京津冀區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制研究

杜哲　陳哲思　閆豐　馬鷹

摘 要：快速城市化給京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力，嚴重制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)保也成為了“京津冀協(xié)同發(fā)展”的率先突破領(lǐng)域，而構(gòu)建生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同的區(qū)域合作機制是京津冀生態(tài)環(huán)保一體化的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，已有的京津冀地區(qū)合作生態(tài)補償實踐存在著諸多難點問題。在對其進行分析的基礎(chǔ)上，本文研究形成了政府主導(dǎo)、市場配置資源和社會公眾參與的京津冀地區(qū)協(xié)同共建體系，同時提出了建立區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制的幾點思考和建議，為政府部門制定相關(guān)政策提供思路借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：京津冀；生態(tài)補償；生態(tài)協(xié)同；機制

文章編號：1004-7026（2018）13-0068-03 中國圖書分類號：F127；X321 文獻標志碼：A

近些年，工業(yè)化、城市化的快速推進給京津冀生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，生態(tài)環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，嚴重制約了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進程，也引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2015年4月份通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出，推進交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移3個重點領(lǐng)域率先突破。作為京津冀協(xié)同發(fā)展的三大重點領(lǐng)域之一，加強生態(tài)環(huán)保目前面臨的主要困境是缺乏對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的責任、權(quán)利和義務(wù)的明確劃分。生態(tài)補償機制是調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排，是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同的重要前提，而區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵤┯忠蕾嚿鷳B(tài)協(xié)同機制的保障[1]。因此，生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同發(fā)展之間是互推互助的關(guān)系。在此形勢背景下，區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制的研究和構(gòu)建是京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保一體化的基礎(chǔ)。

1 京津冀區(qū)域建立生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制的困境

1.1 區(qū)域已有的生態(tài)補償和生態(tài)合作實踐

河北省有著環(huán)京津的區(qū)位優(yōu)勢，正因如此，河北成為了京津地區(qū)重要的生態(tài)功能保障區(qū)。生態(tài)環(huán)境的“外部性”決定了京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)必須區(qū)域共建。自2000年以來，京津冀即開展了生態(tài)環(huán)境合作來改善區(qū)域生態(tài)。

（1）水資源保護合作方面，主要有2009年開始啟動的京冀生態(tài)水源保護林工程以及2007年以來北京以經(jīng)濟補償方式支持的張家口、承德地區(qū) “稻改旱”工程等。

（2）大氣污染控制和治理方面，從2012年起北京、天津以及河北三地區(qū)簽署了一系列合作協(xié)議，明確了就大氣污染防治展開區(qū)域合作。2014年底京冀兩地還開始試點進行跨區(qū)域碳排放權(quán)交易，同時，2015年京津出資支持河北省部分地市進行鍋爐深度治理工作。

（3）風沙源治理方面，主要是由國家主導(dǎo)地方落實的國家級生態(tài)工程，包括1979年啟動的“三北防護林工程”和2002年啟動至今的“京津風沙源治理工程”。

1.2 存在的難點問題分析

就目前看來，京津冀地區(qū)的跨區(qū)域生態(tài)合作收效并不顯著，距全方位合作的預(yù)期目標還相去甚遠。究其原因，京津冀現(xiàn)有的生態(tài)合作與生態(tài)補償實踐存在以下幾點問題：

1.2.1 現(xiàn)有補償難以實現(xiàn)利益分配的公平性

京津冀地區(qū)面臨的主要生態(tài)問題表現(xiàn)出明顯的跨區(qū)域性特點，生態(tài)環(huán)境的“外部性”決定了京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)必須區(qū)域共建。從生態(tài)資源的配置和利益分配角度來看，三地的區(qū)位特點決定了經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱的河北省需要承擔更重的生態(tài)治理任務(wù)，而生態(tài)治理成果會外溢到京津地區(qū)。按照“誰保護誰受益，誰受益誰補償”，作為生態(tài)環(huán)境既得利益者的京津兩市應(yīng)對作為生態(tài)保護建設(shè)方和生態(tài)利益受損方的河北給予補償。生態(tài)環(huán)境的治理、保護是長期任務(wù)，為京津冀整個區(qū)域帶來的利益是持久的，而現(xiàn)有的生態(tài)補償往往是隨著共建項目的結(jié)束而終止，后續(xù)的工程管理和維護完全依靠河北省地方財政支出，這對經(jīng)濟發(fā)展水平偏低的河北來說負擔過大，并且是極為不公平的[2-4]。

1.2.2 生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補償機制面臨著較大困境

生態(tài)服務(wù)價值的量化沒有標準，生態(tài)補償?shù)姆绞竭^于單一，且以縱向補償為主。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的量化是“補償多少”的基礎(chǔ)，直接關(guān)乎著京津冀生態(tài)共建和生態(tài)補償?shù)暮侠硇?。而目前京津冀并未有統(tǒng)一的評判標準，為機制的構(gòu)建帶來了根本性問題。此外，目前合作生態(tài)補償主要是“輸血式”補償，只關(guān)注眼前利益而并未重視受償方的后續(xù)可持續(xù)發(fā)展，且補償?shù)馁Y金主要來自于中央財政的“縱向”轉(zhuǎn)移支付，地方政府間的“橫向”支付較少，作為生態(tài)受益方的京津地區(qū)對受償方的各方面投入（資金、發(fā)展機會等）都相當不充分。這些問題的存在直接導(dǎo)致了當前京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補償機制建設(shè)面臨著較大的理論和現(xiàn)實困境[5，6]。

1.2.3 缺乏區(qū)域生態(tài)協(xié)同機制以及管理機構(gòu)

京津冀地區(qū)作為一個較完整的生態(tài)系統(tǒng)，需要從系統(tǒng)角度出發(fā)來進行設(shè)計規(guī)劃?，F(xiàn)實卻是，地方政府在生態(tài)環(huán)保方面各自為政，使得現(xiàn)有的生態(tài)工程項目存在重短期項目輕長效舉措，重建設(shè)輕管護的問題，且生態(tài)補償效果達不到預(yù)期。產(chǎn)生這些問題的本質(zhì)原因在于，京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同機制（包括區(qū)域生態(tài)補償機制）尚未建立，也沒有區(qū)域綜合管理機構(gòu)負責生態(tài)共建和跨區(qū)域生態(tài)補償實施情況的協(xié)調(diào)、管控和監(jiān)督，導(dǎo)致在區(qū)域內(nèi)推行生態(tài)共建舉步維艱，無法真正實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

1.2.4 頂層設(shè)計不夠，政策法規(guī)不完善

國家層面，在很多文件中均有提及京津冀生態(tài)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，但并未有具體如何協(xié)同發(fā)展，如何實現(xiàn)生態(tài)補償，區(qū)域間如何加強合作的相關(guān)頂層設(shè)計和規(guī)定[7]。此外，當前現(xiàn)有環(huán)保法律、法規(guī)中雖有涉及生態(tài)補償，但缺少可操作性強的區(qū)域生態(tài)補償法律體系，致使地方政府在生態(tài)補償實施中對于各自的責、權(quán)、利劃定不清。政策法規(guī)的不健全難以保障生態(tài)服務(wù)提供方得到合適的生存發(fā)展權(quán)。

2 京津冀建立生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制的思考

由于跨區(qū)域生態(tài)問題的復(fù)雜性，為破解京津冀生態(tài)補償和生態(tài)協(xié)同的困境，應(yīng)積極探索并逐步實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同主體的多元化[8，9]?，F(xiàn)階段，相關(guān)研究多集中于政府和市場手段的可能途徑。現(xiàn)實中，區(qū)域生態(tài)多元主體利益相關(guān)的現(xiàn)狀決定了我們必須尋找“ 第三條路徑”。根據(jù)奧斯特羅姆夫婦的“多中心理論”，生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同方面還可以引入社會公眾機制，從而形成國家主導(dǎo)、地方配合、市場配置資源和社會公眾（居民個人、媒體、環(huán)保NGO等）監(jiān)督、參與的協(xié)同共建體系，包括政府、市場和社會3個層面[10]。

2.1 建立區(qū)域生態(tài)協(xié)同綜合管理體制

京津冀生態(tài)共建和生態(tài)補償實踐還處于試點和探索階段，迄今為止尚未形成完善的綜合管理體制。借鑒其它地區(qū)的管理體制，結(jié)合區(qū)域特征，在此提出以下建議：

第一，在國務(wù)院成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同委員會，代表國家層面對區(qū)域生態(tài)體系進行統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，劃定生態(tài)保護紅線、生態(tài)資源上限和生態(tài)環(huán)境底線。同時，委員會負責建立京津冀三地的“橫向”財政轉(zhuǎn)移支付制度，使“輸血式”補償常態(tài)化和制度化。此外，委員會還應(yīng)負責制定京津冀生態(tài)協(xié)同與生態(tài)補償相關(guān)政策和規(guī)定，完善相關(guān)的法律體系，全方位加強支持力度。

第二，北京、天津、河北各自抽調(diào)人員（主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門人員等）聯(lián)合成立生態(tài)協(xié)同發(fā)展機構(gòu)（區(qū)域生態(tài)綜合管理機構(gòu)和生態(tài)保護基金會），行政級別高于三地政府相應(yīng)的部門，負責區(qū)域生態(tài)工作和生態(tài)補償專項資金的統(tǒng)一管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，引導(dǎo)地方政府明確生態(tài)建設(shè)和保護中各自的責、權(quán)、利。此外，機構(gòu)負責組織京津冀三方建立合作，協(xié)調(diào)好各自的利益訴求，研究設(shè)計和構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補償機制，同時完成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的測算，制定科學(xué)、因地制宜的京津冀區(qū)域生態(tài)補償標準。

第三，在京津冀各級政府成立各自的辦事機構(gòu)。此機構(gòu)由不同地區(qū)的相關(guān)部門聯(lián)合組建，負責所轄行政區(qū)內(nèi)生態(tài)補償和生態(tài)協(xié)同工作的具體實施和相關(guān)政策的落實。

2.2 通過政府和市場手段，實施“造血式”補償模式

結(jié)合京津冀地區(qū)的實際特點，探索對口幫扶、生態(tài)產(chǎn)業(yè)分工合作、區(qū)域生態(tài)環(huán)境交易等多種“造血式”方式，通過市場手段來實現(xiàn)生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品、要素和人員的合理配置與流通，以保證生態(tài)服務(wù)提供區(qū)自我發(fā)展的可持續(xù)性。同時，與現(xiàn)有的“輸血式”補償相結(jié)合，實現(xiàn)多元化的生態(tài)補償與合作。

2.2.1 對口幫扶，主要包括生態(tài)工程建設(shè)和勞務(wù)合作

在生態(tài)工程建設(shè)方面，隨著水源涵養(yǎng)林建設(shè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)、國家公園建設(shè)、綠色生態(tài)空間建設(shè)等生態(tài)工程以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進清潔能源利用等生態(tài)項目在未來陸續(xù)開展，京津地區(qū)對河北省相關(guān)地市要進行對口支援。在勞務(wù)合作方面，政府對生態(tài)建設(shè)項目中標企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，促使中標企業(yè)雇傭工程當?shù)貏?wù)工者，為居民提供就業(yè)機會。

2.2.2 發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，包括人才、技術(shù)對接和產(chǎn)業(yè)升級

為貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，改善生態(tài)環(huán)境，第二產(chǎn)業(yè)占比大的河北必須進行生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。河北面臨的生態(tài)壓力最大，產(chǎn)業(yè)升級需要區(qū)域優(yōu)勢的依托、政策的支持和京津地區(qū)的帶動。此外，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，還需要三地區(qū)聯(lián)合進行人才、技術(shù)的對接。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，即是要發(fā)揮市場機制的作用，徹底打破京津冀區(qū)域內(nèi)的地方保護主義，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品、要素和人員的流通。同時，幫助“環(huán)京津貧困帶”因地制宜發(fā)展新經(jīng)濟增長點，早日實現(xiàn)脫貧。

2.2.3 建立區(qū)域生態(tài)資源交易市場

京津冀地區(qū)生態(tài)資源的分布并不均衡，比如在水資源方面，河北省屬于資源輸出方。河北多年來持續(xù)耗資進行水土保持工作，卻沒有得到充分補償。通過界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，逐步在京津冀地區(qū)建立跨區(qū)域節(jié)能量交易市場、碳排放權(quán)交易市場、排污權(quán)交易市場、水權(quán)交易市場，用“市場之手”推動節(jié)能減排。同時，還可對生態(tài)產(chǎn)品輸出方進行經(jīng)濟補償，多渠道籌措生態(tài)補償資金，從而保證生態(tài)協(xié)同發(fā)展的持續(xù)性。

2.3 引入公眾參與機制，加強社會公眾的參與、協(xié)商與監(jiān)督

公眾參與主要包括區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同管理的參與和協(xié)商，以及對政府工作的有效監(jiān)督。一方面，組成京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機構(gòu)的成員，除了三地政府代表外，還可包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的受損方代表和生態(tài)受益方代表，同時吸納科研人員或?qū)＜页闪⒆稍冃〗M，建立科學(xué)論證制度和聽證制度。在機構(gòu)進行重大決策時（比如生態(tài)補償專項資金的投入和使用等），廣泛聽取各方意見、建議并做好各方利益的協(xié)調(diào)工作，有助于提高決策的科學(xué)民主性和京津冀區(qū)域生態(tài)補償效果的公平性。另一方面，在落實區(qū)域生態(tài)補償和生態(tài)協(xié)同發(fā)展政策的過程中，各級機構(gòu)管理工作都能夠接受到來自于社會組織、個人和媒體的輿論監(jiān)督，有利于推動政策的落實和增強決策的透明度和執(zhí)行力。

2.4 建立健全生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值評估機制

生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的最終產(chǎn)品（如新能源、木材、綠色有機食品等）以及區(qū)域生態(tài)環(huán)境交易市場中生態(tài)環(huán)境衍生類產(chǎn)品（如排污權(quán)、碳排放權(quán)等）在市場進行交易的前提是確定生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品的價值。由此可見，區(qū)域生態(tài)補償與生態(tài)協(xié)同機制中市場手段的實現(xiàn)需要跨區(qū)域生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的定價與交易。首先，各地區(qū)的辦事機構(gòu)要牽頭成立當?shù)氐膬r值評估機構(gòu)，也可以授權(quán)相關(guān)的科研機構(gòu)進行初步評估并形成結(jié)論。之后，三方在區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下成立科研聯(lián)合攻關(guān)小組，集合相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專家以及社會公眾和企業(yè)代表共同探討，反復(fù)論證得到生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)最終的評估價值，為區(qū)域生態(tài)補償標準的確定提供依據(jù)，同時也可以實現(xiàn)生態(tài)資源、產(chǎn)品的市場化運作。

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