“一事一議”政策運(yùn)行中的問題及對(duì)策

趙文芳

摘 要：“一事一議”籌資籌勞政策和“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策統(tǒng)稱“一事一議”政策?！耙皇乱蛔h”政策運(yùn)行了近20年，永濟(jì)市“一事一議”政策實(shí)施也有12個(gè)年頭了，期間經(jīng)歷了一次次的完善，現(xiàn)在已基本成熟。筆者在山西省永濟(jì)市從事“一事一議”工作近10年，對(duì)“一事一議”政策在在實(shí)際運(yùn)行中存在籌資難、民主議事程序執(zhí)行難、“一事一議”項(xiàng)目實(shí)施過程序不規(guī)范問題及對(duì)策作簡(jiǎn)要的分析。

關(guān)鍵詞：“一事一議”；籌資籌勞；財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)；籌資籌勞難度大

文章編號(hào)：1004-7026（2018）09-0061-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 “一事一議”政策產(chǎn)生的背景

村民“一事一議”籌資籌勞是2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留后設(shè)立的一項(xiàng)制度，稅費(fèi)改革后，國(guó)家在農(nóng)村投入村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，用來解決原村提留中支出的的村級(jí)管理費(fèi)和公益金等， 但用于農(nóng)村修路、打井等村民認(rèn)為需要興建的生產(chǎn)生活項(xiàng)目的公積金資金來源形成了一片空。在此背景下，國(guó)家提倡村民自己的事情自己解決，村民通過自己籌集資金和義務(wù)投工的方式來解決村民急需解決的民生工程，并采取試點(diǎn)先行的辦法。為了規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)村村民的籌資籌勞行為，2000年7月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞暫行規(guī)定》。隨著稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的全面推進(jìn)，為了進(jìn)一步加強(qiáng)“一事一議”籌資籌勞的管理，2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部的村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法。同年，各省根據(jù)實(shí)際情況，相繼出臺(tái)了本省的村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法。至此“一事一議”籌資籌勞制度體系基本形成。

此辦法規(guī)定了農(nóng)民籌資籌勞范圍、上限標(biāo)準(zhǔn)、民主議事程序、籌集資金的管理等，這從根本上杜絕了向農(nóng)民亂收費(fèi)情況。此辦法的實(shí)施，在當(dāng)時(shí)緩解了財(cái)政資金不足的矛盾。同時(shí)，也發(fā)揮了農(nóng)民的主體地位，推進(jìn)了基層民主建設(shè)的進(jìn)程，對(duì)構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定起到一定的作用。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過村民“一事一議”籌資籌勞的辦法來解決村級(jí)公益事業(yè)資金的制度已難以調(diào)動(dòng)村民的積極性，村民籌集資金困難且有限，已不能滿足村級(jí)公益事業(yè)的投入需求，難以承擔(dān)農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目資金供給的主體責(zé)任，大大影響了村級(jí)公益事業(yè)的發(fā)展，村級(jí)公益事業(yè)整體呈下滑趨勢(shì)，已經(jīng)影響了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。為了進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，同時(shí)發(fā)揚(yáng)村民自力更生、艱苦奮斗的精神來改善村民自己的生產(chǎn)生活條件。2007年中央提出了：完善農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞制度，支持各地對(duì)“一事一議”基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)制度。2008年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部開始開展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，并在取得一定經(jīng)驗(yàn)后向全國(guó)推廣。 2011年，永濟(jì)市開始全面實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。此政策適用于村內(nèi)戶外的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。也就是財(cái)政對(duì)農(nóng)民通過“一事一議”籌資籌勞開展的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，按一定的比例給予獎(jiǎng)補(bǔ)的一種政策。通俗的說就是村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目的資金來源通過村民籌資籌勞和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式來解決。一事議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的出臺(tái)，其實(shí)是政府責(zé)無(wú)旁貸的承擔(dān)起了農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)所需資金的主體責(zé)任，它是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)，此項(xiàng)政策的實(shí)施大大加快了我市農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

2 2011年實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策

實(shí)施以來，永濟(jì)市共建設(shè)公益事業(yè)“一事一議”項(xiàng)目1 500余個(gè)，總投資2.6億元，其中村民籌資

1 536.34萬(wàn)元，占總投資的5.9%；籌勞折資1 496.37萬(wàn)元，占總投資的5.7%；村集體投入9 467.57萬(wàn)元，社會(huì)捐助1 127.47萬(wàn)，相關(guān)配套3 028.41萬(wàn)元，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金9 627.4987萬(wàn)元，共惠及全市265個(gè)行政村35萬(wàn)村民，項(xiàng)目覆蓋占全市農(nóng)村的100%。“一事一議”資金用途也從最初的道路硬化、巷道排水、防滲渠道修建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到后來的村內(nèi)的綠化、美化、亮化，實(shí)現(xiàn)了從普惠制到特惠制再到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的改革。但在實(shí)施“一事一議”項(xiàng)目過程中，由于人情關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)千差萬(wàn)別，村情不盡相同等原因，出現(xiàn)了各種各樣的問題，大概有以下幾點(diǎn)：

1、“一事一議”工程存在立項(xiàng)不及時(shí)、不嚴(yán)肅，招投標(biāo)不規(guī)范?！耙皇乱蛔h”政策規(guī)定：實(shí)施“一事一議”項(xiàng)目必須先在財(cái)政部門立項(xiàng)，審批后方可安排施工。永濟(jì)市“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)辦公室下發(fā)文件安排“一事一議”的申報(bào)工作，要求每年4月底前完成立項(xiàng)工作，但實(shí)際中，因?yàn)槿饲?、村情等關(guān)系立項(xiàng)從年頭立到年尾，而且立項(xiàng)隨意更改，造成立項(xiàng)的規(guī)定形同虛設(shè)。近兩年，上級(jí)部門每年也都對(duì)“一事一議”工程進(jìn)行檢查，要求村級(jí)“一事一議”工程實(shí)施前采取招投的方式進(jìn)行，但實(shí)際操作中，沒有統(tǒng)一的政策文件可指導(dǎo)，“一事一議”要求招投標(biāo)的規(guī)定也趨于走形式，例如，要求競(jìng)標(biāo)單位至少3個(gè)，但從申報(bào)資料中發(fā)現(xiàn)，就是一個(gè)單位在議標(biāo)。

2、“一事一議”項(xiàng)目適用范圍存在界限化分不清問題?！耙皇乱蛔h”項(xiàng)目適用于村內(nèi)戶外的公益事業(yè)項(xiàng)目，但又規(guī)定房前屋后的項(xiàng)目不在“一事一議”范疇，房前和村內(nèi)出現(xiàn)重合，無(wú)法界定。另外規(guī)定巷道硬化項(xiàng)目，巷道是村到自然村、組到組之間的路；又規(guī)定通村路不在“一事一議”范疇。但實(shí)際審核中無(wú)法界定是否通村路。

3、“一事一議”籌資籌勞難度逐漸加大，一定程度上影響“一事一議”項(xiàng)目的開展。“一事一議”籌資籌勞制度最初是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)的多種收費(fèi)項(xiàng)目剛?cè)∠麜r(shí)實(shí)施的，農(nóng)民很是欣然接受。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)政策的傾向加大，對(duì)農(nóng)村農(nóng)民都是采取“多予少取”的政策，老百姓也習(xí)慣性接受給予，向他們收取籌資籌勞明顯出現(xiàn)了排斥情緒，少數(shù)人不交錢給已經(jīng)交款的村民造成消極影響，給下次籌資增加了難度，村組織對(duì)此辦法不多，也沒有別的強(qiáng)制措施，造成籌資難。其二好多新上任的村干部為了當(dāng)選村主任，向老百姓承諾：給村里修路、打井等不向村民收取一分錢，一旦當(dāng)上村主任就要兌現(xiàn)自己的承諾，故很難向老百姓提出籌資的理由；其三“一事一議”工程申報(bào)需經(jīng)民主議事程序，兩委聯(lián)席會(huì)議通過后，需經(jīng)村民或村民代表大會(huì)表決；對(duì)于需要投勞的“一事一議”項(xiàng)目，例如村里防滲渠道工程，就是水利部門負(fù)責(zé)建渠，土方工程由村級(jí)符合勞動(dòng)力條件村民來完成，但隨著城鎮(zhèn)化和大多數(shù)年輕勞動(dòng)力的進(jìn)城務(wù)工，留下的大多都是一些老孺婦女，無(wú)法進(jìn)行民主議事和籌勞，造成事難議、議難決、決難行的的現(xiàn)象。

4、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的不確定，造成興建“一事一議”項(xiàng)目產(chǎn)生新的債務(wù)問題。

財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策最初運(yùn)行的幾年，從“一事一議”審計(jì)中發(fā)現(xiàn)：由于財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付的不確定性，村級(jí)組織因?yàn)椴磺宄?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撥付數(shù)，項(xiàng)目完工驗(yàn)收后，審計(jì)決算工程總投資量過大，而資金來源除了村民籌資籌勞、集體投入、社會(huì)捐助支付外，剩余的支出財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金不能全部撥付。個(gè)別村總投資35萬(wàn)，負(fù)債高達(dá)20萬(wàn)左右。另外，部分村級(jí)組織隨意加大工程量，如立項(xiàng)時(shí)預(yù)算總額20萬(wàn)元，經(jīng)批復(fù)后，施工過程中由于種種原因加大總投資30萬(wàn)元。種種情況造成了舉債興建“一事一議”項(xiàng)目。

3 對(duì)存在問題的對(duì)策

3.1 對(duì)立項(xiàng)不及時(shí)、不嚴(yán)肅、隨意更改問題，筆者認(rèn)為應(yīng)讓村里對(duì)所報(bào)項(xiàng)目拿出整村規(guī)劃，按照先急后緩、先易后難的原則，逐步滾動(dòng)實(shí)施

防止建了又拆，隨意更改項(xiàng)目，對(duì)國(guó)家資金造成浪費(fèi)。對(duì)招投標(biāo)程序不規(guī)范問題筆者認(rèn)為應(yīng)盡快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，使“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目在實(shí)施前的所有程序規(guī)范化。產(chǎn)權(quán)交易中心成立后，出臺(tái)農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定文件，使“一事一議”項(xiàng)目實(shí)施前有規(guī)可依。所有村級(jí)“一事一議”項(xiàng)目需由第三方代理公司通過招投標(biāo)的方式確定工程實(shí)施者，避免了農(nóng)村項(xiàng)目暗箱操作的可能性，使“一事一議”實(shí)施項(xiàng)目形式上合法化。

3.2 對(duì)于“一事一議”項(xiàng)目適用范圍審核中界定不清問題

筆者認(rèn)為房前又是巷道，且有人居住的巷，應(yīng)由村民自已籌資解決。村內(nèi)巷道無(wú)人居住且屬于公共部分的由村民籌資籌勞和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式解決。另外自然村到村也是通村路，通村路交通部門是按一公里10萬(wàn)、12萬(wàn)不等，實(shí)際中根本無(wú)法完成村村通的政策，筆者認(rèn)為可以通過配套財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金來完成。

3.3 對(duì)村民籌資籌勞困難問題

筆者認(rèn)為：其一要做好村民的宣傳工作，讓大家認(rèn)識(shí)到建設(shè)農(nóng)村公益事業(yè)是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的，村內(nèi)的修路和打井等公益事業(yè)屬于大家共享的，農(nóng)民有義務(wù)責(zé)任貢獻(xiàn)自己的一份力。另外讓村民提高對(duì)“一事一議”籌資籌勞制度的認(rèn)識(shí)，使村民清楚只有村民適當(dāng)籌資，國(guó)家才給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金。這樣老百姓明白花少錢，可以借力辦大事。其二政府在這方面應(yīng)加大給農(nóng)民工一些優(yōu)惠政策，來吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)；并大力對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，使他們有一技之長(zhǎng)，不再外出創(chuàng)業(yè)，安心建家園。

3.4 對(duì)于因村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)而產(chǎn)生新的債務(wù)問題

筆者認(rèn)為第一應(yīng)該確定財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撥付比例，根據(jù)最初批復(fù)的“一事一議”預(yù)算數(shù)，除籌集資金外，剩余全部予以撥付，實(shí)際撥付以項(xiàng)目完工決算數(shù)為準(zhǔn)。第二可以整合各部門的涉農(nóng)資金，將“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)與農(nóng)業(yè)開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、水利等部門資金結(jié)合起來。

總之，農(nóng)村公益業(yè)建設(shè)通過村民籌資、集體投入、各部門配套資金、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金來完成。村級(jí)籌資籌勞是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的唯一合法形式，村級(jí)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金是農(nóng)村公益事業(yè)資金的主要來源?！耙皇乱蛔h”政策在農(nóng)村運(yùn)行多年，使農(nóng)村的公共設(shè)施發(fā)生了可喜的變化，撬動(dòng)了社會(huì)資本投入，村容村貌得到了極大改善，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣得到明顯好轉(zhuǎn)?？傊耙皇乱蛔h”制度在一定時(shí)期將作為一項(xiàng)民生政策發(fā)揮越來越重要的作用。但“一事一議”政策運(yùn)行中也需要不斷規(guī)范完善。隨著“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的逐年加大，最初按村民籌資籌勞總額的三分之一給予獎(jiǎng)補(bǔ)資金，隨后獎(jiǎng)補(bǔ)資金增加到一半。2016年永濟(jì)市被確定為全省美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)縣，確定五個(gè)試點(diǎn)村，實(shí)施項(xiàng)目46個(gè)，工程總投資1 421.316萬(wàn)元。其中財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金1 000萬(wàn)元，而村民籌資僅有7.316萬(wàn)元，占總投資0.51%。2017年永濟(jì)市46個(gè)村實(shí)施“一事一議”項(xiàng)目63個(gè)，總投資1 126.83萬(wàn)元。其中籌資45.3萬(wàn)元，占總投資的4%。從以上數(shù)據(jù)看：只要有籌資籌勞，體現(xiàn)村民自愿就行。2018年永濟(jì)市將“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金集中在7個(gè)村，用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，每個(gè)村100萬(wàn)元，而籌資也是幾千元。根據(jù)以上分析，籌資籌勞資金在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)中已大大弱化，且農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)會(huì)股份量化給村民，也就是集體組織成員占有集體資產(chǎn)的股份。故筆者認(rèn)為未來“一事一議”政策可能會(huì)取消村民籌資籌勞，而由集體投入來代替村民的籌資，但項(xiàng)目必須通過民主議事程序確定。也就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由集體收入、社會(huì)捐助、財(cái)政獎(jiǎng)等資金補(bǔ)共同來負(fù)擔(dān)。