新時代城市社區(qū)治理困境及對策研究

李書巧 馬偉偉

摘 要：我國城市社區(qū)已初步建成共建共治共享的格局，但與新時代要求的社區(qū)治理現(xiàn)代化還有差距，存在著社區(qū)居民自治困境、社區(qū)治理組織角色困境及社區(qū)服務供需困境。治理過程中缺乏人本精神、社區(qū)多元治理機制尚未建立、社區(qū)資源缺少支持是造成社區(qū)治理困境的重要原因。對此，可以從理念、制度和主體三個層面著力，以理念和制度為兩翼，圍繞主體建設，探究解決新時代城市社區(qū)克服治理難題的對策，推動共建共治共享社會新格局的生成與發(fā)展，進一步提高城市社區(qū)治理效果。

關鍵詞：城市社區(qū)、治理;新時代;多元共治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.018

[中圖分類號] D669.3? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2018）05-0096-05

社區(qū)作為城市的細胞和基石，其治理的好壞往往決定了整個城市的發(fā)展，繼而影響社會的治理水平的提升。黨和政府已經(jīng)認識到城市社區(qū)對于社會治理的重要性。黨的十九大報告將社區(qū)治理提到了一個新的高度，明確提出加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。近年來，各地政府也紛紛“試水”，出現(xiàn)了以政府公共事務和居民自治事務分離為特點的深圳模式和成都“錦江模式”、強調社區(qū)黨建引領作用的福建軍門社區(qū)工作法及以多元主體協(xié)動為特點的“三社聯(lián)動”等社區(qū)創(chuàng)新模式。雖然我國城市社區(qū)正處于一個良好的發(fā)展態(tài)勢，但經(jīng)濟社會的深刻變革以及人民主要矛盾的轉變也將給城市社區(qū)治理帶來一系列新的挑戰(zhàn)。2017年我國城鎮(zhèn)化率達58.52%，進入到以城市型社會為主體的新時代[1]。國際經(jīng)驗表明，當一個國家城鎮(zhèn)化率達到50%左右時，往往也是社會矛盾高發(fā)期。大批農業(yè)轉移人口的市民化，居民價值觀念、居住方式的轉變以及對社區(qū)的更高要求都將使我國城市社區(qū)治理面臨更多的困境。對此，我們必須積極探尋對策路徑。

一、城市社區(qū)治理面臨的困境分析

縱觀全國的社區(qū)治理實踐，近年來我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新取得了一定的成果，但在社區(qū)居民自治、社區(qū)治理組織建設和社區(qū)服務的供給等方面還面臨著治理困境，成為制約城市社區(qū)治理深入開展的瓶頸。

（一）社區(qū)居民的自治困境

城市社區(qū)治理中的居民自治困境主要表現(xiàn)為參與不足和對社區(qū)的認同感低兩個方面。

1. 參與不足。居民參與是社區(qū)治理的內在動力，離開居民的參與，社區(qū)治理就成為了無源之水。一方面，受傳統(tǒng)政治文化的影響，大部分居民只關心自己的生活，并不熱衷于社區(qū)事務和政治民主，認為社區(qū)的事情是居委會的事情，對與自身利益無關的社區(qū)公共事務不夠關注。另一方面，基層政府已經(jīng)認識到居民在社區(qū)治理中的重要作用，通過聯(lián)合駐區(qū)單位和社區(qū)社會組織提供各種公益志愿活動，引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理。但是由于大部分居民僅對文體類的社區(qū)活動感興趣，且多以老、弱等人群為主，整體參與質量不佳。

2. 認同感偏低。城市的迅速發(fā)展，使得在原有的熟人街區(qū)、單位大院街區(qū)基礎上，出現(xiàn)了更多類似于商品房的陌生人社區(qū)，人們聚居在同一區(qū)域，卻缺乏穩(wěn)定的情感認同和交往合作，居民對社區(qū)缺乏認同感、依賴感和歸屬感，以相互依賴的關系和情感認同為核心的社區(qū)“共同體”特質正在消退[2]。基層政府和社區(qū)居委會也往往將居民定位為單純的政策和服務接受者，認為其參與社區(qū)事務的能力有限，在管理過程中常采用單向強制的管理方式，導致社區(qū)居民對基層政府和社區(qū)居委會的認同度和支持度偏低。

（二）社區(qū)治理組織的角色困境

1. 社區(qū)黨組織的“一元化”。新時代的城市社區(qū)治理是在黨領導下的社會治理實踐，是現(xiàn)代化國家治理進程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)[3]。傳統(tǒng)的基層黨建呈現(xiàn)“一元化”特征，社區(qū)黨組織包攬了本應由政府和社會承擔的職能，體現(xiàn)為“全能”模式。隨著國家權力重心的下移、市場經(jīng)濟的活躍、公民參與意識的覺醒，街道辦事處、社區(qū)“兩新組織”、社區(qū)居民、社區(qū)居委會等多種力量也參與到社區(qū)治理中，社區(qū)治理主體向多元化發(fā)展，使社區(qū)黨組織的“以條為主”一元化治理陷入困境。在共同治理社區(qū)事務時，治理主體的多樣難免會因目標不同而產生利益博弈的情況，突破一元化的社區(qū)黨組織又該如何發(fā)揮作用，將成為社區(qū)治理探索的新方向。

2. 社區(qū)居委會的“行政化”與“邊緣化”。居委會是基層群眾性自治組織，街道辦事處與社區(qū)居委會是指導與被指導的關系，但是在大部分城市社區(qū)工作實踐中，二者的關系更傾向于管理與被管理的關系。居委會承擔街道辦事處下達的指令性計劃、任務或指標，社區(qū)居委會在工作方式和內容上具有行政化色彩。針對目前居委會高度行政化的特點，多地采取了居委會的“去行政化”探索，如居站分離、銅陵模式、三社聯(lián)動、社區(qū)減負等改革。居委會去行政化已經(jīng)成為趨勢，但在這個過程中，如果過度追求去行政化，居委會又要面臨被邊緣化的問題。以“居站分離模式”為例，新增加的社區(qū)工作站將接手居委會的行政事務，居委會在減負的同時也將權力和資源轉移到社區(qū)工作站，減弱動員居民以及與居民合作的能力。

（三）社區(qū)服務的供需困境

作為城市社區(qū)治理的重要構成內容，城市社區(qū)服務的發(fā)展和完善對于滿足社區(qū)居民需求、維護社區(qū)穩(wěn)定具有積極意義。我國城市社區(qū)服務在政府和社會共同推動下取得進步。以社區(qū)綜合服務設施建設為例，截至2016年9月，全國共建成城市社區(qū)綜合服務設施8萬個左右，是2005年的10倍，城市社區(qū)綜合服務設施覆蓋率達到82%[4]。但是由于我國城市社區(qū)服務體系建設處于初級階段，社區(qū)服務的供給能力和居民的更高需求之間存在著巨大差距。一是隨著居民生活質量的不斷提高，除了對社區(qū)服務的需求量增加外，居民也因年齡、收入、學歷的不同，對社區(qū)服務呈現(xiàn)出多樣化、多層次的需求。受財力和人力的限制，大部分社區(qū)只能提供針對社區(qū)群體的統(tǒng)購類服務，很少提供個性化服務，不能滿足居民多層次、多類型的需求。例如社區(qū)養(yǎng)老服務，社區(qū)僅能提供基礎養(yǎng)老設施，對于各類老年人的生活照料、精神文化、醫(yī)療保健等要求難以滿足。二是當下所構建的多元供給服務新模式在我國發(fā)展歷程并不長，另外受社區(qū)社會組織發(fā)育不足、市場自身營利屬性的影響，城市社區(qū)服務供給仍以政府為主體，政府既是服務的購買者，也是監(jiān)督者。因此，如果缺少政府的支持，社區(qū)服務就可能面臨中斷的危險，繼而影響社區(qū)服務的可持續(xù)性。

二、城市社區(qū)治理困境的原因分析

城市社區(qū)治理的諸多困境影響著我國社會治理的效果，其原因是多元的，但最重要的是社區(qū)治理缺乏以人為中心的治理精神、社區(qū)治理機制建設的滯后以及缺少資源的支持。

（一）社區(qū)治理過程缺少人本精神

理念或價值觀決定和引領我們的行動方向[5]。要想實現(xiàn)“人的自由全面發(fā)展”這個社會治理現(xiàn)代化的目標，堅持以人為本的精神進行社區(qū)治理成為必然選擇。以政府力量和社會力量合作為特點的社區(qū)治理模式在實際治理中容易忽視居民的主體性，從而影響著我國城市社區(qū)治理的進程。由于政府在社區(qū)建設中長期占主導地位，居委會和社區(qū)社會組織負責的社區(qū)事務，其最后的決定權仍在政府手中，所以社區(qū)居民往往被視作社區(qū)事務的被動接受者。久而久之，不僅難以調動本就微弱的居民參與熱情，還將會幫助居民養(yǎng)成依賴社區(qū)居委會的習慣，把居民自治組織變成大包大攬的“超級保姆”，削弱了社區(qū)自治功能[7]。

（二）社區(qū)多元治理機制尚未建立

以1998年民政部進行國家級社區(qū)建設為標志，“社區(qū)制”成為我國城市基層管理的新模式。經(jīng)過20年的發(fā)展，城市社區(qū)治理取得了良好的成績，但是，與新時代下社會體制改革相適應、以追求共建共享共治為目標的多元治理機制卻還沒有建立。一方面，作為聯(lián)接紐帶的街道辦事處和居民自治的居委會未從行政管理體制走出，整日忙于行政事務，行政化“官氣”嚴重。作為社區(qū)治理的重要主體卻不能發(fā)揮其應有的職能，與現(xiàn)代基層民主政治的要求極不適應，從而降低了居民對其信任度，影響社區(qū)多元治理的效果[7]。另一方面，關于城市社區(qū)多元治理的法律法規(guī)制度缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，甚至還存在著立法空白，比如目前仍缺乏針對社區(qū)社會組織的專項法律，對于社區(qū)居民參與社區(qū)治理的方式、范圍未有明確規(guī)定，使得社區(qū)治理活動的開展缺乏制度保障和法律依據(jù)。

（三）社區(qū)治理資源缺少支持

社區(qū)資源包括物質資源、精神資源、人力資源以及綜合資源等基本類型，這些有形的和無形的資源都是社區(qū)治理積極運轉的動力支持[8]。近年來，政府對社區(qū)治理工作的重視程度不斷增強，釋放積極的政策信號，各地政府也給予社區(qū)一些資金和人才的支持。但是由于我國社區(qū)建設時間較短，在對社區(qū)相關的資源，如社區(qū)工作者的培養(yǎng)、社區(qū)治理技術的開發(fā)、社區(qū)項目及社區(qū)社會組織資金支持等方面投入未能滿足實際需求，直接影響了我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化進程。例如，作為社區(qū)治理重要人力資源的社區(qū)工作者，因對社會工作者的培養(yǎng)還處于起步階段，培養(yǎng)出來的專業(yè)人才遠遠滿足不了社區(qū)治理的需要。以上海市為例，截至2016年3月，在首批納入社區(qū)工作者的人員中，持有社工職業(yè)資格的只有3 987人，占比約為13.8%[9]，社區(qū)治理專業(yè)人才的數(shù)量較少，同時由于成就感低、薪酬低等原因，也難以留住這些人才。

三、完善城市社區(qū)治理的對策建議

城市社區(qū)治理中存在的諸多問題阻礙了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，因此，必須從理念、制度、主體三個層面著力，以理念和制度為兩翼，圍繞主體建設，探究解決新時代城市社區(qū)治理難題的對策，推動共建共治共享社會新格局的生成與發(fā)展，從而提高城市社區(qū)治理效果。

（一）理念層面：樹立科學治理理念

1. 堅持以人為本、服務居民。社區(qū)治理應將居民看作是具有自主性和能動性的參與者，強調的是居民主體性，以及以人為本的治理理念。在社區(qū)治理中要以居民為中心，讓居民真正參與到社區(qū)治理事務的表達、討論、策劃、評價和決定的過程中來，成為社區(qū)共建共治的一部分。同時，居民自身也要增強參與意識，積極參與到社區(qū)活動中來，激發(fā)社區(qū)活力，真正實現(xiàn)城市社區(qū)的善治。

2. 加強社區(qū)治理組織間的合作。經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷帶來的城市社區(qū)居民參與、服務供需等困境，單單依靠政府自身已不能應對，政府需要創(chuàng)新理念，與公民組織、市場組織進行合作，發(fā)揮各個組織的優(yōu)勢和力量，形成治理合力，共同面對困境。政府組織發(fā)揮宏觀的指導作用，市場和公民組織在政府失靈的時候形成強有力的補充，構建社區(qū)治理組織間的合作網(wǎng)絡體系，順應我國社會治理變革的現(xiàn)實[10]。

3. 培育社區(qū)社會資本?！吧鐣Y本被認為是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡，它們能夠通過推動協(xié)調和行動來提高社會效率”[11]。社區(qū)社會資本比行政控制和行政命令更有效地協(xié)調社區(qū)治理的運轉，減少社區(qū)成本的產生，是社區(qū)治理機制建立的前提條件。因此，作為治理的目的，社區(qū)不僅要為居民提供有形的公共產品，更重要的是通過加強社區(qū)居民間及居民與社區(qū)組織間的聯(lián)系網(wǎng)絡、信任來增加社區(qū)社會資本。

（二）制度層面：健全城市社區(qū)治理的制度供給

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是制度的現(xiàn)代化[12]?？朔鞘猩鐓^(qū)治理的困境，邁向城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的最根本做法就是制度創(chuàng)新，改革那些阻礙社區(qū)治理的制度安排，創(chuàng)造一個有利于多元主體相互配合、共同作用的制度環(huán)境。完善城市社區(qū)治理的制度供給可以將正式制度與非正式制度相結合，發(fā)揮制度規(guī)范的優(yōu)勢，為治理理念轉化為實踐提供制度保障，避免城市社區(qū)治理創(chuàng)新成為空談。

1. 改革城市社區(qū)現(xiàn)有的管理體制，對社區(qū)系統(tǒng)內部進行“改造”。一方面，以法律形式確定社區(qū)社會組織、社區(qū)居委會、駐區(qū)單位等社區(qū)治理主體的地位、權責范圍、作用形式，改變傳統(tǒng)的單一管理體制，為多元主體參與社區(qū)治理的模式運行提供制度保證。另一方面，保障城市社區(qū)治理的運行，完善城市社區(qū)治理的相關制度，例如健全社區(qū)的人才激勵制度、資金投入制度、民主參與制度等。

2. 發(fā)揮非正式制度的柔性約束，實現(xiàn)社區(qū)治理目標。非正式制度是對正式制度的補充，是規(guī)范性系統(tǒng)與認知系統(tǒng)，包括規(guī)范、文化和道德[13]。居民可通過對社區(qū)事務進行集體討論，制定行為規(guī)范進行自我約束，防止集體非理性事項的發(fā)生，實現(xiàn)社區(qū)“民有、民治、民享”的治理目標，如制定自治公約、鄰里公約、寵物飼養(yǎng)公約等。