西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探究

黃旻歆

摘 要：我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，“新型城鎮(zhèn)化”道路的提出，順應(yīng)了我國(guó)發(fā)展要求，是促進(jìn)新型城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的重要途徑。合理高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)可從各個(gè)方面使農(nóng)民受益，明確現(xiàn)階段西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的一般性與特殊性，對(duì)促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展具有十分重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；西部地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)

文章編號(hào)：1004-7026（2018）18-0029-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：F321.1；F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“新型城鎮(zhèn)化”的概念于2003年提出，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時(shí)期，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，“十三五”期間我國(guó)城市常住人口將提高到60%，戶籍人口將提高到45%，這意味著每年將有1 300萬(wàn)農(nóng)民工或農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來(lái)巨大影響。

1 西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化背景下的西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)，既有與全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)相一致的部分，也具有特殊性。

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量巨大

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村“空心化”“老人農(nóng)業(yè)”等現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。棄荒、閑置土地的增加，以及從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村人口比例上升，導(dǎo)致農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓供給不斷增加，同時(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)需要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲取生產(chǎn)基地，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求也在增加。受此影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量越來(lái)越大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，流轉(zhuǎn)機(jī)制也在不斷創(chuàng)新，其中5 a以下的短期土地出租是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中較為常用的形式[1]。李洪穎（2013）對(duì)貴州省威寧自治縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不定期的土地流轉(zhuǎn)占到了78.5%。姜大謙[2]對(duì)貴州省銅仁市下轄的自治縣進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣土地流轉(zhuǎn)周期通常較短，一般為期1～2 a，最短僅一個(gè)季度，且轉(zhuǎn)出戶視年收益情況隨意收回和轉(zhuǎn)出。

1.2 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域間差異較大

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率在省際間存在較大差異，在西部很多地區(qū)，受氣候和灌溉條件的影響，尤其是民族自治地區(qū)，價(jià)格普遍偏低，以土地質(zhì)量與位置為判斷標(biāo)準(zhǔn)。土地肥沃并距離市區(qū)較近的土地流轉(zhuǎn)租金更高。同時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方在簽訂合同時(shí)會(huì)考慮到市場(chǎng)環(huán)境的具體情況，根據(jù)相關(guān)比例或一定金額適當(dāng)提升租金。

2 西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀具有特殊性

與東部和中部地區(qū)相比，西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅僅具備全國(guó)共有的特性，同時(shí)還具備一定的區(qū)域特色，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 政策導(dǎo)向提升土地流轉(zhuǎn)聚集度

相較于中、東部地區(qū)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)體系，西部地區(qū)由于其地理位置與經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然是傳統(tǒng)的、以政府為主的流轉(zhuǎn)體系。政府在土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)中將土地流轉(zhuǎn)面積擴(kuò)大以及推動(dòng)連片流轉(zhuǎn)作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，顯著改善了土地流轉(zhuǎn)的聚集度。從西部地區(qū)各個(gè)村鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門簽署的土地流轉(zhuǎn)合同數(shù)量以及相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，近幾年來(lái)西部土地流轉(zhuǎn)聚集程度持續(xù)提升，為土地整合而進(jìn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷增加。

2.2 村委會(huì)扮演“土地銀行”角色參與土地流轉(zhuǎn)

西部地區(qū)村委會(huì)是重要的政府部門之一，是政府在村莊的職能延伸，負(fù)責(zé)處理絕大部分落實(shí)政府政策的工作。西部地區(qū)地廣人稀，農(nóng)戶分布集中度低，村委會(huì)需要溝通協(xié)調(diào)流出土地農(nóng)戶以及土地流入主體之間的關(guān)系，在土地流轉(zhuǎn)的程序中起到“土地銀行”的作用。

村委會(huì)會(huì)建立農(nóng)民專業(yè)合作機(jī)構(gòu)，并且通過(guò)團(tuán)隊(duì)的名義對(duì)土地進(jìn)行整合集中，連片出租給集體經(jīng)濟(jì)組織外的其他種植大戶或經(jīng)濟(jì)組織，并向土地流入方收取一定管理費(fèi)，作為協(xié)調(diào)費(fèi)用支出。村委會(huì)的介入降低了信息搜索、合約談判和執(zhí)行等方面的交易成本，提高了溝通效率，一定程度上協(xié)助改善了農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢(shì)地位，避免了在土地質(zhì)量的信息不對(duì)稱以及在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的“逆向選擇”情況。另外，村委會(huì)還具備雙向擔(dān)保的重要職責(zé)，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶的安全感，全面保護(hù)了農(nóng)戶的正當(dāng)利益，從而進(jìn)一步提升了農(nóng)戶流出土地的積極性，同時(shí)也降低了土地流入方對(duì)短期用地風(fēng)險(xiǎn)性的擔(dān)憂。

2.3 土地流轉(zhuǎn)用途“非糧化”趨勢(shì)明顯

在始終保持農(nóng)村土地用途的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)的流入方需要土地的目的大致分為三類：一是需要開展適度經(jīng)營(yíng)的小規(guī)模的家庭耕作；二是從事大宗農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；三是從事蔬菜瓜果等高額收益的高效農(nóng)副產(chǎn)品銷售。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下，農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益以及蔬菜瓜果等種植經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物所獲得的經(jīng)濟(jì)效益之間距離較小。所以，在經(jīng)濟(jì)效益最大化的驅(qū)動(dòng)下土地流入方更加側(cè)重于蔬菜瓜果等種植經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物，從而使得土地被“非糧化”利用。朱文（2014）[3]調(diào)查了四川省彭州、綿竹、都江堰和甘肅武都4縣共203戶農(nóng)戶，結(jié)果表明轉(zhuǎn)入戶中將有23.81%的農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)土地用于非農(nóng)建設(shè)，轉(zhuǎn)出戶中則有近50%的土地用于非農(nóng)建設(shè)。

3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的存在問(wèn)題

近年，我國(guó)學(xué)術(shù)研究對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究大多聚集在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響因素及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)績(jī)效分析三方面，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化的背景下，西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在諸多問(wèn)題。

3.1 農(nóng)民主體地位缺失

由于我國(guó)復(fù)雜曲折的歷史發(fā)展背景，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)村與城市的交互脫節(jié)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、小農(nóng)意識(shí)的影響仍然存在。在國(guó)家大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大環(huán)境下，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，主體地位受到威脅，農(nóng)戶本應(yīng)得到的利益卻被侵占，使得部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。

3.2 缺乏專業(yè)、有效的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

鑒于土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)與其他交易市場(chǎng)存在著一定的區(qū)別，所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要通過(guò)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行銜接。土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)主要由政府與個(gè)人創(chuàng)建。同時(shí)，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)建設(shè)不完善，農(nóng)民無(wú)法在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中獲取真實(shí)有效的土地流轉(zhuǎn)信息。政府掌控下的土地流轉(zhuǎn)使資源信息利用效率低下。新型城鎮(zhèn)化吸引農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展，大量農(nóng)村土地閑置荒廢亟需流轉(zhuǎn)，中介機(jī)構(gòu)能夠有效提高信息傳遞的時(shí)效性、準(zhǔn)確性與擴(kuò)散性，是影響土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)速度的關(guān)鍵所在。

3.3 農(nóng)地社會(huì)保障功能的弱化

受西部地區(qū)整體發(fā)展水平相對(duì)落后的制約，在宏觀經(jīng)濟(jì)的變化規(guī)律、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，基本社會(huì)保障制度，尤其是勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的缺失，使農(nóng)村流動(dòng)人口面臨更大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，土地的“穩(wěn)定器”作用制約了土地使用權(quán)的流動(dòng)，在西部地區(qū)這種現(xiàn)象較其他地區(qū)更為普遍。

4 促進(jìn)我國(guó)西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)作用，需要基于科學(xué)有效的規(guī)劃、合理的利益分配制度，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制對(duì)于優(yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)、有效分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素資源至關(guān)重要。在厘清現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，需要結(jié)合實(shí)際探索相應(yīng)對(duì)策。

4.1 明確界定土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界

對(duì)未經(jīng)確權(quán)的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，會(huì)造成土地收益分配不公平，因此完善對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定是規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的前提。科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)力和義務(wù)，貫徹農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度，是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。完善土地使用權(quán)的登記制度，采用登記生效制度，能進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利。對(duì)外商企業(yè)的土地利用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

4.2 優(yōu)化政府職能，拓寬區(qū)域性市場(chǎng)

首先，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系和監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)和改革，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)揮政府在宏觀管理上的重要作用。對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，需以遵守基本農(nóng)田保護(hù)制度為前提，因此必須對(duì)耕地流轉(zhuǎn)用途加強(qiáng)監(jiān)督，防止將農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設(shè)。

其次，強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，降低交易成本，完善相關(guān)配套服務(wù)體系，建立跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，豐富市場(chǎng)主體，引入銀行和其他金融機(jī)構(gòu)提供資金服務(wù)，健全和改善城鄉(xiāng)金融服務(wù)。

再次，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的引導(dǎo)和監(jiān)管，保障土地資源的合理利用，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)各方行為?；鶎硬块T加強(qiáng)法制宣傳力度與執(zhí)行力度，以正式合同為依據(jù)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，強(qiáng)化農(nóng)民的法治意識(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)登記提出明確的要求，實(shí)事求是地面向公眾公布其權(quán)屬、主體、設(shè)立等相關(guān)信息，建立起規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，尊重農(nóng)民意愿，給予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，建立糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)幫助農(nóng)村居民調(diào)解爭(zhēng)端。

4.3 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，能夠有效減輕土地的社會(huì)保障功能，降低農(nóng)民的“戀地”情結(jié)，從而促進(jìn)農(nóng)民的市民化、農(nóng)村的新型城鎮(zhèn)化。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，使社會(huì)福利制度均衡化，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失地補(bǔ)貼制度，全面覆蓋城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，推廣新型合作醫(yī)療制度。加快戶籍制度改革，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠享受與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)福利保障權(quán)。

土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)推動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為平衡農(nóng)村人口單向流動(dòng)帶來(lái)的勞動(dòng)力匱乏問(wèn)題，可鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)業(yè)主雇傭愿意并有能力的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)，為剩余勞動(dòng)力提供良好的就業(yè)環(huán)境和穩(wěn)定、公平的經(jīng)濟(jì)待遇，提供相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)自身素質(zhì)技能，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)。

5 結(jié)束語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，西部農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶等各個(gè)層面都存在諸多問(wèn)題，這也是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題必須跨越的障礙。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求要求持續(xù)關(guān)注土地流轉(zhuǎn)制度的健全，進(jìn)一步優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，深化市場(chǎng)培育，營(yíng)造良好的外部環(huán)境，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，推進(jìn)和諧健康的城鎮(zhèn)化，兼顧城鄉(xiāng)，最終使廣大農(nóng)民真正受惠，使西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。

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