農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)踐與啟示

李沛珈

摘 要：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施。黨中央、國務(wù)院高度重視該項(xiàng)工作，人民銀行總行在全國開展整體推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作已取得一定成效。但有必要學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)省市的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步推動(dòng)試點(diǎn)工作開展。本文從定襄縣試點(diǎn)工作中存在的制約因素，歸納分析濰坊市試點(diǎn)期間探索出的增信支持、產(chǎn)品創(chuàng)新、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并得出相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)；先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；土地確權(quán)；流轉(zhuǎn)；抵押貸款

文章編號：1004-7026（2018）09-0048-03 中國圖書分類號：F321.1；F832.43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2015 年，國務(wù)院在全國開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，更多地賦予了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有助于進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資方式，拓寬農(nóng)村融資渠道，促進(jìn)農(nóng)村金融制度改革，賦予農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)。實(shí)現(xiàn)了資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、滿足“三農(nóng)”多元化的資金需求，有效解決了農(nóng)戶貸款擔(dān)保難的問題。

山西省定襄縣作為全國232個(gè)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣之一和被山西省政府確定的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款6個(gè)試點(diǎn)縣之一。2015年7月以來，在定襄縣委縣政府的大力推動(dòng)下，取得了一定的成績，但與其他省市試點(diǎn)縣相比，總體進(jìn)展緩慢。鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院著重對山東濰坊市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要做法進(jìn)行了分析研究，并得出對山西省的幾點(diǎn)啟示。

1 定襄縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)概況

1.1 土地情況

定襄縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，平川多山區(qū)少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得天獨(dú)厚，既是國家級商品糧生產(chǎn)基地又是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范縣。全縣國土總面積865km2，轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)155個(gè)行政村，總?cè)丝?2.3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口18.02萬人?，F(xiàn)有國土二調(diào)耕地面積3.5萬hm2，其中二輪計(jì)稅面積2.6萬hm2，涉及農(nóng)戶7.89萬戶，戶均耕地0.44hm2，人均0.19hm2。

1.2 確權(quán)情況

截止2018年4月末，全縣土地確權(quán)2.6萬hm2，占總數(shù)的74.8%，其中：二輪承包地2萬hm2，其他承包地5 333hm2。測繪公示完成147個(gè)村，占總村數(shù)95.3%。簽訂合同完成110個(gè)村，占總村數(shù)70.97%。試點(diǎn)以來全縣共發(fā)生流轉(zhuǎn)土地面積3 774hm2，僅占耕地總面積的10.89%，其中：村民承包地流轉(zhuǎn)面積

3 203hm2；機(jī)動(dòng)地及“四荒”流轉(zhuǎn)面積571hm2。流轉(zhuǎn)形式上，轉(zhuǎn)包1 465hm2，出租2 077hm2，合作社入股100hm2，互換131hm2。

1.3 貸款情況

截至2018年4月末，全縣累計(jì)發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款14筆1 491萬元、余額為1 118萬元。其中：定襄縣郵儲銀行累計(jì)發(fā)放貸款7筆90萬元、余額為1筆16萬元；農(nóng)村信用社累計(jì)發(fā)放7筆

1 401萬元、余額為1 102萬元，涉及4戶專業(yè)大戶。按貸款用途農(nóng)業(yè)種植742萬元、養(yǎng)殖541萬元；按貸款方式僅以土地經(jīng)營權(quán)抵押的貸款704萬元，以土地經(jīng)營權(quán)抵押占主導(dǎo)作用的貸款579萬元；不良貸款無。

1.4 制約因素

按照上級要求和實(shí)施意見，定襄縣人民銀行牽頭協(xié)調(diào)縣政府相繼出臺了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)相關(guān)制度、辦法、措施，成立了試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，確定了由定襄縣郵儲銀行和農(nóng)村信用社為試點(diǎn)機(jī)構(gòu)；同時(shí)，成立了縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解庭，掛牌成立了定襄縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易辦公室（尚未啟用）。但由于受確權(quán)頒證、評估、流轉(zhuǎn)、保障等方面因素制約，試點(diǎn)工作進(jìn)展比較緩慢，成效不太明顯。

1.4.1 農(nóng)村土地確權(quán)頒證緩慢。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬界定難、歷史因素復(fù)雜，存在多占違占、農(nóng)戶主動(dòng)申請發(fā)證的意識不強(qiáng)等原因，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作滯后。目前定襄縣土地確權(quán)進(jìn)展緩慢，確權(quán)證頒發(fā)為零。而且土地確權(quán)工作尚未結(jié)束，目前還處于調(diào)查階段，農(nóng)村土地承包合同及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證均未發(fā)放到位。試點(diǎn)期間，2016年，政府僅發(fā)放26個(gè)臨時(shí)土地經(jīng)營權(quán)證，只能是做為試點(diǎn)探索道路摸索經(jīng)驗(yàn)之權(quán)宜之計(jì)，不宜做為推廣之用，因此農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作還不具備大量推廣的條件。

1.4.2 相關(guān)配套措施尚未完善。一是定襄縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心雖已掛牌成立，但在土地經(jīng)營權(quán)估值、土地流轉(zhuǎn)具體流程、資產(chǎn)清償處置等方面，均缺乏一整套具體科學(xué)的操作機(jī)制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心并未真正發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)渠道的作用，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不暢、流轉(zhuǎn)時(shí)效性差。如定襄縣政府出資委托忻州巨龍資產(chǎn)評估事務(wù)所對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)預(yù)期收益進(jìn)行評估，為金融機(jī)構(gòu)核定貸款額度提供依據(jù)，但由于該縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺少經(jīng)驗(yàn)和評判標(biāo)準(zhǔn)，此項(xiàng)業(yè)務(wù)在很長時(shí)間內(nèi)沒有開展起來，沒有構(gòu)成真正有效的流轉(zhuǎn)和買賣。二是由于當(dāng)?shù)卣块T尚未建立對貸款機(jī)構(gòu)的針對性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，也沒有指定專門的抵押登記部門，雖然試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地承包權(quán)的確權(quán)已部分完成，但是卻無法辦理抵押登記手續(xù)。三是未成立融資性涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)開辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。

1.4.3 土地流轉(zhuǎn)處置風(fēng)險(xiǎn)大。由于農(nóng)業(yè)屬高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)農(nóng)業(yè)政策性或商業(yè)性保險(xiǎn)發(fā)展滯后和農(nóng)戶參保積極性熱情低下，造成市場化及保障程度不高，如果發(fā)生較大的農(nóng)業(yè)災(zāi)害和市場波動(dòng)，直接影響抵押承包權(quán)從事規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶的還款。據(jù)了解，一旦貸款出現(xiàn)不良，就需要變現(xiàn)抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏買方，抵押資產(chǎn)很難處置，金融機(jī)構(gòu)很難保全自己的利益，從而增加了金融機(jī)構(gòu)開展土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制成本。

1.4.4 貸款綜合成本高。一是貸款額度提高不多。對于信用好、有穩(wěn)定收入來源的農(nóng)戶來講，很容易從當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)獲得5～10萬的信用貸款，互保和聯(lián)保將額度可擴(kuò)大到10～15萬。如果辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，在抵押率較低的情況下，一般農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)很難獲得15萬以上的貸款。二是融資成本高。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)往往流動(dòng)性差，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)一般不提供優(yōu)惠利率，加之貸款戶還要負(fù)擔(dān)評估、登記和保險(xiǎn)等費(fèi)用，致使綜合融資成本比信用貸款還高出1～2個(gè)百分點(diǎn)。三是時(shí)間成本高。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款增加了申請、評估、辦理抵押等環(huán)節(jié)，辦理時(shí)間需要半個(gè)月到一個(gè)月的時(shí)間。

2 山東濰坊市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況

2015年以來，山東濰坊市的青州和壽光在“農(nóng)地”經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)期間，兩地在增信支持、產(chǎn)品創(chuàng)新、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方面都進(jìn)行了積極探索，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)大，發(fā)揮了積極作用。截至2017 年末，青州、壽光“農(nóng)地”抵押貸款余額分別為4.16 億元和6.05 億元，較年初分別增加3.27 億元和5.05 億元，增幅分別達(dá)367.5%和506.6%。

2.1 主要做法

2.1.1 完善多元化增信方式。為推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展，山東濰坊市的青州和壽光兩市均建立了較為完善的增信措施：一是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。青州市財(cái)政出資3 000 萬元建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金；壽光市財(cái)政按貸款發(fā)放額的3%提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、上不封頂，用于彌補(bǔ)貸款損失。二是融資擔(dān)保機(jī)制。青州市國控融資擔(dān)保有限公司和壽光市金政融資擔(dān)保有限公司將“農(nóng)地”抵押貸款納入擔(dān)保公司經(jīng)營范圍。截至2017年末，兩市“農(nóng)地”抵押貸款在保余額1200萬元。三是貸款保證保險(xiǎn)機(jī)制。太平財(cái)險(xiǎn)、人壽財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等4 家保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展“農(nóng)地”抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。截至2017年末，兩市在保余額共3 330萬元。四是財(cái)政貼息。個(gè)人貸款在20 萬元以內(nèi)的，2年內(nèi)按照基準(zhǔn)利率給予全額貼息，小微企業(yè)貸款在300 萬元以內(nèi)的，2年內(nèi)給予基準(zhǔn)利率50%貼息。

2.1.2 建立“農(nóng)地”流轉(zhuǎn)交易平臺。兩市以齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心為依托，建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺，承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記、信息發(fā)布及掛牌流轉(zhuǎn)等職責(zé)，形成了市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級聯(lián)網(wǎng)的流轉(zhuǎn)交易平臺；不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)審批流程，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系基本形成，為“農(nóng)地”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)處置提供了基本條件。

2.1.3 加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度。農(nóng)商行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行以及濰坊銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)參與試點(diǎn)，并積極開展信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，創(chuàng)新推出了“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)+蔬菜大棚”，“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)+林權(quán)”、“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)+畜禽舍”等一系列產(chǎn)品，較好地滿足了農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的合理融資需求。

2.2 取得的成效

一是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)貸款增信提供新的選擇?！稗r(nóng)地”抵押貸款為農(nóng)業(yè)貸款增信提供了新的選擇，一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)貸款抵押、擔(dān)保不足問題，滿足了不同層次的融資需求，普通農(nóng)戶及農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均可利用自有或流轉(zhuǎn)土地抵押貸款，提高了借款人融資能力。截至2017年末，壽光、青州兩市212家農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及3 027個(gè)農(nóng)戶獲得農(nóng)地抵押貸款支持。

二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。金融創(chuàng)新提高了農(nóng)業(yè)供給側(cè)金融服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。以青州市為例，截至2017年末，青州市已抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)面積達(dá)3萬多畝，抵押貸款余額4.16億元，辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易280筆。貸款支持新上農(nóng)業(yè)項(xiàng)目600多個(gè)，其中帶動(dòng)發(fā)展特色養(yǎng)殖480戶、花卉、瓜果大棚種植近萬畝，有力支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三是帶動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收，提升金融精準(zhǔn)扶貧成效。兩市在試點(diǎn)過程中，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)與金融精準(zhǔn)扶貧工作有機(jī)結(jié)合。以青州市為例，青州農(nóng)商行以山東百納城有機(jī)果蔬專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)而來的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)1464畝及地上附屬物抵押，追加國控融資擔(dān)保公司擔(dān)保，發(fā)放貸款498萬元發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，合作社優(yōu)先雇傭老弱、貧困農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于得到土地流轉(zhuǎn)收益和到合作社務(wù)工工資的雙重收入，原53個(gè)貧困農(nóng)戶基本脫貧，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和脫貧的多贏。

四是拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，完善農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，商業(yè)性保險(xiǎn)公司參與積極性不高，在“農(nóng)地”抵押貸款試點(diǎn)期間，通過政府補(bǔ)貼，農(nóng)地及地上附著物抵押等多種方式，吸引商業(yè)性保險(xiǎn)公司逐步進(jìn)入農(nóng)村信貸保險(xiǎn)市場，優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)，目前全市已有4家保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展“農(nóng)地”抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。以青州市為例，截至2017 年末，保險(xiǎn)公司已累計(jì)簽單19筆、貸款保證金額

2 745萬元，為商業(yè)性貸款保證保險(xiǎn)在農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)行了有益探索。

3 對山西省的幾點(diǎn)啟示

3.1 加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證工作

推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“權(quán)證到戶”，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)清晰，消除金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的顧慮。待全省全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作全部結(jié)束之后，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)也需確權(quán)肯定，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)證也能參加抵押貸款就會提高農(nóng)戶貸款積極性。

3.2 加緊完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)

借鑒山東濰坊市的做法，健全交易規(guī)則，規(guī)范交易流程，完善交易功能，加強(qiáng)交易監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)；一方面減少農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押評估成本、促進(jìn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置，另一方面降低銀行處置不良貸款抵押物的風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)創(chuàng)新的積極性。

3.3 加快建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

借鑒山東濰坊市的多元化增信措施，一是地方政府應(yīng)建立農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，按一定比例補(bǔ)償貸款損失。二是政府要牽頭組建融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保；三是出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款財(cái)政貼息措施，降低農(nóng)戶、企業(yè)貸款費(fèi)用；同時(shí)，吸引商業(yè)性保險(xiǎn)公司逐步進(jìn)入農(nóng)村信貸保險(xiǎn)市場發(fā)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)，降低土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度

擴(kuò)大涉農(nóng)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，并積極開展信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，推行“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押+公司擔(dān)?！?、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押+基金擔(dān)保”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押+經(jīng)營戶擔(dān)?！钡确绞?，進(jìn)一步防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，較好地滿足農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)