治理的唯一合法主體，其他社會組織沒有得到法律的明確認(rèn)可。所以，在農(nóng)村地區(qū)，首先要明確其他治理主體的合法地位。建立公眾參與制度，將有能力的治理主體納入到環(huán)境治理的系統(tǒng)內(nèi)。作為公共服務(wù)，環(huán)境治理面臨著市場失靈、政府供給不足的局面，公眾參與在農(nóng)村環(huán)境治理中必不可少。

正確處理好政府與社會的關(guān)系，構(gòu)建“小政府，大社會”的良好環(huán)境治理格局。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的監(jiān)督能力建設(shè)，提供力所能及的環(huán)境治理服務(wù)，溝通各治理主體，確保公眾在環(huán)境治理中作用的有效發(fā)揮。

5.2 機(jī)制運(yùn)行層面

5.2.1 科學(xué)設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)。環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，實行環(huán)境治理綜合績效考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)實際需要設(shè)置環(huán)保綜合辦公室、環(huán)境保護(hù)信息中心、環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心等具體的執(zhí)行部門。在農(nóng)村層面，發(fā)揮村黨支部環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，村委會實行村民自治，帶領(lǐng)村民共同參與環(huán)境治理，與農(nóng)村環(huán)保組織合作進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理。

5.2.2轉(zhuǎn)變基層政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位要明確，可以通過授權(quán)來減輕政府工作量，或把自身無法承擔(dān)的事務(wù)通過外包的方式轉(zhuǎn)移到相關(guān)組織或企業(yè)。Hayek認(rèn)為通過授權(quán)，“我們能夠確保特殊情況、特殊時間和個別地區(qū)的詳細(xì)信息被恰當(dāng)?shù)厥褂谩?。這樣不僅能提高政府農(nóng)村環(huán)境治理的質(zhì)量，還降低了治理成本，同時還充分發(fā)揮政府與市場兩者的作用，理順了政府與社會的關(guān)系。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保職能，將部分職能轉(zhuǎn)移給社會行使，有余力地注重環(huán)保宣傳、環(huán)保治理資金籌集等事務(wù)，做到發(fā)展與治理兩不誤。最后，要完善環(huán)境治理監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制，以確保農(nóng)村環(huán)境問題得以順利解決。

5.2.3 合理配備人員。具體的環(huán)境治理工作要落實到每一個個體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)中，要配備專業(yè)的環(huán)保人員，確保成員隊伍結(jié)構(gòu)的科學(xué)化與合理化；在村級組織中，村 “兩委”組成成員中也要有一定數(shù)量的環(huán)保人員。另外，基于農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀人才外流嚴(yán)重，有必要引進(jìn)優(yōu)秀的治理人員，如制訂人員引進(jìn)計劃，吸引優(yōu)秀的大學(xué)生村官，創(chuàng)造條件吸引“新鄉(xiāng)賢”返鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)環(huán)境治理獻(xiàn)力獻(xiàn)策。

5.3 思想意識層面

5.3.1 加大農(nóng)村環(huán)境治理宣傳力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過定期組織宣傳活動，開展環(huán)境治理問答比賽、座談會等，向社會各界宣傳環(huán)境保護(hù)與治理的知識和制度解讀。政府還要引導(dǎo)當(dāng)?shù)匦侣劽襟w對環(huán)境治理的積極報道和關(guān)注，在農(nóng)村社會中形成共同治理的輿論氛圍。村委會定期更新環(huán)境保護(hù)與治理宣傳畫，召開“農(nóng)村環(huán)境”主題村民大會，向村民普及環(huán)境治理知識。

5.3.2 組織相關(guān)環(huán)保人員進(jìn)行培訓(xùn)。知識與技術(shù)更新?lián)Q代速度極快，處于基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作人員接收到的信息相對滯后，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要定期對相關(guān)人員作專業(yè)知識和環(huán)保儀器的使用培訓(xùn)和說明。環(huán)保類非營利組織成員的專業(yè)素養(yǎng)對于組織發(fā)展來說極為重要，可通過開展講座活動或進(jìn)行模擬實踐操作來提升工作能力。另外，政府機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與環(huán)保組織的交流合作，鼓勵非營利組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。

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