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    當前我國農(nóng)村閑置土地研究綜述

    2018-05-14 17:05:49殷謙芊
    農(nóng)村經(jīng)濟與科技 2018年11期
    關鍵詞:文獻綜述閑置農(nóng)村土地

    殷謙芊

    [摘要]促進農(nóng)村閑置土地的高效利用既能避免土地資源的浪費,也是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、村莊治理和鄉(xiāng)村振興的重要手段。當前我國農(nóng)村土地閑置成因復雜,治理的困境和阻力較大。以農(nóng)村閑置土地為視角對國內(nèi)外現(xiàn)有的研究進行概述,對清晰界定農(nóng)村閑置土地的概念、探求農(nóng)村閑置土地產(chǎn)生的原因,以及思考治理農(nóng)村閑置土地問題的對策具有一定意義。

    [關鍵詞]農(nóng)村土地;閑置;土地治理;文獻綜述

    [中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

    隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快,農(nóng)民對土地的依賴性降低,越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村,涌入城市。農(nóng)村勞動力的缺失直接帶來了農(nóng)村地區(qū)的耕地撂荒、農(nóng)宅無人居住等土地閑置問題。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國每年撂荒的耕地近200萬hm2,宅基地廢棄空置近760萬hm2,其他類型的閑置地更是數(shù)不勝數(shù)。農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在,已成為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重大阻礙因素,不僅影響了農(nóng)村社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,也影響了人地和諧關系的發(fā)展。這已不單單是農(nóng)村土地管理層面的問題,更是我國“三農(nóng)”問題的重要組成部分,是一個不容忽視亟待解決的問題。

    1 當前我國農(nóng)村閑置土地研究現(xiàn)狀

    1.1 國外研究現(xiàn)狀

    國外對農(nóng)村土地的研究方面主要是土地利用向集約化發(fā)展,認識到了農(nóng)業(yè)集約化與經(jīng)濟發(fā)展的關系,但他們關注土地利用主要是由于土地潛力影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展,從生物性角度出發(fā)較多。

    農(nóng)村閑置土地是一個富有中國特色的問題,國外關注農(nóng)村閑置地的研究相對不是太多。相關的研究主要集中在發(fā)展中國家的農(nóng)村土地利用問題,討論的重點在于土地利用變化和政策的改進。Eric F.Lambin,Patrick Meyfroidt(2011)認為經(jīng)濟全球化背景下一些發(fā)展中國家面臨土地稀缺的威脅,通過有效的土地管理和重大技術創(chuàng)新可以提高土地的利用效率。A.F.M.Ashraful Alam等(2016)認為鑒于一些國家的農(nóng)村社會脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)田的現(xiàn)狀,土地改革戰(zhàn)略應該結合地方性的知識并適應有機發(fā)展的鄉(xiāng)村環(huán)境。Sarah C.Davis等(2011)認為,在歐洲很少有土地實際上沒有使用,相比之下美國有一些地區(qū)存在相對未利用的農(nóng)業(yè)土地,因而他提出一種土地利用評估的模型,以了解土地利用變化并為健全的決策提供信息。還有一些學者強調(diào)發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)集約化,Thomas K.Rudel等(2009)分析了農(nóng)業(yè)集約化對耕地變化的關系,認為農(nóng)業(yè)集約化過程中應更加關注土地的保護。此外,還有一些學者分析了土地利用變化的驅(qū)動因素、土地利用方式和格局變化產(chǎn)生的相關影響。

    1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

    當前我國學術界對農(nóng)村土地閑置的基礎理論研究還很缺乏,視角比較單一,尚未形成完備的體系。從現(xiàn)有研究方向看,研究者主要分為兩類,一類是從事土地執(zhí)法的工作人員,另一類是從事土地管理研究的學者。第一類研究有較強的地域特征,主要是土地執(zhí)法工作涉及的農(nóng)村地區(qū),大多是從政府、企業(yè)、農(nóng)民主體角度分析,最后提出由各地主導的處理方式,更加關注問題的解決層面;第二類研究把農(nóng)村土地閑置視為全國普遍性存在的現(xiàn)象,分析角度較前者更為廣泛,更加關注問題的分析層面。當前我國農(nóng)村土地閑置研究主要圍繞界定范圍、探究成因、分析對策等方面展開。

    1.2.1 農(nóng)村閑置土地的概念研究。目前,國家對城市閑置土地有了較明確的定義,但對農(nóng)村閑置土地卻缺乏清晰的界定,學術界對其也存在認識上的差異。主要有以下兩種觀點:一種觀點認為,農(nóng)村閑置土地就是指在一定期限內(nèi),未被使用的農(nóng)村土地。孫云梅(2014)指出,農(nóng)村閑置土地可分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)業(yè)建設閑置土地兩種,“在農(nóng)村土地在其生長周期內(nèi)未能進行使用,即農(nóng)業(yè)閑置土地;在被政府征用后未能在期限內(nèi)進行開發(fā)或利用,即非農(nóng)建設閑置土地”。另一種觀點認為,農(nóng)村閑置土地不僅僅包括在一定期限內(nèi)未被使用的土地,還包括使用不充分的土地。農(nóng)村閑置土地是指現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開發(fā)但處于未被利用或利用不充分狀態(tài)的、不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和影響集約節(jié)約利用的集體或國有土地(徐潔,劉彬斌,段建南,2014)。

    1.2.2 農(nóng)村閑置土地的成因研究。關于農(nóng)村閑置土地如何產(chǎn)生的問題,受到多種因素的影響,學者們主要從以下幾個層面去探因:一是政府層面,地方政府監(jiān)督不力,執(zhí)法力度不強 ,支農(nóng)政策落實不到位(張占毫,楊茂林,2016)。二是經(jīng)濟層面,城鎮(zhèn)化進程加快,城鄉(xiāng)收入差異大,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入微薄,這些因素導致我國農(nóng)村大量勞動力放棄耕田務農(nóng)生活到城市務工,進而造成農(nóng)村土地閑置(錢立文,2009)。三是制度層面,很多學者聯(lián)系歷史考慮到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對農(nóng)村閑置土地的影響,認為它雖然在最初取得了很大成效,但是易造成產(chǎn)權主體不明、分散經(jīng)營效率低下等消極影響;還有學者考察現(xiàn)有法律制度,發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地閑置處理方面的法律規(guī)定尚存在空白。這些都是易造成農(nóng)村土地閑置的重要因素。四是文化心理層面,這一層面主要是研究傳統(tǒng)文化思想對農(nóng)民的心理帶來的影響,影響較大的思想主要有兩種,其一是傳統(tǒng)小農(nóng)思想,劉高見等(2009)認為,農(nóng)民既不愿意種地,又不想輕易放棄土地,部分轉(zhuǎn)移了的農(nóng)民把承包的責任田留作后路,把土地作為養(yǎng)老保障。其二是封建思想,一些農(nóng)民篤信“風水”,風水不好的宅基地會被舍棄,于是又造成了一定數(shù)量的土地閑置(張占毫,楊茂林,2016)。

    1.2.3 解決農(nóng)村閑置土地問題的對策。關于解決農(nóng)村閑置土地問題的對策,學術界主要從政府角度、企業(yè)角度、市場角度、農(nóng)民角度等四個方面進行了探討。

    從政府角度來看,一是健全農(nóng)村閑置土地利用與管理的法律法規(guī)。孫云梅(2014)提出,在法規(guī)中應明確農(nóng)村閑置土地的起算時間、閑置面積、土地產(chǎn)出低效的界定、收回程序、臨時使用補償,還有學者提出建立農(nóng)村閑置土地退地機制(劉高見,段建南,唐艷,2008)。二是政府加強信息化責任化管理。王滔等(2012)認為還應建設農(nóng)村土地利用的監(jiān)管信息系統(tǒng)的專人負責制,加強國土、農(nóng)業(yè)等相關部門間的協(xié)作。三是促進農(nóng)村閑置土地節(jié)約集約化利用。“基于兩型社會建設的農(nóng)村閑置土地利用研究”課題組(2014)認為,應集中開展存量建設用地資源普查工作,摸清底數(shù),對一些位置分散的閑置地和低效用地進行土地置換,盤活利用,同時,加大對閑置土地的查處收回,并納入土地收購儲備范圍。崔雪萍(2013)提出可以選擇一些閑置空閑地塊,有針對性地擬定建設項目,進行包裝、招商引資。黃蛟(2010)提出應按照區(qū)域特征,調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結構,精選主導產(chǎn)品,調(diào)整農(nóng)作物和林業(yè)結構,形成具有區(qū)域特征的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

    從企業(yè)角度來看,土地閑置的根本性動機之一在于企業(yè)進行土地投機,對于這類行為,應依法嚴格執(zhí)行土地閑置的處理政策。錢立文(2009)認為通過依法征收土地閑置費和土地增值稅,迫使開發(fā)企業(yè)因巨額的土地閑置費而放棄囤地,從根本上來消除土地閑置的動力。

    從市場角度來看,隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,農(nóng)村人口流向城市,而農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不暢一定程度上加重了農(nóng)村土地閑置問題,土地經(jīng)營方式的拓寬和創(chuàng)新是解決農(nóng)村土地閑置問題的良好途徑。官本仁(2012)認為農(nóng)戶閑置的土地應該尋求更為靈活的土地流轉(zhuǎn)方式,消除法律上的限制性,實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。還有學者主張建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場,發(fā)揮市場機制對閑置土地的有效制約作用(王滔,段建南,楊君,2012)。

    從農(nóng)民角度來看,一是調(diào)動農(nóng)民利用閑置土地的積極性。孫云梅(2014)認為在農(nóng)村閑置土地的利用與管理工作中,應對農(nóng)民進行大量的宣傳與教育,必要時要對農(nóng)民進行合理的經(jīng)濟補償或技術的扶持。周紅升(2005)認為應調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構,特別是調(diào)整種植結構,提高土地的產(chǎn)出率,調(diào)動農(nóng)民的積極性。黃蛟(2010)提出完善和健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務體系,改善農(nóng)村企業(yè)投資環(huán)境,增強農(nóng)民種地的信心。二是農(nóng)民參與農(nóng)村閑置土地管理。王滔等(2012)認為,在農(nóng)村閑置土地管理上,越來越多的人不只是單獨地強調(diào)政府、市場或企業(yè)的作用,而是開始關注農(nóng)民的參與問題。他們關注公眾輿論監(jiān)督,希望建立公眾參與閑置土地的調(diào)查取證和協(xié)助處置制度,在政策宣傳、矛盾化解等方面發(fā)揮公眾參與的作用。

    2 農(nóng)村閑置土地問題的研究意義

    “三農(nóng)”問題是每年國家政策制定研究的重中之重,而農(nóng)村土地閑置問題又是三農(nóng)問題的重要組成部分。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,以落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主題,是改革開放以來第20個,也是新世紀以來的第15個關于“三農(nóng)”的中央一號文件。文件提出要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,科學制定規(guī)劃,健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制,依靠改革創(chuàng)新壯大鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。

    盡管我國也出臺了《閑置土地管理辦法》,但由于受制于現(xiàn)實各方面因素的影響,以及各地開展土地管理實踐不一,因而地區(qū)間差異比較明顯,總體而言成效不大,部分農(nóng)村地區(qū)這種現(xiàn)象沒有得到有效控制,而且更加嚴重。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)村改革的不斷深入,農(nóng)村閑置土地問題如若得不到合理解決,將會成為制約農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)健康發(fā)展的因素。促進農(nóng)村閑置土地的高效利用既能避免土地資源的浪費,也是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、村莊治理和鄉(xiāng)村振興的重要手段。應當認識到,當前我國農(nóng)村土地閑置成因復雜,治理的困境和阻力較大。以農(nóng)村閑置土地為視角對國內(nèi)外現(xiàn)有的研究進行概述,對清晰界定農(nóng)村閑置土地的概念、探求農(nóng)村閑置土地產(chǎn)生的原因,以及思考治理農(nóng)村閑置土地問題的對策具有一定意義。在此基礎上對癥下藥,改革創(chuàng)新農(nóng)村閑置土地治理模式,進而提高農(nóng)民土地利用積極性、深化農(nóng)村土地改革、帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

    3 我國農(nóng)村閑置土地研究情況概述

    總的看來,我國現(xiàn)有的關于農(nóng)村土地閑置問題的研究大多是從健全農(nóng)村閑置土地處理的制度法規(guī)、研發(fā)農(nóng)村閑置土地利用與管理技術、提高政府的農(nóng)村閑置土地處理職能等角度出發(fā)的,多從政策學、土地資源管理學角度進行研究,而從其他角度,如經(jīng)濟學、生態(tài)學、公共治理學等方面去探索進而提出破解農(nóng)村閑置土地的方法比較缺少,一定程度上反映出理論創(chuàng)新跟不上實踐演變的不足。隨著供給側改革的不斷深入,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與落實,以及中國各地農(nóng)村地區(qū)的土地治理模式的轉(zhuǎn)型,拓展農(nóng)村閑置土地研究視角已成為必然發(fā)展趨勢,不僅能夠完善現(xiàn)有的關于農(nóng)村閑置土地的研究體系,也能更加適應新時代國家治理能力不斷提升的發(fā)展態(tài)勢。

    [參考文獻]

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    [8] 崔雪萍.淺談農(nóng)村“閑置土地”的成因及利用[J].資源與人居環(huán)境,2013(2).

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